Le protocole de cohésion sociale face à la procédure de surendettement des particuliers : substitution des mesures d’apurement, effacement de la dette locative et suspension des poursuites d’expulsion

Dans le contentieux du surendettement des particuliers, la sauvegarde du logement constitue une préoccupation cardinale pour les débiteurs confrontés à des difficultés financières insurmontables. Face aux impayés locatifs dans le parc social, le législateur a institué un dispositif spécifique de prévention des expulsions dénommé protocole de cohésion sociale. Ce mécanisme contractuel particulier permet à un occupant dont le bail a été résilié judiciairement de suspendre l’exécution de la mesure d’expulsion moyennant le paiement échelonné de son arriéré. Or la survenance d’une procédure de traitement du surendettement vient profondément bouleverser les engagements initialement souscrits dans le cadre de cet accord bilatéral de cohésion sociale. Les dispositions protectrices du Livre VII du Code de la consommation organisent une articulation impérative entre la discipline collective du passif et le maintien du locataire dans les lieux loués.

À cet égard, l’ouverture de la procédure de surendettement neutralise immédiatement les poursuites individuelles et réorganise l’apurement des créances locatives selon des modalités hautement contraignantes pour les bailleurs. Par ailleurs, le sort réservé à la dette de loyer varie considérablement selon que la commission préconise des mesures de rééchelonnement financier ou un rétablissement personnel sans liquidation. Dès lors, l’examen des interactions entre ce contrat de droit social et la procédure de désendettement révèle un équilibre délicat entre protection de la personne et respect des créances. En conséquence, une analyse méthodique de ce régime juridique exige d’examiner successivement l’articulation initiale du protocole lors de la recevabilité du dossier puis le traitement définitif du passif locatif.

I. L’articulation initiale du protocole de cohésion sociale avec l’ouverture de la procédure de surendettement

A. La nature juridique du protocole de cohésion sociale et la suspension des voies d’exécution

Le protocole de cohésion sociale tire son fondement légal des dispositions spécifiques régissant les organismes d’habitations à loyer modéré et les logements conventionnés d’aide personnalisée. Ce contrat intervient exclusivement après le prononcé d’une décision judiciaire définitive constatant la résiliation du bail d’habitation pour défaut de paiement des loyers et des charges locatives. En application de ce mécanisme conventionnel, l’ancien locataire devenu occupant sans droit ni titre s’engage à verser une indemnité d’occupation courante ainsi qu’une fraction mensuelle de sa dette. En contrepartie du respect scrupuleux de ces versements, le bailleur social suspend temporairement les opérations d’expulsion forcée et promet de rétablir le bail au terme de l’accord. Or la saisine de la commission de surendettement par l’occupant introduit une logique collective qui paralyse instantanément les poursuites engagées par les créanciers sur le patrimoine du débiteur.

Selon l’article L. 722-2 du code de la consommation, la recevabilité de la demande emporte suspension et interdiction des procédures d’exécution diligentées à l’encontre des biens du débiteur. Cette règle d’ordre public interdit formellement à tout créancier de faire procéder à des saisies ou de poursuivre l’exécution forcée de titres exécutoires préalablement obtenus contre l’intéressé. Sur ce point, la haute juridiction a rappelé avec netteté les effets automatiques et impératifs de la recevabilité du dossier de surendettement dans une décision de principe. Dans son arrêt rendu le 8 février 2024, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 8 février 2024, pourvoi n° 22-14.528 a jugé qu’« Il résulte de ce texte que la décision de recevabilité de la demande de traitement de la situation de surendettement emporte suspension et interdiction des procédures d’exécution diligentées à l’encontre des biens du débiteur. » Cette suspension d’ordre public vise à sanctuariser l’actif patrimonial du débiteur et à empêcher qu’un créancier diligent ne s’approprie des sommes au détriment des autres créanciers déclarés.

