Une commune de 2 800 habitants apprend qu’un établissement pénitentiaire de 700 places va ouvrir sur son territoire. Du jour au lendemain, sa population légale dépasse 3 500 habitants et elle entre dans le champ de l’article 55 de la loi SRU, avec l’obligation de disposer de 20 ou 25 % de logements sociaux, des objectifs triennaux notifiés par le préfet et, en cas d’échec, un prélèvement sur ses ressources fiscales qui peut être multiplié par cinq. C’est pour corriger ce qu’il présente comme une application mécanique et injuste de la loi qu’un sénateur a déposé une nouvelle proposition de loi. Proposition de loi déposée au Sénat le 13 octobre 2026 (texte n° 42, session 2026-2027), non adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur et ne crée aujourd’hui aucune obligation ni aucun droit nouveau pour les communes. À la date de rédaction, le dossier législatif officiel ne met pas encore en ligne le texte intégral de ce dépôt ; l’analyse qui suit s’appuie donc, en toute transparence, sur le précédent dépôt de même intitulé par le même auteur, le texte n° 822 du 3 juillet 2023, dont l’exposé des motifs et le dispositif ont été lus intégralement, confronté au droit en vigueur vérifié article par article. Si le dépôt du 13 octobre 2026 s’écarte de cette teneur, l’analyse devra être révisée à la lecture du texte définitif. Les développements qui suivent expliquent d’abord le mécanisme actuel du quota, puis la solution proposée, ses effets financiers concrets et le chemin parlementaire restant, afin que chaque élu et chaque habitant concerné comprenne ce qui s’applique aujourd’hui et ce qui pourrait changer demain.

I. Prison dans la commune : pourquoi le quota SRU de logements sociaux se déclenche

Avant de mesurer ce que la proposition de loi voudrait changer, il faut comprendre le mécanisme actuel : comment une prison fait entrer une commune dans le dispositif SRU, et ce que la loi compte aujourd’hui comme logement social. Le raisonnement tient en deux temps, et chacun d’eux repose sur un texte précis et vérifiable.

A. Logement social 25 % : à partir de combien d’habitants la commune est-elle concernée et pourquoi les détenus comptent

L’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, codifié pour l’essentiel aux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation, impose aux communes les plus urbaines un taux minimal de logements sociaux. Le texte applicable, dans sa version en vigueur vérifiée, dispose : « Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales. » La fiche complète de cet article figure sur l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation. Le taux est ramené à 20 % pour les communes appartenant à des territoires où le parc existant ne justifie pas un effort supplémentaire, selon une liste fixée par décret au début de chaque période triennale.

Le point décisif pour les communes d’accueil d’une prison tient aux mots « au sens du recensement de la population ». Les personnes détenues sont comptabilisées par l’Institut national de la statistique et des études économiques dans la population de la commune d’implantation de l’établissement pénitentiaire. C’est un fait que l’exposé des motifs de la proposition de loi énonce directement, et qu’une question écrite posée au Sénat dès 2021 avait déjà relevé : les détenus sont comptabilisés par l’Institut national de la statistique et des études économiques dans la population de la commune Cette question, posée par la sénatrice Brigitte Lherbier et restée sans réponse avant de devenir caduque, est consultable sur la question écrite n° 22442 sur le décompte des établissements pénitentiaires (https://www.senat.fr/questions/base/2021/qSEQ210422442.html). Concrètement, l’ouverture d’une maison d’arrêt de 600 ou 800 places dans une commune de 3 000 habitants fait franchir le seuil de 3 500 habitants et soumet la commune à l’ensemble du dispositif : inventaire annuel des logements sociaux transmis par les bailleurs avant le 1er juillet, notification par le préfet du nombre de logements retenus avant le 31 décembre, puis objectif triennal de rattrapage. L’inventaire et la procédure de décompte sont décrits à l’article L. 302-6 du code de la construction et de l’habitation.

