La nullité absolue du bail commercial conclu sur le domaine public : l’arrêt de la troisième chambre civile du 21 mai 2026 et ses conséquences
L’occupation du domaine public par des commerçants constitue une pratique ancienne, des terrasses de restaurants aux établissements balnéaires, en passant par les commerces installés dans les gares et les aéroports. La loi n° 2014-626 du 18 juin 2014, codifiée à l’article L. 2124-32-1 du code général des collectivités territoriales, a expressément reconnu la possibilité d’exploiter un fonds de commerce sur le domaine public. Cette reconnaissance légale n’emporte toutefois aucune dérogation aux principes cardinaux de la domanialité publique, au premier rang desquels figurent l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité. La question de l’application du statut des baux commerciaux aux conventions d’occupation du domaine public divise la pratique depuis plusieurs décennies. L’arrêt rendu par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 21 mai 2026 (n° 24-16.483, FS-B) apporte une clarification décisive en énonçant que « les parties ne pouvant choisir de soumettre leurs relations locatives au statut des baux commerciaux lorsqu’elles portent sur des biens appartenant au domaine public, un bail commercial ayant pour assiette un tel bien est nul de nullité absolue pour objet illicite ». La Cour précise en outre que l’action en nullité se prescrit par cinq ans à compter du jour où le demandeur a eu ou aurait dû avoir connaissance de l’illicéité de l’objet du contrat, et que les parties doivent, après annulation, être remises dans leur situation antérieure. Cette décision, publiée au Bulletin, mérite une analyse approfondie tant elle éclaire le praticien du droit des baux commerciaux sur l’articulation entre les règles de la domanialité publique et le régime protecteur du commerçant locataire.
I. La nullité absolue du bail commercial portant sur le domaine public : un principe désormais clairement affirmé
A. L’inapplicabilité du statut des baux commerciaux au domaine public
Le statut des baux commerciaux, régi par les articles L. 145-1 et suivants du code de commerce, confère au preneur un droit au renouvellement du bail et, à défaut, une indemnité d’éviction. Ce régime protecteur n’a toutefois vocation à s’appliquer qu’aux immeubles relevant du domaine privé. L’article L. 145-2, I, 3° du code de commerce, dans sa rédaction applicable jusqu’à son abrogation, disposait expressément que les baux d’immeubles nécessaires à la poursuite de l’activité des entreprises publiques ne devaient comporter « aucune emprise sur le domaine public ». Cette exclusion a été constamment rappelée par la Cour de cassation. Dans un arrêt du 10 mars 2010 (Civ. 3e, n° 09-12.714), la troisième chambre civile avait déjà jugé que les parties ne pouvaient étendre conventionnellement le statut des baux commerciaux à des locaux situés sur le domaine public, cette impossibilité tenant à l’ordre public de protection qui s’attache aux règles de la domanialité publique.
Le domaine public se caractérise en effet par son inaliénabilité et son imprescriptibilité, principes consacrés par l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. La Cour de cassation en a tiré des conséquences rigoureuses. Dans un arrêt remarqué du 13 février 2019 (Civ. 1re, n° 18-13.748, Publié Bulletin), la première chambre civile a jugé que « aucun droit de propriété sur un bien appartenant au domaine public ne peut être valablement constitué au profit de tiers et que ce bien ne peut faire l’objet d’une prescription acquisitive en application de l’article 2276 du code civil au profit de ses possesseurs successifs, même de bonne foi ». La Cour a ajouté que « la protection de l’intégrité du domaine public relève de l’intérêt général », écartant ainsi toute atteinte disproportionnée au droit de propriété garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. L’occupation du domaine public est par essence précaire et révocable, ce qui exclut la possibilité pour le commerçant de revendiquer un droit au renouvellement ou une indemnité d’éviction.
L’arrêt du 21 mai 2026 s’inscrit dans cette lignée jurisprudentielle constante. La Cour de cassation y rappelle avec force que les parties ne peuvent « choisir de soumettre leurs relations locatives au statut des baux commerciaux lorsqu’elles portent sur des biens appartenant au domaine public ». En l’espèce, un restaurateur avait conclu en 2012 un bail commercial portant sur un local situé à l’arrière d’une plage, donc sur le domaine public maritime. Après avoir reçu un commandement de payer, le locataire avait assigné le bailleur en nullité du bail et restitution des loyers. La cour d’appel de Basse-Terre, dans son arrêt du 14 mars 2024, avait fait droit à cette demande en annulant le bail et en condamnant le bailleur à restituer les loyers, mais l’avait débouté de sa demande d’indemnité d’occupation au motif qu’il n’était pas propriétaire du bien. La Cour de cassation censure partiellement cette décision, uniquement sur le rejet de l’indemnité d’occupation, confirmant pour le surplus la nullité du bail.
