Par une décision en date du 13 octobre 2020, la Cour européenne des droits de l’homme a précisé les conditions d’indemnisation d’un propriétaire subissant une restriction à son droit de construire en raison d’un plan d’urbanisme. En l’espèce, un particulier avait acquis en 1996 des parts d’un terrain alors que celui-ci était déjà, depuis 1994, classé dans un plan d’urbanisme le rendant inconstructible en vue de la réalisation d’un équipement public. Après une modification du plan en 2013, le terrain est devenu constructible, mais affecté à la réalisation d’un établissement de santé privé.

L’acquéreur, après le refus de l’administration d’exproprier le bien, a saisi les juridictions administratives turques afin d’obtenir le transfert de propriété et une indemnisation. Le 27 janvier 2017, le tribunal administratif d’Ankara a rejeté sa demande, au motif que la modification du plan d’urbanisme avait levé l’inconstructibilité initiale, transformant la parcelle pour un usage privé et rendant l’expropriation sans objet. Cette décision fut confirmée en appel par la Cour administrative régionale d’Ankara le 19 octobre 2017, puis un recours individuel fut déclaré irrecevable par la Cour constitutionnelle le 28 juin 2018. Le requérant a alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, invoquant une atteinte à son droit au respect de ses biens garanti par l’article 1er du Protocole n° 1.

La question de droit soumise à la Cour était donc de savoir si une restriction d’urbanisme, préexistante à l’acquisition d’un bien et ultérieurement atténuée, peut constituer une charge spéciale et exorbitante pour son propriétaire, rompant le juste équilibre entre l’intérêt général et la sauvegarde de son droit de propriété et ouvrant ainsi droit à une indemnisation.

La Cour européenne des droits de l’homme y répond par la négative. Elle déclare la requête irrecevable pour défaut manifeste de fondement, estimant que le juste équilibre n’a pas été rompu. Pour parvenir à cette solution, les juges relèvent principalement que le propriétaire avait acquis le bien en connaissance de cause de l’inconstructibilité qui le frappait. La Cour considère que le requérant « savait ou aurait raisonnablement dû savoir que selon le plan d’urbanisme en vigueur au moment de l’acquisition du terrain en question la propriété était classée inconstructible ».

La solution adoptée par la Cour confirme la marge d’appréciation laissée aux États en matière d’urbanisme (I), tout en faisant de la connaissance de la restriction par l’acquéreur un critère déterminant pour refuser toute indemnisation (II).

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I. La réaffirmation du contrôle restreint sur l’ingérence étatique en matière d’urbanisme

La Cour européenne des droits de l’homme, tout en reconnaissant que les restrictions d’urbanisme constituent une ingérence dans le droit de propriété, maintient sa jurisprudence constante limitant son contrôle sur les choix d’aménagement du territoire (A), ce qui la conduit en l’espèce à valider l’absence de rupture du juste équilibre (B).

A. L’exercice d’un contrôle de l’arbitraire des décisions nationales

La Cour rappelle d’emblée que « dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement du territoire, les États contractants jouissent d’une large marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique ». Ce principe, établi de longue date, implique que son contrôle ne porte pas sur l’opportunité des choix opérés par les autorités nationales, mais sur le caractère proportionné de l’ingérence qui en résulte. L’office du juge européen se limite à vérifier que les décisions internes ne sont pas entachées d’arbitraire ou manifestement déraisonnables.

En l’espèce, la Cour examine le raisonnement des juridictions turques, qui ont motivé le rejet de la demande d’indemnisation par la levée de la restriction initiale. Elle constate que la demande « a été dûment examinée par les juridictions nationales lesquelles ont estimé à la lumière de la jurisprudence pertinente de la Cour et après avoir entendu contradictoirement les arguments des parties et examiné tous les éléments appropriés que le préjudice subi par le requérant n’ouvrait pas droit à indemnisation ». En l’absence de toute irrégularité flagrante dans la procédure ou le raisonnement, la Cour se refuse à substituer son appréciation à celle des juges nationaux, considérant que ceux-ci ont agi dans le cadre de leur marge d’appréciation.