À cet égard, si l’expulsion constitue une mesure dirigée contre la personne de l’occupant et non directement contre ses biens, le législateur a prévu un mécanisme spécifique d’intervention judiciaire. En vertu de l’article L. 722-6 du code de la consommation, la commission peut saisir le juge des contentieux de la protection afin d’obtenir la suspension des mesures d’expulsion en cours. Cette prérogative est réaffirmée à l’article L. 724-5 du code de la consommation qui permet à la commission d’adresser une telle demande de suspension dès l’orientation du dossier vers un rétablissement personnel. Dès lors, le débiteur bénéficiant d’un protocole de cohésion sociale voit son maintien dans le logement doublement sécurisé par l’accord bilatéral et par la décision judiciaire de suspension. Par ailleurs, la recevabilité de la demande produit un effet temporel strictement circonscrit qui affecte directement la prescription et la forclusion des actions des créanciers poursuivants.

Comme l’a précisé la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 23 octobre 2025, pourvoi n° 23-12.623, « l’impossibilité d’agir dans laquelle la banque s’était trouvée du fait de la procédure de surendettement avait seulement eu pour effet de suspendre, et non pas d’interrompre, le cours de la forclusion, et ce seulement à compter de la date de la décision de recevabilité de la demande de traitement de la situation de surendettement ». En conséquence, le cours du délai d’action du bailleur se trouve simplement gelé sans qu’une nouvelle période de prescription ne recommence à courir au préjudice du locataire. En outre, la soumission du débiteur à la procédure de traitement du surendettement ne le prive nullement de la faculté de faire valoir ses prétentions devant les juridictions de l’exécution. La haute juridiction a expressément confirmé cette prérogative fondamentale dans un arrêt remarqué consacrant la pleine capacité processuelle de la personne engagée dans un parcours de surendettement. Dans son arrêt du 28 mars 2024, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 28 mars 2024, pourvoi n° 22-12.797 a en effet affirmé qu’« aucune disposition légale n’emporte, dans la procédure de surendettement, le dessaisissement du débiteur pour agir en justice ».

Cette capacité procédurale pleine et entière permet à l’occupant de contester les actes d’exécution irréguliers et de solliciter la mainlevée des poursuites contraires aux impératifs légaux. Le débiteur demeure ainsi parfaitement recevable à invoquer l’existence de son protocole de cohésion sociale et la recevabilité de son dossier pour neutraliser toute tentative d’expulsion prématurée. Ces garanties initiales permettent d’instaurer une trêve indispensable durant laquelle la commission et le juge peuvent élaborer une solution durable adaptée aux facultés contributives réelles du ménage.

B. La substitution de plein droit des mesures d’apurement et l’interdiction des paiements préférentiels

L’incidence majeure de la recevabilité du dossier de surendettement sur le protocole de cohésion sociale réside dans la modification substantielle des modalités de règlement du passif locatif. Le législateur a expressément anticipé l’articulation entre ces deux dispositifs afin d’éviter tout conflit de normes entre le contrat social et les mesures élaborées par la commission. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 722-16 du code de la consommation, lorsque les mesures de surendettement prévoient des modalités de règlement de la dette de loyer, celles-ci se substituent aux modalités prévues dans le protocole. Cette substitution opère de plein droit dès lors que des mesures sont imposées par la commission ou arrêtées dans le cadre d’un plan conventionnel de redressement. Le texte précise en outre que la durée du protocole de cohésion sociale est prolongée jusqu’au règlement complet de la dette de loyer dans la limite des mesures de redressement.

Ces mesures d’apurement trouvent leur siège dans l’article L. 733-1 du code de la consommation qui autorise le rééchelonnement du passif sur une durée pouvant atteindre sept années entières. Or cette substitution légale interdit strictement au débiteur de continuer à exécuter les échéances convenues de manière privée avec son bailleur en dehors du plan homologué. En vertu de l’article L. 722-5 du code de la consommation, la suspension des procédures emporte interdiction pour le débiteur de payer, en tout ou partie, une créance née antérieurement. Le débiteur surendetté ne peut donc plus procéder à des paiements préférentiels au bénéfice du bailleur social sous peine de violer l’égalité statutaire régissant la collectivité des créanciers. Cette règle fondamentale a été appliquée de manière particulièrement rigoureuse par les juridictions de première instance saisies du contentieux de l’apurement des dettes locatives.