B. La nullité absolue pour objet illicite : fondement et portée
Le bail litigieux ayant été conclu en 2012, antérieurement à l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, il relevait des dispositions de l’ancien article 1108 du code civil, qui exigeait notamment « un objet certain qui forme la matière de l’engagement » et « une cause licite dans l’obligation ». L’illicéité de l’objet ou de la cause constituait, sous l’empire du droit antérieur, une cause de nullité absolue du contrat, sanctionnant la violation d’une règle d’ordre public. La Cour de cassation confirme dans l’arrêt du 21 mai 2026 que le bail commercial ayant pour assiette un bien du domaine public est « nul de nullité absolue pour objet illicite », faisant application des articles 1131 et 1304 du code civil dans leur rédaction antérieure à la réforme.
Cette qualification de nullité absolue emporte des conséquences pratiques considérables. La nullité absolue peut être invoquée par toute personne justifiant d’un intérêt, et non seulement par les parties au contrat. Elle ne peut être couverte par la confirmation du contrat, contrairement à la nullité relative. Surtout, la question de sa prescription a longtemps divisé la doctrine et la jurisprudence. Avant la réforme du droit des contrats et la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, la nullité absolue était soumise à la prescription trentenaire de l’ancien article 2262 du code civil. La réduction du délai de droit commun à cinq ans par l’article 2224 du code civil a suscité un débat sur l’applicabilité de ce nouveau délai aux nullités absolues, certains auteurs soutenant que l’imprescriptibilité de l’exception de nullité (article 1185 du code civil) justifiait un régime dérogatoire.
La chambre commerciale avait déjà eu l’occasion de se prononcer sur l’application du délai quinquennal aux actions en nullité entre commerçants. Dans un arrêt du 26 mars 2025 (Com., n° 23-18.048), elle a rappelé que « il résulte de la combinaison des articles 2224 du code civil et L. 110-4 du code de commerce que les obligations entre commerçants et non-commerçants se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer ». La cour d’appel de Paris, dans un arrêt du 28 novembre 2024 (Pôle 4, chambre 3, n° 24/08820), a expressément écarté l’argument de l’imprescriptibilité de l’action en nullité absolue, en jugeant que l’article 2224 du code civil s’applique aux nullités absolues comme aux nullités relatives. La troisième chambre civile, par l’arrêt commenté, tranche définitivement ce débat en faveur de la prescription quinquennale.
II. Les conséquences de la nullité : prescription et restitutions
A. La prescription quinquennale de l’action en nullité et son point de départ
La principale innovation de l’arrêt du 21 mai 2026 réside dans l’affirmation explicite que l’article 2224 du code civil est applicable aux actions en nullité pour cause ou objet illicite. La Cour énonce que l’action en nullité « se prescrit par cinq ans à compter du jour où la partie demanderesse à la nullité a eu ou aurait dû avoir connaissance de l’illicéité de l’objet du contrat ». Cette solution consacre l’alignement du régime de la prescription des nullités absolues sur celui des nullités relatives, dans le sillage de la réforme de 2008. Le point de départ du délai est fixé au jour de la connaissance effective ou présumée de l’illicéité, ce qui constitue une application classique de la règle posée par l’article 2224 du code civil, selon lequel « les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer ».
En l’espèce, le bail avait été conclu le 12 décembre 2012 et l’action en nullité introduite le 13 octobre 2021, soit près de neuf années après la conclusion du contrat. La cour d’appel de Basse-Terre, dans son arrêt du 14 mars 2024, avait néanmoins déclaré l’action recevable, considérant que le locataire n’avait eu connaissance de l’illicéité de l’objet du bail qu’à la date de la délivrance du commandement de payer, soit le 3 septembre 2021. Cette analyse, qui n’est pas remise en cause par la Cour de cassation, illustre la souplesse du point de départ glissant de la prescription quinquennale. Le tribunal judiciaire de Lyon, dans un jugement du 30 janvier 2025 (n° 15/08397), a fait application de ce principe en déclarant irrecevable comme prescrite une action en nullité de bail commercial, après avoir constaté que la demanderesse avait connaissance des faits fondant la nullité depuis plus de cinq ans à la date de l’assignation.
Par ailleurs, l’arrêt de la troisième chambre civile du 21 mai 2026 rappelle implicitement que l’exception de nullité, prévue par l’article 1185 du code civil, demeure perpétuelle lorsqu’elle est opposée à une demande d’exécution du contrat. Cette distinction entre l’action en nullité (soumise à prescription) et l’exception de nullité (perpétuelle) a été rappelée par la cour d’appel de Versailles, chambre commerciale 3-2, dans un arrêt du 24 mars 2026 (n° 25/00923), qui a jugé recevable une exception de nullité opposée à une demande en paiement, alors même que l’action en nullité aurait été prescrite, dès lors que les contrats n’avaient pas reçu exécution depuis plus de trois années. Cette dualité de régime permet au commerçant assigné en paiement de loyers par le bailleur de se défendre en invoquant perpétuellement la nullité du bail, sans pouvoir toutefois prendre l’initiative d’une action en nullité une fois le délai quinquennal expiré.
