Le 17 octobre 2026, les cortèges qui ont traversé Paris et plusieurs villes d’Île-de-France ont conduit les autorités à prendre des mesures de police : interdictions de manifester sur certains secteurs, périmètres de protection autour des lieux sensibles et, pour plusieurs commerçants, fermeture préventive de leur établissement pour la journée ou le week-end. Pour un restaurateur de la Bastille, un débit de boissons proche de la place de la République ou une boutique située sur le parcours déclaré, la journée se solde par un rideau baissé sur ordre de l’administration, des denrées perdues, des salariés à payer et un chiffre d’affaires envolé. La question qui se pose dès le lendemain est double : l’arrêté qui a ordonné la fermeture peut-il être contesté, et la perte subie peut-elle être réparée, par l’assurance ou par l’État ?

La réponse distingue deux terrains que le commerçant confond souvent. Le premier est celui de la légalité de la mesure : un arrêté préfectoral de fermeture ou d’interdiction d’accès se conteste devant le juge administratif, en annulation et, en urgence, en référé. Le second est celui de l’argent : déclaration du sinistre à l’assureur, garantie perte d’exploitation si elle a été souscrite, puis recours indemnitaire contre l’État, soit pour faute si l’arrêté était illégal, soit, lorsque l’établissement a été dégradé par des attroupements, sur le fondement de la responsabilité spéciale prévue par le code de la sécurité intérieure. Chaque voie obéit à ses délais et à ses pièces : arrêté attaqué, chiffre d’affaires comparé, inventaire des stocks, attestations du comptable. Ce dossier expose, à partir des textes en vigueur vérifiés le 18 octobre 2026 et de deux ordonnances récentes du Conseil d’État statuant sur des fermetures administratives de commerces, la méthode complète : lire l’arrêté, choisir le bon recours, déclarer le sinistre dans les temps et chiffrer la demande d’indemnisation. Les règles décrites valent sur tout le territoire national, avec un développement dédié à Paris et à l’Île-de-France, où la compétence du préfet de police et le tribunal administratif de Paris appellent des réflexes propres.

I. Contester l’arrêté préfectoral qui a fermé le commerce

A. Comprendre ce que l’arrêté a ordonné et sur quel texte il se fonde

La première tâche du commerçant consiste à lire l’arrêté qui lui a été notifié ou affiché, au lieu de le ranger dans un tiroir. Un arrêté de fermeture préventive pris à l’occasion d’une manifestation peut reposer sur plusieurs fondements distincts, et c’est ce visa qui détermine toute la contestation. Le représentant de l’État dans le département tient de la loi des pouvoirs généraux de police : aux termes de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, « Le représentant de l’Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d’application excède le territoire d’une commune » (article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales). À Paris, ces attributions sont exercées par le préfet de police, ce qui explique que les commerçants parisiens reçoivent des arrêtés signés de cette autorité.

Lorsque la manifestation elle-même est interdite, le fondement se trouve à l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure : « Si l’autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l’ordre public, elle l’interdit par un arrêté qu’elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu. » (article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure). Le commerçant n’est pas destinataire de cet arrêté d’interdiction, mais il lui sert à comprendre le contexte dans lequel sa propre fermeture a été ordonnée. Autre mesure fréquente autour des cortèges : le périmètre de protection, qui réglemente l’accès et la circulation des personnes. L’article L. 226-1 du même code prévoit que « le représentant de l’Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police peut instituer par arrêté motivé un périmètre de protection au sein duquel l’accès et la circulation des personnes sont réglementés. » (article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure). Un commerce situé à l’intérieur du périmètre peut se voir interdire l’accueil du public sans que son établissement soit formellement visé : la perte est identique, mais la pièce à attaquer est l’arrêté instituant le périmètre.

Pour les débits de boissons et les restaurants, un texte spécial existe : l’article L. 3332-15 du code de la santé publique dispose que « La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l’Etat dans le département pour une durée n’excédant pas six mois, à la suite d’infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements. » (article L. 3332-15 du code de la santé publique). Le même article ajoute : « En cas d’atteinte à l’ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques, la fermeture peut être ordonnée par le représentant de l’Etat dans le département pour une durée n’excédant pas trois mois. » Ce second alinéa est celui qui sert le plus souvent lors des journées de tension : il n’exige pas d’infraction préalable de l’exploitant, mais une atteinte à l’ordre public à laquelle la fermeture répond. Le commerçant doit donc vérifier quel alinéa l’arrêté vise, car les moyens de contestation diffèrent : défaut d’infraction préalable dans le premier cas, absence caractérisée de menace ou disproportion de la mesure dans le second. L’exigence de motivation s’applique dans tous les cas : un arrêté qui ne précise pas son fondement ou qui décrit la menace en formules générales expose un moyen sérieux d’illégalité. Les praticiens du contentieux commercial à Paris le constatent à chaque journée de mobilisation : la qualité de la motivation de l’arrêté conditionne l’issue du recours.