Le rythme de l’effort est lui-même fixé par la loi : « L’objectif de réalisation par période triennale mentionné au I est fixé à 33 % du nombre de logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux mentionné », avec des paliers à 50 % puis 100 % lorsque l’écart au taux cible se réduit, comme le prévoit l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation. Une commune qui entre dans le dispositif à cause de sa prison se voit donc notifier un objectif chiffré de production sur trois ans, portant sur des logements familiaux ordinaires, alors même que la croissance de sa population ne correspond à aucune demande nouvelle de logement sur le marché local.

Deux charges aggravent encore la situation, toujours selon l’exposé des motifs : le foncier disponible se réduit car les terrains proches d’un établissement pénitentiaire sont largement inconstructibles, ce qui rend la production de logements sociaux matériellement difficile, voire impossible pour certaines communes ; et la commune assure le service public de l’état civil auprès de la population carcérale, reconnaissances de paternité, mariages et décès, sans que ces charges soient prises en compte dans le calcul SRU. Ce sont ces trois effets cumulés, seuil franchi, foncier amputé, charges non compensées, qui fondent la demande d’une application qualifiée de raisonnée.

B. Qu’est-ce qui compte comme logement social SRU et pourquoi la cellule de prison n’en est pas un

La seconde question que se posent les élus et les habitants est symétrique : si les détenus comptent dans la population, pourquoi les places de prison ne comptent-elles pas dans les logements sociaux ? La réponse tient à la liste légale des logements décomptés. Les logements retenus pour l’application de l’article L. 302-5 sont énumérés par la loi : logements des organismes d’habitation à loyer modéré, logements conventionnés accessibles sous conditions de ressources, puis une série d’équivalences limitativement prévues, parmi celles que recense l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation, « Les logements ou les lits des logements-foyers de personnes âgées, de personnes handicapées, de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et des logements-foyers dénommés résidences sociales », ainsi que les places des centres d’hébergement et de réinsertion sociale et des centres d’accueil pour demandeurs d’asile. Les établissements pénitentiaires n’y figurent pas, et l’exposé des motifs de la proposition de loi le reconnaît sans détour : la loi SRU fixe un taux minimal de logements sociaux dans les territoires qui concentrent les besoins, car elle vise avant tout une offre pérenne de logements locatifs sociaux accessible de façon universelle aux ménages sous plafonds de ressources, de sorte que la finalité des établissements pénitentiaires ne saurait être assimilée à celle du logement social. Le dispositif complet du précédent dépôt, article unique modifiant l’article L. 302-5, est lisible sur le texte n° 822 du 3 juillet 2023 de même intitulé (https://www.senat.fr/leg/ppl22-822.html) et sur sa version PDF pastillée avec exposé des motifs (https://www.senat.fr/leg/ppl22-822.pdf).

Ce constat commande la solution retenue par la proposition : plutôt que de faire entrer les cellules dans le quota, ce qui détournerait la finalité du logement social, le texte propose de sortir les détenus du calcul de la population. L’article unique du précédent dépôt modifie l’article L. 302-5 en deux points : il supprime au premier alinéa les mots « , au sens du recensement de la population, » et il ajoute un paragraphe V ainsi rédigé : un paragraphe V prévoyant que, pour l’application de cet article, les personnes détenues dans les établissements pénitentiaires ne sont pas prises en compte pour déterminer la population des communes et des établissements publics de coopération intercommunale L’effet recherché est double : éviter qu’une commune ne franchisse les seuils de 1 500 ou 3 500 habitants du seul fait de sa prison, et éviter que l’établissement public de coopération intercommunale ne franchisse lui-même les seuils de 50 000 et 15 000 habitants qui conditionnent l’application du dispositif à l’ensemble de ses communes membres.

Le choix de toucher aussi à la population de l’intercommunalité mérite l’attention : le champ de l’article L. 302-5 dépend en effet à la fois de la population communale et de l’appartenance à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. Dans les territoires ruraux ou périurbains, une prison de grande taille peut peser sur les deux niveaux à la fois. La proposition neutralise donc la population carcérale aux deux échelles, communale et intercommunale, pour la seule application de cet article.

II. Commune en carence SRU et proposition du 13 octobre 2026 : ce qui changerait et ce qui attend le texte

Si la proposition était adoptée en l’état de la teneur connue, quelles économies de logements et de prélèvement les communes concernées y gagneraient-elles, et quel chemin parlementaire reste à parcourir ? Les deux questions se traitent séparément : les effets pratiques d’abord, la procédure ensuite, sans parier sur l’issue.