La solution retenue par la Cour de cassation s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel plus large de rationalisation du régime des nullités. La cour d’appel de Paris, dans un arrêt du 28 novembre 2024 (Pôle 5, chambre 3, n° 24/03813), a jugé que « l’application de la prescription quinquennale prévue à l’article 2224 du code civil à la demande de nullité du contrat de bail » n’était pas discutée et que le point de départ devait être fixé au jour où la violation de la règle d’ordre public était décelable. La cour d’appel de Colmar, dans un arrêt du 5 novembre 2025 (n° 24/00652), a de même fait application de la prescription quinquennale à une action en nullité d’un bail commercial et d’un bail dérogatoire, en ordonnant les restitutions consécutives à l’annulation prononcée. Ces décisions confirment que la prescription quinquennale est devenue le régime de droit commun des actions en nullité, quelle que soit la nature absolue ou relative de la nullité invoquée.
B. Les restitutions consécutives à l’annulation
La nullité du bail emporte anéantissement rétroactif du contrat et oblige les parties à des restitutions réciproques. Le bailleur doit restituer les loyers perçus, tandis que le preneur doit une indemnité d’occupation correspondant à la jouissance effective du local. L’arrêt du 21 mai 2026 censure la cour d’appel de Basse-Terre pour avoir rejeté la demande d’indemnité d’occupation du bailleur au motif qu’il n’était pas propriétaire du bien litigieux. La Cour de cassation énonce, au visa des articles 1131 et 1304 du code civil dans leur rédaction antérieure à l’ordonnance du 10 février 2016, qu’il résulte de ces textes que « les parties doivent, après l’annulation de leurs conventions même pour cause ou objet illicite, être remises dans leur situation antérieure, et que chacune peut prétendre à la restitution en valeur des prestations fournies ».
Cette motivation est d’une importance pratique considérable. Elle signifie que le bailleur, même s’il n’est pas propriétaire du domaine public — ce qui est par définition le cas d’un bailleur privé sur le domaine public maritime — n’en est pas moins fondé à réclamer une indemnité d’occupation au preneur qui a effectivement joui des locaux. La cour d’appel de Paris, dans un arrêt du 14 mars 2023 (Pôle 5, chambre 3, n° 20/15912), a également rappelé que la créance de restitution des loyers s’entend « toutes taxes acquittées entre les mains de celui qui l’a reçue », en application de l’article 1352-6 du code civil. La cour d’appel d’Aix-en-Provence, dans un arrêt du 30 avril 2025 (chambre 3-4, n° 21/07519), a prononcé la nullité d’un contrat de bail de terrain à usage commercial après avoir constaté que le preneur avait été privé de la jouissance paisible des lieux, illustrant la diversité des hypothèses de nullité et la nécessité d’une appréciation in concreto des restitutions.
La situation du fonds de commerce exploité sur le domaine public mérite une attention particulière. L’article L. 2124-32-1 du code général des collectivités territoriales permet certes l’exploitation d’un fonds de commerce sur le domaine public, mais la disparition rétroactive du bail commercial soulève la question du sort de ce fonds. La cour d’appel de Rennes, dans un arrêt du 12 février 2025 (5e chambre, n° 22/03611), a rappelé que le bail commercial ne peut porter que sur des locaux à usage commercial, affectés à l’exercice d’une activité commerciale, artisanale ou industrielle, et que l’absence d’une telle affectation justifie la nullité du bail. En cas d’annulation, le commerçant ne pourra revendiquer ni droit au renouvellement ni indemnité d’éviction, mais pourra solliciter l’indemnisation du préjudice résultant de la perte de son fonds de commerce sur le fondement de la responsabilité civile, notamment si le bailleur a fautivement présenté le bien comme relevant du domaine privé.
Cette analyse s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence de la chambre commerciale relative aux restitutions après annulation. Dans un arrêt du 15 février 2011 (Com., n° 10-12.149, Publié Bulletin), la Cour de cassation avait déjà rappelé l’exigence d’un écrit pour la déclaration de créance au passif d’une procédure collective, soulignant l’importance du formalisme probatoire dans les relations commerciales. La cour d’appel de Versailles, dans un arrêt du 19 mai 2022 (12e chambre, n° 21/02327), a jugé que le contrat nul ayant cependant été exécuté, l’occupant reste redevable d’une indemnité d’occupation dont le montant peut être fixé par référence à la valeur locative. Ces solutions, combinées à l’arrêt du 21 mai 2026, dessinent un régime cohérent : le bailleur, même non propriétaire du domaine public, peut prétendre à une indemnité d’occupation, tandis que le preneur peut obtenir la restitution des loyers versés, le tout sous réserve des règles de la prescription quinquennale.