La collecte des pièces commence dès la notification : original de l’arrêté, preuve de sa date de réception, photographies du périmètre et de l’affichage, échanges avec les services de la préfecture, attestations des salariés et des voisins, relevés de caisse des semaines comparables et inventaire des denrées périssables détruites. Ces documents serviront deux fois : devant le juge de la légalité pour démontrer l’absence de menace ou la disproportion, et devant le juge de l’indemnisation pour chiffrer le préjudice. Un commerçant qui jette ses tickets de destruction de stock ou qui omet de faire constater la fermeture par huissier affaiblit les deux procédures à la fois.

B. Choisir le bon recours devant le juge administratif et agir dans les délais

Le recours de droit commun contre un arrêté préfectoral est le recours en annulation devant le tribunal administratif. Le délai pour agir est strict : aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. » (article R. 421-1 du code de justice administrative). Passé ce délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêté, la contestation de sa légalité devient irrecevable, et avec elle s’effondre le recours indemnitaire fondé sur sa faute. Le commerçant parisien saisit le tribunal administratif de Paris ; en Île-de-France, le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel siège l’auteur de l’arrêté, le plus souvent Melun, Cergy-Pontoise ou Montreuil selon le département. Le recours gracieux adressé au préfet ne dispense pas de surveiller ce délai : il le proroge dans les conditions habituelles, mais seul le recours juridictionnel enregistré dans les deux mois sécurise les droits.

Quand la fermeture est en cours ou que ses effets se prolongent, l’urgence commande de saisir le juge des référés. Deux voies existent et il faut les distinguer soigneusement. La suspension ordinaire est prévue à l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. » (article L. 521-1 du code de justice administrative). L’urgence se démontre par des éléments concrets : charges fixes qui continuent de courir, denrées qui se périment, événement programmé et annulé, menace sur la trésorerie attestée par le comptable. Le doute sérieux s’alimente des moyens relevés dans l’arrêté : défaut de motivation, erreur sur les faits, mesure disproportionnée au regard d’une menace décrite de façon générale.

La seconde voie, le référé dit liberté fondamentale, est plus exigeante. L’article L. 521-2 du code de justice administrative dispose que « le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. » et que « Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. » (article L. 521-2 du code de justice administrative). La liberté d’entreprendre et la liberté du commerce et de l’industrie sont bien des libertés fondamentales, mais le juge exige une atteinte à la fois grave et manifestement illégale, niveau de preuve redoutable en matière de police administrative. Deux décisions récentes du Conseil d’État statuant sur des fermetures de commerces illustrent cette sévérité et méritent d’être lues avant de choisir la voie du référé.

Par une ordonnance du 21 janvier 2026, le juge des référés du Conseil d’État s’est prononcé sur la fermeture administrative pour deux mois d’un établissement de nuit, ordonnée par le préfet de la Seine-Maritime sur le fondement de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique (Conseil d’État, juge des référés, 21 janvier 2026, n° 511243, ordonnance n° 511243 du 21 janvier 2026). L’exploitant invoquait des pertes financières liées à l’annulation des événements programmés, la persistance de ses charges fixes et de ses salaires, et une atteinte à la liberté d’entreprendre. Le Conseil d’État a jugé que « la condition tenant à l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ne saurait être regardée comme satisfaite en l’espèce. » et a conclu : « La requête de la société Lani est rejetée. » L’enseignement est net : la seule démonstration de pertes financières, même attestées, ne suffit pas à caractériser l’atteinte grave et manifestement illégale exigée par l’article L. 521-2. Dans une affaire antérieure, une société exploitant un débit de boissons à Cayenne, fermé six mois par le préfet de la Guyane, demandait au juge des référés de suspendre l’arrêté et, déjà, « de condamner l’Etat à lui verser une indemnité de 324 euros par jour au titre des pertes d’exploitation » (Conseil d’État, 7 février 2018, n° 413845, décision n° 413845 du 7 février 2018). Cette seconde espèce rappelle que la demande d’indemnisation peut être présentée tôt dans la procédure, mais qu’elle suppose des pièces : comptabilité, justificatifs de charges, inventaires.