Ainsi, le Tribunal judiciaire de Versailles, 2 décembre 2024, n° 24/00023 a jugé que « selon les dispositions de l’article L.722-5 du Code de la consommation, il y a lieu de rappeler que le débiteur, à compter de la date de recevabilité, ne peut plus payer une quelconque dette née antérieurement, y compris les dettes de loyer ayant l’objet d’un protocole d’accord ». Cette décision démontre avec force que l’accord préalable conclu avec le bailleur social s’efface totalement devant la discipline collective imposée par la décision de recevabilité. Par ailleurs, cette prohibition des actes individuels s’étend avec la même rigueur aux créanciers qui tenteraient d’obtenir des garanties ou des sûretés sur le patrimoine du locataire. La jurisprudence de la Deuxième chambre civile sanctionne sans faiblesse toute démarche d’un créancier visant à consolider sa position financière postérieurement à la décision de recevabilité. Dans son arrêt rendu le 28 mars 2024, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 28 mars 2024, pourvoi n° 22-12.797 a énoncé qu’« Il résulte de la combinaison de ces textes que lorsque la décision de recevabilité à la procédure de surendettement a été prononcée, il est interdit au créancier de prendre toute garantie, sûreté ou mesure conservatoire sur les biens du débiteur. »

Le bailleur social ne peut donc pas solliciter la constitution d’un gage, d’une hypothèque ou d’une saisie conservatoire pour garantir le recouvrement de son arriéré locatif antérieur. Dès lors, les relations financières entre le bailleur et son occupant se trouvent scindées en deux masses totalement indépendantes soumises à des régimes juridiques distincts. D’une part, la dette de loyer antérieure à la décision de recevabilité est intégrée à l’état du passif et ne peut être réglée que selon l’échéancier officiel. D’autre part, l’indemnité d’occupation courante et les charges locatives nées postérieurement à la recevabilité doivent être réglées mensuellement avec une régularité absolue par l’occupant. À cet égard, le gel des intérêts et des pénalités contractuelles prévu à l’article L. 722-14 du code de la consommation s’applique immédiatement à la fraction locative impayée.

Les créanciers sont également tenus par l’article L. 722-15 du code de la consommation d’informer sans délai leurs mandataires et commissaires de justice de l’interdiction de poursuivre l’exécution. Toutefois, la prohibition générale des paiements ne fait pas obstacle aux mécanismes d’extinction d’obligations réciproques par compensation légale invoquée par un créancier. Comme l’a précisé la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 30 juin 2022, pourvoi n° 21-10.272, « Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que la dette d’un débiteur admis à une procédure de surendettement soit éteinte par l’effet de la compensation, lorsqu’elle est invoquée par le créancier, cette opération n’aggravant pas l’insolvabilité de ce débiteur et ne constituant ni un paiement, mais l’extinction simultanée d’obligations réciproques, ni un acte volontaire de disposition de son patrimoine. » En conséquence, la substitution des mesures d’apurement au protocole initial assure une protection cohérente du locataire tout en neutralisant toute tentative de pression financière extérieure.

II. Le sort de la dette locative et le maintien dans les lieux lors du dénouement de la procédure

A. L’effacement de la dette locative par le rétablissement personnel et la prorogation légale du protocole

Lorsque la situation financière du débiteur est irrémédiablement compromise, la commission ne peut plus envisager un simple rééchelonnement du passif sur plusieurs années de versement. Dans cette hypothèse de détresse absolue, la procédure s’oriente vers un rétablissement personnel sans liquidation judiciaire sur le fondement de l’article L. 741-1 du code de la consommation. L’adoption d’une telle mesure exceptionnelle produit des conséquences fondamentales sur le protocole de cohésion sociale et sur le sort de l’arriéré de loyer. Le deuxième alinéa de l’article L. 722-16 du code de la consommation dispose expressément que lorsque les mesures prévoient un rétablissement personnel, la dette locative mentionnée au protocole est effacée. Cet effacement légal opère une libération intégrale et définitive du locataire à l’égard des loyers et indemnités d’occupation impayés antérieurs à la décision de la commission.

