L’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 13 juillet 2021, dans l’affaire *Yel et autres c. Turquie*, offre une illustration significative de l’application du principe de légalité en matière de privation de propriété. Des particuliers, copropriétaires de terrains, ont été visés par une procédure d’expropriation d’urgence initiée par des décrets du Conseil des ministres et des décisions administratives en vue de la construction d’une centrale hydroélectrique. Ces actes administratifs, qui constituaient le fondement de l’expropriation, ont été contestés par les requérants devant le Conseil d’État. Celui-ci a d’abord ordonné le sursis à leur exécution, puis a procédé à leur annulation définitive, jugeant notamment que le recours à la procédure d’urgence était insuffisamment motivé et constituait une délégation de pouvoir irrégulière. Parallèlement, le tribunal de grande instance saisi par l’administration a poursuivi la procédure judiciaire d’expropriation. Ignorant les ordonnances de sursis à exécution, il a fixé le montant des indemnités et ordonné le transfert de propriété des terrains à l’administration. Au moment où le Conseil d’État a prononcé l’annulation finale des actes administratifs, les biens des requérants étaient déjà immergés suite à la mise en service du barrage, rendant toute restitution matérielle impossible. Après l’épuisement des voies de recours internes, y compris un rejet par la Cour constitutionnelle, les propriétaires ont saisi la Cour européenne des droits de l’homme.

La question de droit posée aux juges européens était de déterminer si une privation de propriété, menée à son terme sur la base de décisions judiciaires civiles, mais dont le fondement administratif a été annulé par la plus haute juridiction administrative, respectait l’exigence de légalité prévue par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. En d’autres termes, une expropriation peut-elle être considérée comme légale lorsque les décisions de justice qui en invalident le fondement juridique sont privées de tout effet concret ? La Cour répond par la négative et conclut à la violation de l’article 1er du Protocole n° 1. Elle juge que, faute d’effets concrets des décisions judiciaires annulant la base légale de l’expropriation, la privation de propriété subie par les requérants n’a pas satisfait à l’exigence de légalité.

Il convient d’analyser comment la Cour parvient à qualifier d’illégale une privation de propriété qui, bien que fondée sur des actes administratifs anéantis, a été validée par les juridictions judiciaires (I), avant d’étudier la portée de cette décision qui réaffirme la primauté des droits effectifs sur les constructions juridiques théoriques (II).

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I. La consécration d’une privation de propriété illégale en raison de l’ineffectivité du contrôle juridictionnel

La Cour fonde sa décision sur le constat d’une rupture dans la chaîne de légalité. Cette rupture provient d’une part de l’illégalité, reconnue par le juge national, de la procédure administrative d’expropriation (A), et d’autre part, de la neutralisation de cette reconnaissance par les juridictions judiciaires (B).

A. L’illégalité intrinsèque de la procédure d’expropriation d’urgence

Le point de départ du raisonnement est l’illégalité des actes administratifs qui ont autorisé l’expropriation. La haute juridiction administrative a annulé le décret ministériel habilitant l’autorité de régulation à recourir à la procédure d’urgence, au motif qu’il constituait « une délégation de pouvoir créant une incertitude incompatible avec la protection du droit de propriété ». Cette annulation n’est pas un simple vice de forme ; elle frappe le fondement même de la procédure dérogatoire utilisée. Le Conseil d’État a estimé que les raisons justifiant une expropriation accélérée n’étaient pas établies, vidant ainsi de sa substance l’exception au droit commun.

En droit interne, la décision d’exproprier est l’acte fondateur de toute la procédure qui en découle. Son annulation par le juge administratif a normalement pour effet de priver rétroactivement de base légale l’ensemble des opérations subséquentes. Dans le cas d’espèce, la Cour européenne des droits de l’homme prend acte de cette analyse du juge national pour établir que la privation de propriété des requérants reposait sur un fondement juridique reconnu comme illégal par l’ordre juridique interne lui-même. L’ingérence dans le droit de propriété n’était donc pas, dès l’origine, « prévue par la loi » au sens qualitatif que la Convention donne à cette expression, c’est-à-dire une loi accessible, prévisible et offrant des garanties contre l’arbitraire.