En pratique, pour une fermeture préventive limitée à la journée du 17 octobre, la suspension au sens de l’article L. 521-1 arrive souvent trop tard : l’arrêté a produit ses effets avant que le juge ne statue. Le recours conserve néanmoins tout son intérêt. D’une part, le juge peut annuler l’arrêté, et cette annulation établit la faute de l’État, ouvrant la voie indemnitaire. D’autre part, la procédure de référé permet d’obtenir rapidement une position du juge sur le doute sérieux, position utile pour la négociation avec l’administration et pour l’assureur. Le commerçant qui renonce au recours en annulation au motif que la fermeture est terminée commet une erreur stratégique : sans constat d’illégalité, la demande d’indemnisation pour faute devient très difficile. À Paris, où le tribunal administratif statue dans des délais contraints, la requête doit être déposée avec un dossier complet : arrêté, preuves de la notification, moyens articulés alinéa par alinéa, pièces comptables. Un mémoire qui se borne à invoquer la liberté du commerce sans viser précisément l’alinéa de l’article L. 3332-15 ou sans discuter la réalité de la menace fait courir le rejet, comme dans les deux espèces citées.

II. Faire réparer la perte subie après la fermeture

A. Déclarer le sinistre à l’assureur et activer la perte d’exploitation

Le premier payeur à solliciter est l’assureur de l’entreprise, et le premier réflexe consiste à lire le contrat avant de l’appeler. La multirisque professionnelle couvre les dommages matériels, mais la perte de marge liée à une fermeture administrative ne relève que de la garantie perte d’exploitation, lorsqu’elle a été souscrite et lorsque l’événement garanti s’est réalisé. L’article L. 113-2 du code des assurances impose à l’assuré « De donner avis à l’assureur, dès qu’il en a eu connaissance et au plus tard dans le délai fixé par le contrat, de tout sinistre de nature à entraîner la garantie de l’assureur. » et précise que « Ce délai ne peut être inférieur à cinq jours ouvrés. » (article L. 113-2 du code des assurances). Concrètement, le commerçant fermé le 17 octobre doit adresser sa déclaration au plus tard dans le délai fixé par son contrat, qui ne peut pas être inférieur à ces cinq jours ouvrés, par lettre recommandée ou par tout moyen prévu au contrat, en joignant l’arrêté préfectoral et un premier chiffrage. Une déclaration tardive expose une déchéance si le contrat la prévoit et si l’assureur établit que le retard lui a causé un préjudice, comme le rappelle ce même article.

Le principe indemnitaire gouverne l’assurance de biens : « L’assurance relative aux biens est un contrat d’indemnité ; l’indemnité due par l’assureur à l’assuré ne peut pas dépasser le montant de la valeur de la chose assurée au moment du sinistre. » (article L. 121-1 du code des assurances). Pour la perte d’exploitation, la méthode de calcul est contractuelle : marge brute du dernier exercice, période d’indemnisation, franchise en jours, charges fixes prises en compte. Le commerçant prépare le dossier avec son expert-comptable : balances des trois derniers exercices, relevés de caisse de la période comparable de l’année précédente, factures des denrées détruites, bulletins de salaire maintenus, échéances de loyer commercial réglées malgré la fermeture. Lorsque l’assureur refuse la garantie au motif que la fermeture administrative ne figure pas parmi les événements garantis, la lettre de refus doit être conservée : elle conditionne la suite, car le recours contre l’État suppose la preuve que l’assurance n’a pas réparé le préjudice. Les refus opposés aux commerçants après des fermetures sans dégât matériel relèvent souvent de cette clause d’événements garantis, point déjà rencontré dans les dossiers de la journée du 17 octobre traités sur ce site (commerce fermé le 17 octobre sans dégât : perte d’exploitation, refus de l’assureur et recours).

Deux erreurs se répètent dans ces dossiers. La première consiste à déclarer le sinistre par téléphone sans écrit : en cas de litige sur la date de déclaration, seul l’écrit fait preuve. La seconde consiste à accepter sans discussion l’offre de l’expert de l’assureur : le commerçant peut mandater son propre expert et contester poste par poste, notamment la reconstitution du chiffre d’affaires de référence lorsque la journée du 17 octobre correspondait à un pic d’activité. Enfin, lorsque l’établissement a été dégradé par des manifestants ou des casseurs, la garantie vandalisme et émeutes de la multirisque s’applique aux dommages matériels, avec le même délai de déclaration ; les photographies prises avant le nettoyage et les dépôts de plainte étayent alors le dossier.

