La Cour européenne des droits de l’homme, dans une décision du 13 octobre 2020, se prononce sur l’étendue du droit au respect des biens face aux contraintes imposées par les politiques d’aménagement du territoire. En l’espèce, un ressortissant turc avait acquis en 1995 une parcelle de terrain qui, depuis 1989, était frappée d’inconstructibilité par un plan d’urbanisme la classant en zone destinée à un équipement public. Après une demande d’expropriation restée sans réponse, l’intéressé a saisi les juridictions administratives pour obtenir une indemnisation au titre d’une expropriation de fait. Pendant l’instance, le plan d’urbanisme fut modifié, rendant le terrain constructible, mais uniquement pour y édifier un complexe sportif privé. Les juridictions internes, jusqu’à la Cour constitutionnelle, ont rejeté sa demande, estimant que la levée de l’inconstructibilité initiale, même assortie d’une affectation spécifique, ne justifiait plus une indemnisation. Saisie d’un recours, la Cour européenne des droits de l’homme était donc amenée à déterminer si une restriction d’urbanisme, préexistante à l’acquisition d’un bien et ultérieurement allégée, pouvait constituer une atteinte disproportionnée au droit de propriété de nature à ouvrir droit à une réparation. Par sa décision, la Cour déclare la requête irrecevable au motif qu’aucune charge spéciale et exorbitante n’a été imposée au requérant. Elle juge que l’acquéreur d’un terrain, qui ne pouvait ignorer l’interdiction de construire qui le frappait au moment de l’achat, ne saurait prétendre avoir subi une atteinte excessive, d’autant plus que la contrainte initiale a par la suite été réduite.

La décision commentée s’inscrit dans une jurisprudence bien établie concernant le contrôle des ingérences étatiques dans le droit de propriété, tout en apportant une précision déterminante sur les conséquences de la connaissance d’une restriction par l’acquéreur. Ainsi, la Cour réaffirme les principes encadrant l’ingérence légitime fondée sur l’urbanisme (I), avant de l’appliquer à une situation factuelle où la prévisibilité de la restriction exclut toute charge disproportionnée (II).

I. La confirmation d’une ingérence encadrée dans le droit de propriété

La Cour européenne des droits de l’homme reconnaît que les réglementations d’urbanisme constituent une ingérence dans le droit au respect des biens, mais elle accorde aux États une latitude importante pour les mettre en œuvre, sous réserve d’un contrôle de proportionnalité. Cette approche se manifeste d’abord par la qualification de la mesure comme une ingérence légitime (A), puis par la reconnaissance d’une large marge d’appréciation des autorités nationales (B).

A. La qualification de la restriction d’urbanisme en ingérence

La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle une interdiction de construire résultant d’un plan d’urbanisme, même en l’absence de dépossession formelle, constitue une forme d’ingérence dans le droit de propriété. Elle précise que « la circonstance qu’un terrain soit frappé d’une interdiction de construire (en l’occurrence en raison de son affectation sur un plan d’urbanisme à l’édification d’un équipement public) en vue de son expropriation ultérieure constitue une ingérence relevant de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1 ». Cette analyse, issue notamment de l’arrêt de principe *Sporrong et Lönnroth c. Suède*, vise à réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général, plutôt qu’à priver le propriétaire de son bien. L’ingérence est donc appréciée au regard de la nécessité de ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits individuels. C’est le caractère durable et l’incertitude quant au sort du bien qui peuvent faire peser sur le propriétaire une charge excessive et rompre cet équilibre.

B. La large marge d’appréciation des États en matière d’aménagement du territoire

Dans des domaines techniques et complexes comme l’urbanisme, la Cour reconnaît que les États contractants disposent d’une « large marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique ». Ce principe de subsidiarité implique que le juge européen n’a pas vocation à substituer sa propre vision de l’aménagement du territoire à celle des autorités nationales, qui sont mieux placées pour apprécier les besoins locaux. Cependant, cette marge n’est pas illimitée et la Cour conserve un pouvoir de contrôle sur la proportionnalité de l’ingérence. En l’espèce, elle constate que la demande d’indemnisation a été « dûment examinée par les juridictions nationales » et ne décèle dans leurs décisions aucun élément permettant de conclure qu’elles seraient « entachées d’arbitraire ou manifestement déraisonnables ». Ce faisant, elle valide l’analyse des juges internes qui, en s’appuyant sur les faits de la cause et les règles de droit applicables, ont conclu à l’absence de préjudice indemnisable. Cette retenue illustre une application classique du contrôle européen, respectueux des appréciations souveraines des juridictions nationales dès lors qu’elles ne sont pas arbitraires.

II. Le rejet d’une charge disproportionnée en raison de la préconnaissance du requérant

Si le principe de l’ingérence et la marge d’appréciation sont classiquement rappelés, la Cour fonde principalement sa décision de rejet sur la situation particulière du requérant, qui avait acquis le bien en connaissance de cause. La préexistence de la restriction est ainsi l’élément décisif de l’analyse (A), renforcée par l’effet atténuant de la modification ultérieure du plan d’urbanisme (B).

A. Le rôle déterminant de l’acquisition du bien en connaissance de la restriction

Le point central de l’argumentation de la Cour réside dans le fait que la restriction dénoncée existait déjà lorsque le requérant a acquis le terrain. Le bien était classé inconstructible depuis 1989, soit six ans avant l’achat en 1995. La Cour en déduit que l’intéressé « savait ou aurait dû savoir que selon le plan d’urbanisme en vigueur au moment où il a acheté le terrain en question la propriété était classée en zone non constructible ». Par conséquent, il ne pouvait raisonnablement espérer obtenir un permis de construire et « doit être considéré comme ayant accepté l’existence d’un risque dès l’achat du terrain litigieux ». Cette position, qui s’appuie sur la jurisprudence *Matczyński c. Pologne*, est fondamentale : elle prive le requérant de la possibilité d’invoquer une atteinte à une espérance légitime. La charge imposée par la restriction n’est ni spéciale, puisqu’elle frappait le bien avant son acquisition, ni exorbitante, car l’acquéreur est présumé l’avoir intégrée dans sa décision d’achat, notamment dans la fixation du prix.

B. L’effet atténuant de la modification du plan d’urbanisme

La Cour relève ensuite que la situation du requérant s’est améliorée avec la modification du plan d’urbanisme. Le passage d’une inconstructibilité totale à une constructibilité conditionnée à l’édification d’un complexe sportif a « réduit la portée de la restriction dénoncée ». Le terrain peut désormais faire l’objet d’un projet de construction, être vendu ou loué à un investisseur intéressé par une telle opération. Bien que cette affectation spécifique constitue toujours une limitation au droit d’user de son bien, elle est d’une nature et d’une intensité bien moindres que l’interdiction pure et simple de construire qui prévalait auparavant. Cet allègement de la contrainte conforte la Cour dans son analyse selon laquelle le juste équilibre entre les intérêts en jeu n’a pas été rompu. La Cour prend d’ailleurs soin de distinguer cette affaire de l’arrêt *Ziya Çevik c. Turquie*, invoqué par le requérant, en soulignant que dans ce précédent, l’inconstructibilité avait été imposée après l’acquisition du bien, ce qui modifiait fondamentalement l’appréciation de la charge supportée par le propriétaire.