Le texte organise simultanément la sauvegarde du logement en prévoyant une prorogation d’office de la durée du protocole de cohésion sociale pour une période de trois années entières. Cette règle déroge expressément aux plafonds temporels ordinaires établis par le Code de la construction et de l’habitation afin de permettre une réhabilitation sociale pérenne. Sous réserve du paiement régulier de l’indemnité d’occupation courante et des charges locatives, le bailleur social est contraint par la loi de renoncer aux poursuites d’expulsion. Mieux encore, le bailleur social est tenu de conclure un nouveau bail d’habitation au terme de ce délai de trois ans dans un délai n’excédant pas trois mois. À cet égard, l’effacement de la dette locative s’inscrit dans le cadre plus large de l’éradication du passif non professionnel telle qu’aménagée par les textes récents.

Selon l’article L. 741-2 du code de la consommation, le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire entraîne l’effacement de toutes les dettes non professionnelles du débiteur. La Deuxième chambre civile a fixé la portée de cet effacement total des créances dans un arrêt de principe rendu sous l’empire de la législation en vigueur. Dans son arrêt du 26 mars 2026, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 26 mars 2026, pourvoi n° 23-18.726 a jugé qu’« Il résulte de l’application combinée de l’article L. 741-2 du code de la consommation, dans sa rédaction issue de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020, et des articles L. 741-4, R. 741-1 et R. 741-4 du code de la consommation, qu’à défaut de contestation dans les conditions prévues par l’article L. 741-4, le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire imposé par la commission entraîne, sauf exceptions légales, l’effacement de toutes les dettes, professionnelles et non professionnelles, du débiteur nées à la date de la décision de la commission sur la mesure imposée de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire. » Cette décision établit que l’extinction des obligations concerne l’intégralité du passif né antérieurement à la décision de la commission sans qu’aucune dette locative ne puisse subsister. Or la date précise à laquelle s’apprécie l’arrêt du passif effacé a donné lieu à des précisions jurisprudentielles capitales pour les parties au contrat de bail.

La haute juridiction a censuré les juridictions d’appel qui prétendaient faire rétroagir l’effacement au jour du dépôt initial ou de la recevabilité du dossier de surendettement. Par arrêt du 23 novembre 2023, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 23 novembre 2023, pourvoi n° 22-11.535 a jugé que « Selon ce texte, en l’absence de contestation dans les conditions prévues à l’article L. 741-4, le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire entraîne l’effacement de toutes les dettes non professionnelles du débiteur, arrêtées à la date de la décision de la commission, à l’exception des dettes mentionnées aux articles L. 711-4 et L. 711-5 et des dettes dont le montant a été payé au lieu et place du débiteur par la caution ou le coobligé, personnes physiques. » Dès lors, toutes les indemnités d’occupation échues jusqu’à la date exacte de la décision de la commission constatant le rétablissement personnel se trouvent irrémédiablement effacées. Le bailleur social ne peut donc exercer aucune voie de recours ultérieure pour réclamer le paiement de ces arriérés ou tenter de fonder une expulsion sur ces sommes éteintes. Par ailleurs, la validité de l’effacement total suppose que le débiteur ne dispose d’aucun actif disponible pouvant être réalisé pour apurer ne serait-ce qu’une fraction du passif.