B. Demander à l’État la réparation du préjudice : faute, attroupements et pièces du dossier parisien

Lorsque l’assurance ne couvre pas la perte, ou seulement en partie, le commerçant se tourne vers l’État. Deux fondements doivent être distingués, car ils ne visent pas les mêmes faits. Le premier est la faute : un arrêté préfectoral annulé pour illégalité engage la responsabilité de l’État, et le préjudice commercial qui en résulte directement — marge perdue, stocks détruits, frais de procédure — peut être réparé. C’est ici que le recours en annulation déposé dans le délai de deux mois prend toute sa valeur : l’annulation prononcée par le tribunal administratif constitue la faute, sans que le commerçant ait à démontrer autre chose. La demande indemnitaire suit alors devant le même tribunal. Le second fondement est la responsabilité spéciale prévue pour les dommages causés par des attroupements : aux termes de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, « L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. » (article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure). Ce texte vise les dégâts commis par les attroupements eux-mêmes — vitrine brisée, pillage, incendie — et non la perte née d’une fermeture préventive régulière : le commerçant dont le rideau est resté baissé sur ordre du préfet, sans dégradation de son local, ne peut pas invoquer ce texte pour sa seule perte d’exploitation. En revanche, le commerçant pillé ou dégradé le 17 octobre cumule les deux voies : illégalité éventuelle de l’arrêté d’une part, responsabilité de l’État pour les violences d’autre part, dans les deux cas pièces à l’appui.

La procédure indemnitaire contre l’État obéit à une règle de recevabilité que le commerçant ignore souvent. Le même article R. 421-1 du code de justice administrative prévoit : « Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. » (article R. 421-1 du code de justice administrative). Avant de saisir le tribunal, il faut donc adresser à l’autorité compétente — le préfet, ou le préfet de police à Paris — une demande préalable chiffrée, détaillant chaque poste de préjudice avec justificatifs, et attendre sa décision, expresse ou implicite. Ce n’est qu’après le rejet de cette demande que le recours indemnitaire devient recevable, lui-même enfermé dans le délai de deux mois à compter de la notification de ce rejet. La demande préalable n’est pas une formalité : un chiffrage précis, appuyé par l’attestation de l’expert-comptable et les pièces de caisse, conduit parfois l’administration à transiger sans procès.

À Paris et en Île-de-France, plusieurs particularités appellent des réflexes propres. La compétence du préfet de police à Paris signifie que l’arrêté, la demande préalable indemnitaire et le défendeur au procès sont rattachés à cette autorité : toute demande adressée par erreur au maire de Paris ou au préfet de région retarde le dossier. Les périmètres de protection autour des gares parisiennes, des places de rassemblement et des sièges institutionnels sont publiés au recueil des actes administratifs de la préfecture de police, et le commerçant qui n’a reçu aucune notification individuelle doit vérifier cette publication, qui fait courir les délais. Le tribunal administratif de Paris reçoit les requêtes dirigées contre les arrêtés du préfet de police ; pour les arrêtés des préfets de la petite et de la grande couronne, les tribunaux de Melun, Montreuil, Cergy-Pontoise ou Versailles se partagent la compétence selon le département. Les délais pratiques comptent autant que les délais de droit : déposer la requête en référé le jour même de la notification, faire constater la fermeture par commissaire de justice pendant qu’elle dure, et adresser la déclaration à l’assureur avant l’expiration du délai contractuel. Les pièces à préparer tiennent en une liste : arrêté et preuve de notification, photographies et constat, relevés de caisse comparés, balances comptables, inventaire des stocks détruits, bulletins de salaire, quittances de loyer et lettre de refus éventuelle de l’assureur.

Conclusion

Le commerçant fermé par arrêté préfectoral pendant la manifestation du 17 octobre 2026 n’est pas démuni, mais il doit agir dans l’ordre : lire l’arrêté pour identifier son fondement, contester sa légalité dans le délai de deux mois à compter de sa notification, saisir s’il le faut le juge des référés en visant la suspension plutôt que la voie plus étroite de la liberté fondamentale, déclarer le sinistre à l’assureur dans le délai du contrat, puis adresser à l’État une demande préalable chiffrée avant tout recours indemnitaire. La jurisprudence récente du Conseil d’État rappelle que les pertes financières, même réelles, ne suffisent ni à suspendre un arrêté en référé liberté ni à obtenir une indemnité sans pièces : seuls un dossier comptable rigoureux et des moyens juridiques précis emportent la décision. La distinction entre la fermeture préventive régulière, qui n’ouvre pas droit à réparation automatique, et l’arrêté illégal ou les dégâts commis par des attroupements, que l’État doit réparer, commande toute la stratégie. Constitué dès les premiers jours, le dossier sert les quatre guichets à la fois : le juge de la légalité, le juge des référés, l’assureur et le juge de l’indemnisation.