I. Les procédures dérogatoires d’expropriation et l’encadrement strict du droit de propriété
A. La procédure « Vivien » et l’impératif de la méthode de la récupération foncière
La loi n° 70-612 du 10 juillet 1970, dite « loi Vivien », a institué une procédure d’expropriation spécifique, dérogatoire au droit commun, aujourd’hui codifiée au sein du livre V du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. L’article L. 511-1 de ce code permet de poursuivre l’expropriation des immeubles ayant fait l’objet d’un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité pris en application de l’article L. 511-11 du Code de la construction et de l’habitation, lorsque cet arrêté a prescrit la démolition ou l’interdiction définitive d’habiter ou d’utiliser les locaux concernés. Le caractère dérogatoire de cette procédure tient notamment à ce que la déclaration d’utilité publique est prononcée par le préfet sur le seul fondement de l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, sans qu’il soit besoin de procéder à une enquête publique préalable.
La singularité la plus marquante de ce dispositif réside dans la méthode d’évaluation de l’indemnité d’expropriation qu’il impose. L’article L. 511-6 du Code de l’expropriation prévoit en effet que, pour le calcul de l’indemnité due aux propriétaires, « la valeur des biens est appréciée, compte tenu du caractère impropre à l’habitation ou à l’utilisation des locaux et installations expropriés, à la valeur du terrain nu, déduction faite des frais entraînés par leur démolition ». Cette méthode, dite de la « récupération foncière », conduit à une évaluation qui peut s’avérer considérablement inférieure à celle qui résulterait de l’application des règles de droit commun de l’expropriation, lesquelles imposent de réparer l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain conformément à l’article L. 321-1 du même code. La Cour de cassation n’a eu de cesse de rappeler le caractère impératif de cette méthode. Dans un arrêt du 13 avril 2023 (pourvoi n° 21-25.771, publié au Bulletin), la troisième chambre civile a censuré une cour d’appel qui avait écarté la méthode de la récupération foncière au motif que la destruction complète du bien n’était qu’une simple possibilité. La Cour énonce que dès lors que l’immeuble a fait l’objet d’un arrêté préfectoral le déclarant insalubre à titre irrémédiable, cette méthode s’impose au juge du fond, sans qu’il puisse lui substituer une évaluation par comparaison (Cass. 3e civ., 13 avril 2023, n° 21-25.771, publié au Bulletin).
Cette solution s’inscrit dans le prolongement d’une jurisprudence constante selon laquelle la méthode de la récupération foncière s’impose y compris dans des circonstances extrêmes où son application aboutit à une indemnité dérisoire, voire symbolique, dès lors que le coût de démolition excède la valeur du terrain nu. La Cour de cassation a en effet jugé que cette méthode devait recevoir application même lorsqu’il était allégué que l’expropriant n’avait pas l’intention de démolir l’immeuble. L’objectif de santé publique poursuivi par le législateur justifie cette rigueur, la procédure « Vivien » constituant un instrument de lutte contre l’habitat indigne dont la Constitution a reconnu la conformité aux exigences de protection du droit de propriété. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-26 QPC du 17 septembre 2010, a en effet validé la procédure au regard de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, compte tenu des garanties entourant sa mise en œuvre et de la finalité d’intérêt général qu’elle poursuit. En conséquence, la sévérité de cette méthode d’évaluation ne constitue pas une violation du droit de propriété mais la contrepartie légitime de la carence du propriétaire à satisfaire à ses obligations légales de salubrité et de sécurité.
L’enjeu est d’autant plus considérable que la méthode de la récupération foncière, en ramenant la valeur du bien à celle du terrain nu déduction faite des frais de démolition, peut aboutir à des indemnités d’un montant infime, sans commune mesure avec la valeur vénale qu’aurait le bien s’il était évalué selon les règles de droit commun. La Cour de cassation assume pleinement cette conséquence, qu’elle considère comme la sanction légitime du comportement du propriétaire qui a laissé son bien se dégrader au point de compromettre la sécurité et la salubrité publiques.
Par ailleurs, l’article L. 511-6 réserve deux exceptions à l’application de la méthode de la récupération foncière. La première concerne les propriétaires qui occupaient eux-mêmes les immeubles déclarés insalubres ou frappés d’un arrêté de péril au moins deux ans avant la notification de l’arrêté. La seconde vise les immeubles qui ne sont ni insalubres, ni impropres à l’habitation, ni frappés d’un arrêté de péril, notamment dans les opérations où leur acquisition est indispensable à la démolition d’immeubles insalubres. Ces exceptions traduisent la volonté du législateur de réserver la sévérité du dispositif aux seuls propriétaires bailleurs défaillants, à l’exclusion des occupants de bonne foi.