A. Commune carencée SRU : prélèvement majoré, transfert des attributions et contrôle du juge, ce que la proposition allégerait

Le dispositif SRU n’est pas seulement un objectif : son non-respect coûte de l’argent et transfère des compétences. Chaque année, « Il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l’article L. 302-5 », calculé sur la différence entre le taux cible et le nombre de logements sociaux existants, dans la limite de 5 % des dépenses réelles de fonctionnement, comme le prévoit l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation. Au terme de chaque période triennale, si l’objectif n’est pas atteint, le préfet peut engager la procédure de carence : « le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1 », arrêté par lequel il prononce la carence de la commune, selon l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. L’arrêté de carence peut transférer à l’État les droits de réservation de la commune, rendre le préfet compétent pour délivrer certaines autorisations d’urbanisme et majorer le prélèvement : « Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7 », dans la limite de 5 % des dépenses de fonctionnement, portée à 7,5 % pour les communes au potentiel fiscal élevé.

La jurisprudence administrative récente montre que ce dispositif s’applique avec sévérité et que le juge contrôle étroitement chaque étape. La cour administrative d’appel de Versailles a ainsi confirmé la carence d’une commune d’Essonne qui avait pourtant réalisé 89 % de son objectif triennal, en retenant que « L’ensemble de ces éléments démontrent effectivement que la commune, comme elle le soutient dans ses écritures, n’a pas été inactive durant la période triennale 2017-2019 » mais que « ces efforts n’ont pas été suffisants pour atteindre les objectifs qui lui ont été assignés », avant de rejeter la requête : « Article 1er : La requête de la commune de Morigny-Champigny est rejetée. » L’arrêt complet est consultable sur l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles du 28 mars 2025, n° 23VE01970. Le Conseil d’État, de son côté, a fixé l’office du juge face à un arrêté de carence : « il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant. » Dans cette affaire, la Haute juridiction a annulé l’arrêt d’appel qui avait omis de contrôler la proportionnalité d’une majoration de 300 %, comme le montre la décision du Conseil d’État du 28 octobre 2022, n° 453414, commune d’Auvers-sur-Oise.

Pour une commune entrée dans le SRU à cause de sa prison, l’enjeu financier est donc tangible : sans la réforme, elle supporte un prélèvement annuel calculé sur un déficit de logements qu’elle ne peut guère résorber faute de foncier, puis une majoration pouvant aller jusqu’au quintuple en cas de carence, avec transfert de ses droits de réservation. Avec la réforme proposée, deux allègements se cumuleraient : les communes dont la population hors détenus repasse sous les seuils sortiraient du champ de l’article L. 302-5 et échapperaient à l’objectif comme au prélèvement, tandis que celles qui restent soumises verraient leur objectif triennal recalculé sur une population réduite, donc un nombre de logements à produire plus faible et un prélèvement de base diminué. L’exposé des motifs prend soin de préciser que cette disposition n’induirait toutefois pas la fin des versements par l’État de concours financiers complémentaires, précision qui vise à désamorcer l’objection tirée de la perte de dotations liées à la population carcérale.

Deux limites doivent être signalées pour rester exact. D’abord, la proposition ne crée aucune exemption au titre du foncier inconstructible ni au titre des charges d’état civil : elle neutralise seulement la population carcérale dans le calcul des seuils et des objectifs. Les communes qui demeurent au-dessus des seuils même après déduction des détenus resteront soumises à l’intégralité du dispositif, prélèvement et carence compris, et devront toujours remplir leurs objectifs triennaux dans les conditions de droit commun, sous le contrôle du préfet et du juge administratif. Ensuite, la déduction ne joue que « pour l’application du présent article » : la population légale INSEE de la commune, qui sert au calcul de nombreuses dotations et à d’autres seuils électoraux ou fonctionnels, ne serait pas modifiée. La réforme est donc ciblée sur le seul article L. 302-5, sans toucher au recensement lui-même.