B. La neutralisation des décisions de justice administrative par le juge judiciaire

La violation constatée ne découle pas seulement de l’illégalité initiale, mais de l’incapacité du système juridique interne à donner un effet utile aux décisions qui la constataient. Le tribunal de grande instance, saisi de l’action en fixation d’indemnité et en transfert de propriété, a choisi d’ignorer les ordonnances de sursis à exécution rendues par le Conseil d’État. Il a estimé que ces ordonnances ne concernaient que la phase d’« urgence » de la procédure et non l’expropriation elle-même, une interprétation que le Conseil d’État a par la suite explicitement contredite.

Ce faisant, le juge judiciaire a créé une situation irréversible. En finalisant le transfert de propriété pendant que la légalité de l’opération était encore en suspens devant le juge compétent, il a rendu purement théorique le recours administratif exercé par les requérants. L’annulation ultérieure des actes administratifs par le Conseil d’État est ainsi devenue une victoire juridique sans aucune portée pratique, les terrains étant déjà sous les eaux. La Cour européenne souligne que cette situation a eu pour conséquence de « vider de sa substance et de rendre théorique, illusoire et par conséquent ineffectif le droit de recours dont les requérants devaient disposer ». C’est donc cette déconnexion entre la légalité formelle, finalement reconnue, et la réalité matérielle, définitivement altérée, qui caractérise la violation.

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II. Le rappel des exigences de l’État de droit dans le processus d’expropriation

Au-delà du cas d’espèce, l’arrêt réaffirme avec force les garanties procédurales qui sous-tendent le principe de légalité (A) et évalue de manière pragmatique l’efficacité des voies de recours face à une politique du fait accompli (B).

A. L’affirmation du caractère concret et effectif du droit à un recours

Cet arrêt est une manifestation claire d’un principe cardinal de la jurisprudence de la Cour : la Convention a pour but de protéger des droits « non pas théoriques et illusoires mais effectifs et concrets ». Le droit de contester la légalité d’une mesure de privation de propriété n’est pas simplement le droit d’engager une procédure et d’obtenir une décision. Il implique que cette décision, si elle est favorable au requérant, puisse avoir un impact réel sur sa situation.

En l’espèce, le système juridique interne offrait en théorie des garanties solides : un recours en annulation contre les actes administratifs devant le juge administratif, assorti de la possibilité d’obtenir un sursis à exécution. Cependant, la Cour constate que ces garanties ont été rendues inopérantes par l’action parallèle du juge judiciaire et l’avancement irréversible du projet. Le principe de prééminence du droit exige que les décisions de justice soient respectées et exécutées, et qu’elles ne soient pas privées d’effet par l’action d’autres autorités de l’État. En jugeant que la privation de propriété était illégale faute d’effets concrets des décisions du Conseil d’État, la Cour sanctionne une défaillance systémique qui porte atteinte au fondement même de l’État de droit.

B. L’appréciation de la portée d’une illégalité au regard de l’impossibilité de restitution

Face à l’irréversibilité de la situation, le Gouvernement soutenait que les requérants disposaient d’une autre voie de recours : une action pour « inscription illicite », qui aurait pu aboutir au versement d’une indemnité complémentaire. La Cour écarte cet argument en se fondant sur une appréciation pragmatique de l’efficacité d’un tel recours. Elle note que les juridictions nationales suprêmes, y compris la Cour constitutionnelle, avaient déjà validé l’approche du juge judiciaire, rendant les chances de succès d’une telle action « tout hypothétique et en tous cas non démontrée ».

Cette analyse de la portée de la décision est essentielle. Elle signifie qu’une expropriation menée sur une base illégale ne peut être régularisée a posteriori par une simple compensation financière. Si l’indemnisation est un élément crucial de la légitimité d’une expropriation légale, elle ne saurait guérir le vice originel d’une privation de propriété qui n’était pas « prévue par la loi ». L’arrêt rappelle ainsi que le respect du principe de légalité est une condition préalable et non une simple variable ajustable par une indemnisation. La décision envoie un signal clair aux États : la création d’un fait accompli sur le terrain ne permet pas de s’exonérer du respect des garanties procédurales fondamentales qui protègent le droit de propriété.