B. Une ingérence jugée proportionnée au regard de l’atténuation de la restriction

Pour évaluer la proportionnalité de l’atteinte, la Cour analyse l’évolution de la situation du terrain. Initialement, il était frappé d’une interdiction totale de construire en raison de son affectation à un projet public. Par la suite, la modification du plan d’urbanisme a rendu le bien constructible, bien que pour un usage spécifique, à savoir un établissement de santé privé. La Cour en déduit que « la restriction visant l’usage du terrain s’est trouvée atténuée ».

Cette atténuation constitue un élément central de son raisonnement pour conclure au maintien du juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la protection du droit de propriété du requérant. Loin d’avoir aggravé sa situation, la modification du plan lui a offert de nouvelles possibilités de valorisation, telles que la vente ou la location à un investisseur privé. Ainsi, la charge pesant sur le propriétaire n’a pas été jugée excessive au point de justifier une compensation financière, l’ingérence n’ayant pas rompu le juste équilibre requis par la Convention.

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II. La connaissance de la restriction, obstacle à la reconnaissance d’un préjudice indemnisable

Au-delà de la confirmation de sa jurisprudence sur la marge d’appréciation, la Cour introduit un critère décisif lié à la situation personnelle de l’acquéreur (A), dont la portée doit cependant être appréciée avec nuance (B).

A. L’acceptation du risque par l’acquéreur d’un bien inconstructible

Le point le plus saillant de la décision réside dans l’argument selon lequel le requérant ne pouvait ignorer la situation juridique du terrain au moment de son acquisition. La Cour est particulièrement explicite lorsqu’elle affirme qu’il « ne pouvait donc raisonnablement s’attendre à obtenir un permis pour l’aménager notamment pour y construire et par conséquent il doit ainsi être considéré comme ayant accepté un tel risque lors de l’acquisition du terrain litigieux ». Cette position revient à considérer que l’achat d’un bien en connaissance d’une restriction d’urbanisme emporte une forme d’acceptation des contraintes qui y sont attachées.

Ce faisant, la Cour opère une distinction nette avec d’autres affaires, comme l’arrêt *Ziya Çevik c. Turquie* invoqué par le requérant, où l’inconstructibilité avait été imposée après l’acquisition du bien. La chronologie des faits devient ici un élément déterminant : le préjudice ne saurait être le même pour celui qui voit la nature de son bien modifiée et celui qui acquiert un bien dont la valeur est déjà diminuée par une contrainte existante. La Cour se prémunit ainsi contre les recours de propriétaires qui, ayant potentiellement bénéficié d’un prix d’achat réduit en raison de la restriction, chercheraient ensuite à obtenir une indemnisation pour cette même restriction.

B. Une solution d’espèce à la portée circonscrite

Si cette décision est claire dans son raisonnement, sa portée doit être analysée avec prudence. Elle semble davantage constituer une décision d’espèce, fortement conditionnée par la concomitance de deux facteurs : la préexistence de la restriction au moment de l’achat et son atténuation ultérieure. L’issue aurait pu être différente si la contrainte était demeurée inchangée pendant une très longue période ou si elle avait été renforcée.

La solution ne saurait donc être interprétée comme un blanc-seing accordé aux États pour geler indéfiniment des terrains, même lorsque les restrictions sont connues des acquéreurs. Elle rappelle plutôt que l’analyse du juste équilibre est une mise en balance concrète où le comportement et les attentes légitimes du propriétaire jouent un rôle essentiel. En l’espèce, l’attente légitime à une indemnisation était quasi inexistante. La décision a donc principalement une portée pédagogique, soulignant qu’un propriétaire ne peut se construire un droit à indemnisation sur la base d’une contrainte qu’il connaissait et a, en quelque sorte, acceptée au moment de son investissement.