B. Les extensions législatives récentes et l’émergence de l’expropriation à titre remédiable
La loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement a profondément renouvelé l’arsenal juridique de lutte contre l’habitat indigne. Son apport le plus significatif réside dans la création d’une procédure d’expropriation entièrement nouvelle, codifiée aux articles L. 512-1 à L. 512-6 du Code de l’expropriation, dite « à titre remédiable ». Cette procédure, dont les modalités de mise en œuvre ont été précisées par le décret n° 2025-419 du 12 mai 2025, est calquée sur le modèle de la loi « Vivien » mais se distingue par sa mobilisation en amont de la dégradation irrémédiable de l’immeuble.
Aux termes de l’article L. 512-1 du Code de l’expropriation, l’expropriation à titre remédiable suppose la réunion de trois conditions cumulatives. En premier lieu, l’immeuble doit avoir fait l’objet, au cours des dix dernières années civiles, d’au moins deux arrêtés de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité dont les prescriptions n’ont pas été intégralement exécutées ou ont dû faire l’objet d’une exécution d’office. En deuxième lieu, des mesures de remise en état doivent s’imposer pour prévenir la poursuite de la dégradation, leur nécessité étant attestée par un rapport des services compétents ou d’un expert désigné. En troisième lieu, lorsque l’immeuble est occupé à usage d’habitation et que la situation impose une interdiction temporaire d’habiter, un projet de plan de relogement ou d’hébergement doit être présenté.
L’innovation majeure de cette procédure tient à ce que l’évaluation de l’indemnité n’est pas soumise à la méthode de la récupération foncière, contrairement à la procédure « Vivien ». L’article L. 512-5 du Code de l’expropriation encadre toutefois strictement l’appréciation du juge en prévoyant que la valeur du bien est fixée par référence à des mutations ou accords amiables portant sur des biens comparables, situés dans le même secteur et dans un état de dégradation ou d’insalubrité similaire. À défaut de références suffisantes, l’évaluation s’opère par comparaison avec des biens de meilleure qualité, assortie d’un abattement déterminé en fonction de la dépréciation résultant de la dégradation et de l’insalubrité du bien. La loi du 9 avril 2024 a également étendu la procédure aux locaux non exclusivement d’habitation, en ajoutant les termes « utiliser » et « utilisation », ce qui permet désormais d’exproprier des locaux commerciaux ou professionnels inclus dans un immeuble insalubre ou menaçant ruine. Dès lors, l’articulation entre ces deux procédures spéciales confère aux collectivités publiques une gradation d’intervention adaptée à la gravité de la situation, de la prévention à la sanction.
II. La protection de l’exproprié entre formalisme procédural et principe de réparation intégrale
A. L’exigence renforcée des notifications individuelles dans la procédure d’expropriation
La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, au cours des dernières années, considérablement renforcé les exigences procédurales pesant sur l’autorité expropriante en matière de notification du dépôt du dossier d’enquête parcellaire. L’article R. 131-6 du Code de l’expropriation prévoit que la notification individuelle du dépôt du dossier de l’enquête parcellaire à la mairie est faite par l’expropriant, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, aux propriétaires figurant sur la liste établie conformément à l’article R. 131-3. En cas de domicile inconnu, la notification est faite en double copie au maire, qui en fait afficher une. L’article R. 221-1 impose au préfet de transmettre au greffe de la juridiction un dossier comprenant les copies des pièces justifiant de l’accomplissement de ces formalités.
Or, dans un arrêt du 7 mars 2024 (pourvoi n° 23-12.754, publié au Bulletin), la Cour de cassation a posé un principe fondamental dont la portée dépasse le seul cas d’espèce. La Cour énonce que « le juge de l’expropriation, tenu de vérifier que toutes les formalités prescrites par la loi ont été accomplies, doit refuser de prononcer le transfert de propriété lorsque l’autorité expropriante n’a pas justifié des formalités accomplies afin de rechercher les héritiers des propriétaires décédés antérieurement à l’arrêté de cessibilité » (Cass. 3e civ., 7 mars 2024, n° 23-12.754, publié au Bulletin). En l’espèce, l’expropriant avait connaissance du décès du propriétaire, survenu avant l’ouverture de l’enquête parcellaire, sans avoir justifié des recherches entreprises pour identifier ses héritiers. La seule mention de recherches infructueuses sur le certificat d’affichage en mairie a été jugée insuffisante pour caractériser l’existence de diligences effectives.