B. Proposition de loi au Sénat : quelles étapes avant une adoption et que peut faire une commune en attendant

Le dépôt du 13 octobre 2026 n’est que la première marche d’un parcours qui peut durer des mois ou des années, et dont l’issue n’est jamais acquise. Le dossier législatif officiel, consultable sur le dossier législatif de la proposition de loi n° 42 du 13 octobre 2026 (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl26-042.html), n’affiche à ce stade que l’étape du dépôt en première lecture au Sénat. Le sort du précédent dépôt de même intitulé éclaire sans prédire : déposé le 3 juillet 2023 et renvoyé à la commission des affaires économiques, il n’est jamais venu en séance et s’est éteint avec la fin de la session, ce qui a conduit à un nouveau dépôt sous un nouveau numéro dans la session 2026-2027. Ce rappel ne préjuge en rien du destin du texte actuel, mais il montre qu’une proposition de loi d’initiative sénatoriale n’est inscrite à l’ordre du jour que si un groupe politique ou le Gouvernement lui donne une fenêtre d’examen, en séance publique ou en procédure simplifiée.

Les étapes à venir, si le texte progresse, sont celles de toute navette parlementaire : examen en commission au Sénat avec désignation d’un rapporteur, dépôt éventuel d’amendements, discussion et vote en séance publique, puis transmission à l’Assemblée nationale pour une première lecture, avec possibilité de lectures successives et, en cas de désaccord persistant, de commission mixte paritaire. À chaque stade, le périmètre peut évoluer : la commission peut élargir la déduction à d’autres populations comptées à part, restreindre le dispositif aux seules communes rurales, ou ajouter des compensations financières. Les élus des communes concernées ont donc intérêt à suivre l’examen en commission, seul moment où les auditions et les amendements permettent d’ajuster concrètement les seuils et les modalités de calcul.

En attendant, les communes accueillant un établissement pénitentiaire restent soumises au droit en vigueur et doivent gérer le risque de carence avec les outils existants. Concrètement, elles doivent répondre chaque année à l’inventaire préfectoral, présenter leurs observations dans les deux mois lorsque le préfet notifie le décompte, documenter les difficultés foncières liées à la prison avec plans et certificats d’urbanisme, et engager la révision de leur document d’urbanisme pour ouvrir des secteurs à la production sociale, car le juge administratif tient compte de ces efforts sans pour autant les juger suffisants à eux seuls, comme l’illustre l’arrêt de Versailles cité plus haut. La demande de sortie du dispositif pour inconstructibilité partielle relève d’autres voies, notamment la liste des communes exemptées pour interdiction de construire sur plus de la moitié du territoire urbanisé, et suppose une instruction préfectorale distincte. Enfin, toute contestation d’un arrêté de carence relève du recours de pleine juridiction devant le tribunal administratif, où le moyen tiré de la disproportion de la majoration doit être expressément soulevé pour être examiné, ainsi que l’exige le Conseil d’État.

Conclusion

La proposition de loi déposée au Sénat le 13 octobre 2026 propose une réponse simple à une situation ressentie comme absurde par les élus : ne plus compter les détenus dans la population qui déclenche les obligations SRU, aux échelles communale et intercommunale, sans toucher au recensement ni aux dotations de l’État. Proposition de loi déposée au Sénat le 13 octobre 2026, texte n° 42, non adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur, et les communes restent aujourd’hui soumises aux seuils, aux objectifs triennaux, au prélèvement et à la carence dans les conditions rappelées plus haut. Le précédent dépôt de même intitulé n’ayant jamais été examiné en séance, seule l’inscription à l’ordre du jour dira si cette tentative aboutit. En attendant, les communes concernées doivent continuer à traiter la prison comme un élément de fait de leur stratégie foncière et contentieuse : documenter l’inconstructibilité, répondre aux inventaires, négocier les objectifs avec le préfet et, le cas échéant, contester la carence devant le juge de plein contentieux. Le jour où le texte intégral du dépôt du 13 octobre 2026 sera mis en ligne sur le site du Sénat, il conviendra de vérifier que son dispositif reprend bien la teneur analysée ici avant de s’en prévaloir. D’ici là, la vigilance sur les inventaires annuels et sur les délais de recours contre les arrêtés de carence reste la meilleure protection des communes d’accueil.