Les juges du fond apprécient souverainement cette absence d’actif réalisable sous le contrôle attentif et bienveillant de la Cour de cassation. Dans son arrêt du 26 mars 2026, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 26 mars 2026, pourvoi n° 23-17.670 a validé ce pouvoir souverain en relevant qu’« Ayant retenu, dans l’exercice de son pouvoir souverain d’appréciation des éléments de fait et de preuve qui lui ont été soumis, que la débitrice ne disposait d’aucun bien réalisable en vue d’apurer ses dettes, c’est sans encourir les griefs du moyen que la cour d’appel a décidé que les mesures proposées par la commission de surendettement et adoptées par le juge devaient être confirmées. » En conséquence, la combinaison du rétablissement personnel et du protocole de cohésion sociale offre une véritable réhabilitation juridique permettant au locataire de repartir sur des bases saines.

B. L’office du juge des contentieux de la protection dans la conciliation du droit au logement et des droits du bailleur

L’intervention du juge des contentieux de la protection constitue le pivot de l’équilibre procédural entre les droits fondamentaux du débiteur et les intérêts légitimes du bailleur. Lorsque les mesures imposées par la commission sont contestées sur le fondement de l’article L. 733-10 du code de la consommation, le juge dispose d’une plénitude de compétence pour réaménager le passif. Aux termes de l’article L. 733-13 du code de la consommation, le juge saisi de cette contestation prend tout ou partie des mesures d’apurement et détermine la part nécessaire aux dépenses courantes. Dans ce cadre juridictionnel, le magistrat n’est nullement lié par les règles traditionnelles du droit civil imposant une égalité stricte entre les créanciers chirographaires. La Deuxième chambre civile a affirmé avec force cette indépendance du juge du surendettement à l’égard du principe de distribution au marc l’euro.

Dans un arrêt fondamental du 4 juillet 2024, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 4 juillet 2024, pourvoi n° 23-17.625 a décidé qu’« Il résulte de ces textes que c’est dans l’exercice de son pouvoir souverain d’appréciation que le juge du surendettement détermine, pour chacune des dettes, les mesures propres à assurer le redressement de la situation du débiteur, sans qu’il soit tenu par les dispositions de l’article 2285 du code civil. » Cette liberté d’appréciation permet au juge d’accorder une priorité effective au règlement des loyers impayés afin de désamorcer tout risque d’expulsion résidentielle. Ce traitement préférentiel des créances locatives par rapport aux établissements financiers a été explicitement consacré par la jurisprudence des tribunaux judiciaires. Le Tribunal judiciaire de Versailles, 2 décembre 2024, n° 24/00023 a ainsi affirmé que « Hors le cas des créances des bailleurs au titre de leurs créances locatives, qui sont réglées prioritairement aux créances des établissements de crédit et aux crédits visés aux articles L.311-1 et suivants du Code de la consommation, la répartition des créances relève de l’appréciation souveraine du juge ». À cet égard, l’office du juge s’étend à l’ensemble des créances existantes, y compris celles qui auraient été initialement omises par le débiteur lors de sa déclaration.

Comme l’a solennellement jugé la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 17 mai 2023, pourvoi n° 21-15.373, « Il résulte de la combinaison de ces textes que, par l’effet de la contestation des mesures imposées par la commission de surendettement, le juge est investi de la mission de traiter l’ensemble de la situation de surendettement des débiteurs, sans pouvoir écarter des créances qui n’avaient pas été déclarées devant la commission. » Cette obligation d’exhaustivité garantit que le passif locatif sera intégralement pris en compte dans le plan sans qu’un arriéré accessoire ne vienne ruiner l’efficacité du protocole. Or la protection accordée par le juge au titre du protocole de cohésion sociale est strictement subordonnée au respect rigoureux de l’obligation de bonne foi. Si la bonne foi se présume légalement, le comportement de l’occupant durant la procédure fait l’objet d’un examen vigilant de la part des tribunaux. Le défaut persistant de paiement du loyer résiduel ou le refus injustifié d’exécuter le protocole conduit inévitablement à la déchéance du bénéfice du surendettement.