Cette exigence a été réaffirmée avec une vigueur particulière dans un arrêt du 5 juin 2025 (pourvoi n° 23-21.852), dans lequel la Cour de cassation a, sur le fondement des mêmes textes, censuré l’ordonnance du juge de l’expropriation qui avait déclaré exproprié un lot de copropriété sans que l’expropriant eût justifié des recherches entreprises pour identifier les héritiers de la propriétaire décédée avant l’ouverture de l’enquête parcellaire. La Cour rappelle, par un visa explicite de l’arrêt du 7 mars 2024, que le juge de l’expropriation est tenu à une obligation de vérification qui ne saurait être éludée par la simple mention d’un décès dans l’état parcellaire annexé. Par ailleurs, et de manière topique, la Cour a pris soin de préciser que la cassation du chef de dispositif déclarant exproprié le lot litigieux n’emportait pas celle des autres lots, illustrant ainsi la possibilité d’une annulation partielle de l’ordonnance d’expropriation (Cass. 3e civ., 5 juin 2025, n° 23-21.852).
Cette construction jurisprudentielle, délibérément protectrice, s’inscrit dans une logique de protection effective du droit de propriété, dont le respect commande que chaque personne susceptible d’être privée de son bien soit mise en mesure de faire valoir ses observations. La rigueur du formalisme imposé à l’autorité expropriante constitue le corollaire de l’atteinte considérable que l’expropriation porte au droit de propriété, protégé tant par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 que par l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. À cet égard, la jurisprudence de la Cour de cassation manifeste une volonté de compenser la sévérité des règles de fond par un renforcement des garanties procédurales offertes à l’exproprié.
B. La détermination de l’indemnité d’expropriation au regard de la consistance réelle du bien
L’article L. 322-1 du Code de l’expropriation dispose que « le juge fixe le montant des indemnités d’après la consistance des biens à la date de l’ordonnance portant transfert de propriété ». Ce texte impose une appréciation rigoureuse de la situation de fait et de droit du bien au jour du transfert de propriété, qui commande à la fois la détermination de la valeur vénale du bien et la prise en compte de sa situation locative. En conséquence, toute déduction opérée sur la valeur du bien doit correspondre à une situation réelle et non à une simple estimation théorique.
La Cour de cassation a eu l’occasion de le rappeler avec force dans un arrêt du 30 janvier 2025 (pourvoi n° 23-22.836), à propos d’une expropriation portant sur des appartements et caves situés dans un immeuble en copropriété. En l’espèce, la cour d’appel avait déduit de la valeur du bien le coût de travaux estimé en 2013 par l’autorité expropriante, réactualisé en 2021. Or, la Cour de cassation relève que la cour d’appel avait elle-même constaté que des travaux de structure avaient été réalisés postérieurement à cette estimation, ce dont il se déduisait qu’une partie des travaux dont le coût avait été estimé avait déjà été exécutée. En statuant ainsi sans tirer les conséquences légales de ses propres constatations, la cour d’appel a violé l’article L. 321-1 du Code de l’expropriation (Cass. 3e civ., 30 janvier 2025, n° 23-22.836). Cette solution traduit le principe fondamental selon lequel l’indemnité d’expropriation doit correspondre à la valeur réelle du bien, telle qu’elle existe effectivement au jour du transfert de propriété, et non à une valeur théorique qui intégrerait des travaux déjà réalisés.
La même exigence de réalisme gouverne la prise en compte de la situation locative du bien exproprié. Dans un arrêt du 11 janvier 2023 (pourvoi n° 21-23.786), la troisième chambre civile a précisé les modalités d’évaluation de l’indemnité selon que le bien est occupé en vertu d’un titre régulier ou fait l’objet d’une occupation sans droit ni titre. La Cour a censuré l’arrêt d’appel qui avait appliqué un abattement identique de 20 % sur la valeur de deux lots, l’un loué et l’autre occupé sans droit ni titre. Elle énonce que « l’abattement ne peut être le même selon que le bien exproprié est occupé en vertu d’un titre ouvrant droit à un relogement, ou fait l’objet d’une occupation sans droit ni titre ne conférant pas un tel droit » (Cass. 3e civ., 11 janvier 2023, n° 21-23.786). Cette différenciation est essentielle car elle détermine l’étendue de l’obligation de relogement pesant sur l’expropriant et, par voie de conséquence, l’incidence de la situation d’occupation sur la valeur vénale du bien.