Enfin, il convient de souligner que l’arrêt du 21 mai 2026 ne remet pas en cause la possibilité pour les commerçants d’occuper le domaine public au moyen de conventions d’occupation temporaire, lesquelles ne relèvent pas du statut des baux commerciaux. Ces conventions, soumises au droit administratif, offrent une sécurité juridique moindre au commerçant mais respectent les principes de la domanialité publique. La loi du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique a d’ailleurs apporté plusieurs modifications au régime des contrats commerciaux, sans toutefois remettre en cause l’exclusion du domaine public du champ d’application du statut des baux commerciaux.
La portée de l’arrêt du 21 mai 2026 dépasse le seul cadre du domaine public maritime ou des établissements balnéaires. Le contentieux des nullités de baux commerciaux connaît un développement significatif dans des hypothèses variées : changement d’usage de locaux d’habitation en violation des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation, défaut d’autorisation administrative d’exploitation commerciale, irrégularité de la destination contractuelle des locaux, ou encore absence d’immatriculation au registre du commerce et des sociétés. La troisième chambre civile, dans un arrêt du 22 juin 2017 (n° 16-17.946, Bull. 2017, III, n° 81), avait déjà jugé que le bail conclu en violation des dispositions relatives au changement d’usage des locaux d’habitation est frappé de nullité absolue. La cour d’appel de Rennes, dans un arrêt du 12 février 2025 (5e chambre, n° 22/03611), a examiné la nullité d’un bail commercial pour défaut d’affectation des locaux à un usage commercial, relevant que l’impossibilité d’exploiter le local conformément à sa destination contractuelle justifiait l’annulation. Ces diverses hypothèses de nullité obéissent désormais à un régime unifié par l’arrêt du 21 mai 2026, qui consacre l’application de la prescription quinquennale de l’article 2224 du code civil à l’ensemble des actions en nullité, quelle que soit la nature de l’illicéité invoquée.
L’articulation entre l’action en nullité et l’action en résiliation mérite également d’être précisée. La cour d’appel de Colmar, dans l’arrêt précité du 5 novembre 2025 (n° 24/00652), a eu à connaître d’une situation dans laquelle le bailleur sollicitait la résiliation du bail pour défaut de paiement des loyers tandis que le preneur invoquait reconventionnellement la nullité du contrat. La cour a prononcé la nullité du bail commercial et du bail dérogatoire, ordonnant les restitutions réciproques. Cette décision illustre la subsidiarité pratique de l’action en résiliation par rapport à l’action en nullité : lorsqu’un contrat est annulé, il est réputé n’avoir jamais existé, de sorte que la résiliation devient sans objet. Le tribunal judiciaire de Meaux, dans une ordonnance du juge de la mise en état du 15 décembre 2025 (n° 24/03698), a quant à lui déclaré irrecevable comme prescrite l’action en nullité d’un bail commercial formée par une commune, rappelant que la prescription quinquennale s’applique également aux personnes publiques.
Les praticiens du droit des affaires devront donc redoubler de vigilance lors de la conclusion de conventions d’occupation du domaine public, en s’assurant de la nature juridique exacte du bien concerné et en informant précisément leurs clients des risques de nullité encourus. La consultation du cession de fonds de commerce suppose également une vérification préalable de la validité du titre d’occupation, à défaut de quoi la cession pourrait être elle-même compromise. Le contentieux des nullités, par sa technicité et ses enjeux financiers considérables, appelle une expertise spécifique que le praticien ne saurait négliger.
Conclusion
L’arrêt de la troisième chambre civile du 21 mai 2026 constitue une décision de principe qui clarifie trois points essentiels du droit des baux commerciaux confronté à la domanialité publique. En premier lieu, il réaffirme avec une netteté particulière que le statut des baux commerciaux est radicalement inapplicable au domaine public, les parties ne pouvant y déroger par convention. En deuxième lieu, il qualifie expressément de nullité absolue pour objet illicite le bail commercial conclu sur le domaine public, écartant toute possibilité de régularisation. En troisième lieu, il soumet l’action en nullité à la prescription quinquennale de l’article 2224 du code civil, dont le point de départ est fixé au jour de la connaissance de l’illicéité par le demandeur, tout en préservant l’imprescriptibilité de l’exception de nullité. Enfin, il rappelle le principe des restitutions réciproques après annulation, y compris au profit du bailleur non propriétaire du domaine public, au titre de la jouissance effective du local par le preneur. Cette décision, par sa publication au Bulletin, s’impose comme une référence incontournable pour tous les praticiens du droit immobilier et du droit commercial, et invite à une réflexion renouvelée sur la sécurisation des conventions d’occupation du domaine public.
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