Dans une décision remarquée du 3 juin 2025, le Tribunal judiciaire du Havre, 3 juin 2025, n° 24/00212 a souligné avec fermeté que « Le paiement du loyer est une priorité et tout débiteur déclaré recevable à la procédure de traitement de sa situation de surendettement s’engage à ne pas aggraver ses dettes correspondant aux charges courantes. » Dès lors, l’occupant qui s’abstient volontairement d’acquitter son loyer courant commet une faute inexcusable qui caractérise sa mauvaise foi et entraîne l’irrecevabilité de son dossier. Par ailleurs, lorsque la demande de surendettement est présentée conjointement par des époux, le juge ne peut se dispenser d’une analyse individualisée de la situation de chacun. Dans son arrêt du 21 mai 2026, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 21 mai 2026, pourvoi n° 23-20.970 a rappelé qu’« Il résulte de ce texte, qui n’ouvre le bénéfice des mesures de traitement des situations de surendettement qu’aux personnes physiques de bonne foi, que le juge doit se prononcer sur la bonne foi de chaque demandeur à la procédure de surendettement. » Cette exigence probatoire protège le conjoint de bonne foi contre les agissements fautifs ou l’inertie de son partenaire dans l’exécution des charges du ménage.

En outre, l’éligibilité aux mesures protectrices ne dépend en aucun cas de la proportion respective des dettes professionnelles et non professionnelles au sein du passif global. La Cour de cassation, deuxième chambre civile, 2 juillet 2026, pourvoi n° 23-21.550 a affirmé qu’« Il résulte de ce texte que le bénéfice des mesures de traitement de la situation de surendettement est ouvert au bénéfice des personnes physiques de bonne foi qui se trouvent dans l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de leurs dettes, professionnelles et non professionnelles, sans distinction selon la part respective de ces dettes. » Cette absence de distinction permet d’intégrer pleinement les dettes locatives même lorsqu’un ancien exploitant individuel supporte un passif professionnel résiduel important. Par ailleurs, dans les situations où le débiteur possède un patrimoine immobilier, la sauvegarde de son logement fait l’objet d’une protection prétorienne spécifique. La haute juridiction admet que l’effacement de dettes ne soit pas subordonné à la vente du bien lorsque le relogement du débiteur s’avère impossible.

Par arrêt du 22 mai 2025, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 22 mai 2025, pourvoi n° 23-10.900 a retenu que « Par exception, lorsque le bien immobilier appartenant au débiteur constitue sa résidence principale, un tel effacement peut ne pas être subordonné à la vente préalable du bien lorsque le débiteur établit qu’il se trouverait dans l’impossibilité manifeste, au regard de sa situation personnelle et professionnelle, de faire face au coût d’un éventuel relogement ». Cette articulation étroite entre la procédure collective et le droit commun locatif trouve un prolongement naturel dans le contentieux du bail d’habitation où le juge veille à maintenir le débiteur sous un toit stable. De même, l’occupant poursuivi en résiliation du contrat de bail retrouve grâce aux pouvoirs combinés du juge du surendettement une voie concrète pour restaurer son titre locatif. En application de l’article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, le juge coordonne les délais d’expulsion avec les mesures d’apurement afin de garantir une sécurité juridique optimale.

Conclusion

L’articulation entre le protocole de cohésion sociale et la procédure de surendettement des particuliers témoigne d’une volonté législative affirmée de préserver la dignité des occupants de bonne foi. En substituant les mesures collectives d’apurement aux engagements contractuels initiaux, le droit positif garantit un réaménagement réaliste de la dette locative sans fragiliser le bailleur social. Lorsque le surendettement s’avère irrémédiable, l’effacement de la dette locative couplé à l’obligation légale de régulariser un nouveau bail consacre un droit effectif à la réinsertion résidentielle.

Ce dispositif équilibré impose cependant au débiteur une rigueur absolue dans le paiement scrupuleux de l’indemnité d’occupation courante sous peine de perdre toute protection juridictionnelle. Dès lors, la réussite de ce parcours de redressement repose sur une étroite collaboration entre les commissions de surendettement, les bailleurs sociaux et le juge des contentieux de la protection.