Par ailleurs, la Cour de cassation veille à ce que l’intégralité des éléments constitutifs de la valeur du bien soit prise en considération. Dans le même arrêt du 30 janvier 2025, la Cour a également reproché à la cour d’appel d’avoir refusé de prendre en compte la surface des caves dans la valorisation des appartements expropriés, après avoir pourtant relevé que ces caves constituaient une plus-value pour les ventes. La Haute juridiction exige ainsi une appréciation exhaustive de la consistance du bien, qui intègre l’ensemble de ses caractéristiques valorisantes. En conséquence, la détermination de l’indemnité d’expropriation obéit à un double impératif : d’une part, ne pas déduire de la valeur du bien des coûts correspondant à des travaux déjà exécutés ; d’autre part, intégrer dans l’assiette d’évaluation tous les éléments qui contribuent à la valeur réelle du bien au jour du transfert de propriété.
Ces principes, forgés dans le cadre du droit commun de l’expropriation, trouvent un écho particulier dans le contexte des procédures spéciales de lutte contre l’habitat indigne. Si la méthode de la récupération foncière déroge au principe de réparation intégrale, elle n’en demeure pas moins soumise au respect des garanties procédurales fondamentales, dont la Cour de cassation assure un contrôle rigoureux. L’article L. 321-1 du Code de l’expropriation, dont la Cour rappelle inlassablement la portée, dispose que « les indemnités allouées couvrent l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation ». Cette formule, dont la simplicité apparente dissimule une complexité d’application considérable, impose au juge de l’expropriation une analyse minutieuse de la situation de fait et de droit du bien, excluant tant les évaluations forfaitaires que les déductions non justifiées par la réalité de la consistance du bien.
Le droit de l’expropriation apparaît ainsi comme un équilibre subtil entre la poursuite d’objectifs d’intérêt général – au premier rang desquels la résorption de l’habitat indigne, qui concerne plus de quatre millions de personnes en France selon le rapport 2026 de la Fondation pour le logement des défavorisés – et la protection des droits fondamentaux des propriétaires. la loi du 9 avril 2024, en créant la procédure d’expropriation à titre remédiable, a précisément entendu doter les collectivités d’un instrument permettant d’intervenir avant que la dégradation ne devienne irrémédiable, rompant ainsi avec la logique binaire qui prévalait jusqu’alors. Cette gradation des outils d’intervention, de la procédure remédiable à la procédure « Vivien », offre désormais une réponse proportionnée à la gravité de l’atteinte portée à la salubrité et à la sécurité des occupants.
Dès lors, la jurisprudence récente de la troisième chambre civile, conjuguée aux innovations de la loi du 9 avril 2024, dessine un paysage du droit de l’expropriation dans lequel la sévérité des règles de fond est tempérée par un formalisme procédural de plus en plus exigeant. L’expropriation pour cause d’utilité publique, si elle constitue l’atteinte la plus radicale au droit de propriété, n’en est pas moins encadrée par des garanties substantielles et procédurales dont le juge judiciaire assure le respect avec une vigilance constante.
Conclusion
L’analyse de la jurisprudence rendue par la troisième chambre civile de la Cour de cassation entre 2023 et 2026 révèle une tension dialectique entre l’efficacité des procédures spéciales d’expropriation et la protection du droit de propriété. D’un côté, la Cour maintient avec fermeté l’application impérative de la méthode de la récupération foncière dans le cadre de la procédure « Vivien », consacrant la primauté de l’objectif de salubrité publique sur la logique indemnitaire. De l’autre, elle renforce les garanties procédurales offertes aux propriétaires, érigeant le formalisme des notifications individuelles en rempart contre les atteintes injustifiées au droit de propriété. Par ailleurs, la Cour veille à ce que la détermination de l’indemnité d’expropriation, même dans le cadre des procédures spéciales, repose sur une appréciation rigoureuse de la consistance réelle du bien au jour du transfert de propriété, excluant tant les déductions injustifiées que les omissions dans l’assiette d’évaluation. Cette jurisprudence, conjuguée aux innovations de la loi du 9 avril 2024 qui a créé la procédure d’expropriation à titre remédiable, témoigne de la recherche permanente d’un équilibre entre l’intérêt général et les droits fondamentaux, qui constitue l’essence même du droit de l’expropriation.
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