L’encadrement des loyers à l’épreuve du décret du 20 juillet 2026 : cadre normatif, sanctions et avenir de l’expérimentation
I. Le cadre juridique dual de l’encadrement des loyers
A. La distinction fondatrice entre encadrement de l’évolution et encadrement du niveau des loyers
Le droit français des baux d’habitation connaît, depuis plusieurs décennies, un dispositif d’encadrement des loyers qui se déploie sur deux registres distincts mais complémentaires. Le premier, institué par l’article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, permet au pouvoir réglementaire de fixer, par décret en Conseil d’État pris annuellement, le montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés dans les zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants connaissant un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande. Ce mécanisme, dit d’encadrement de l’évolution des loyers, constitue un plafonnement de l’augmentation que le bailleur peut appliquer lors de la relocation ou du renouvellement du bail. Le décret peut prévoir des adaptations particulières, notamment en cas de travaux réalisés par les bailleurs ou de loyers manifestement sous-évalués, et la commission départementale de conciliation est compétente pour connaître des litiges résultant de son application, sa saisine constituant un préalable obligatoire à la saisine du juge.
Le second registre, issu des articles 139 et 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, a instauré à titre expérimental un encadrement du niveau des loyers, applicable dans les zones tendues sur demande des collectivités territoriales compétentes en matière d’habitat. Ce dispositif fixe, pour chaque territoire concerné, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par mètre carré de surface habitable et par catégorie de logement, que le bailleur ne saurait excéder lors de la mise en location initiale. Le loyer de référence majoré est supérieur de 20 % au loyer de référence, tandis que le loyer de référence minoré est diminué de 30 %, ces seuils étant destinés à encadrer le niveau des loyers sans pour autant les uniformiser. La détermination de ces loyers de référence est confiée au préfet, qui les fixe chaque année par arrêté à partir des niveaux de loyers constatés par l’Observatoire local des loyers.
Cette dualité de régimes n’est pas purement théorique : elle emporte des conséquences pratiques considérables. L’encadrement de l’évolution des loyers, fondé sur l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989, s’applique de plein droit dans les agglomérations répondant aux critères légaux, sans qu’une demande des collectivités ne soit nécessaire. L’encadrement du niveau des loyers, en revanche, suppose une démarche volontaire des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat, de la commune de Paris, des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris ou des métropoles de Lyon et d’Aix-Marseille-Provence. La loi n° 2022-217 du 21 février 2022, dite loi 3DS, a prolongé le délai de dépôt de ces demandes jusqu’au 25 novembre 2022, puis prorogé la durée de l’expérimentation pour trois années supplémentaires, soit jusqu’au 25 novembre 2026. À ce jour, le dispositif d’encadrement du niveau des loyers s’applique sur les territoires de Paris, Lille, Plaine Commune, Est Ensemble, Lyon-Villeurbanne, Montpellier, Bordeaux, le Pays basque et Grenoble-Alpes Métropole, soit plusieurs millions de logements concernés par cette régulation.
L’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction issue de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, ajoute une restriction supplémentaire à la liberté de fixation des loyers : lorsque le logement appartient à la classe énergétique F ou G, au sens de l’article L. 173-1-1 du code de la construction et de l’habitation, le loyer du nouveau contrat de location ne peut excéder le dernier loyer appliqué au précédent locataire. Cette disposition, qui complète le gel des loyers des passoires thermiques déjà prévu par la loi Climat et Résilience, constitue un verrou supplémentaire dans un édifice normatif de plus en plus contraignant pour les bailleurs. Par ailleurs, le complément de loyer, qui permet d’ajuster le montant du loyer au-delà du loyer de référence majoré en raison de caractéristiques de localisation ou de confort exceptionnelles, a vu ses conditions d’application strictement encadrées par la même loi du 16 août 2022, qui énumère limitativement les hypothèses dans lesquelles aucun complément de loyer ne peut être appliqué : sanitaires sur le palier, signes d’humidité, performance énergétique F ou G, problèmes d’isolation thermique des murs ou du toit, fenêtres laissant anormalement passer l’air, vis-à-vis à moins de dix mètres, infiltrations ou inondations, problèmes d’évacuation d’eau, installation électrique dégradée ou encore mauvaise exposition de la pièce principale.
B. Le décret du 20 juillet 2026 et la fixation annuelle du plafond d’évolution
Le décret n° 2026-644 du 20 juillet 2026 relatif à l’évolution de certains loyers dans le cadre d’une nouvelle location ou d’un renouvellement de bail, pris en application de l’article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, a été publié au Journal officiel le 21 juillet 2026 et entre en vigueur le 1er août 2026. Ce décret s’inscrit dans une série normative ininterrompue depuis le décret n° 2012-894 du 20 juillet 2012, qui avait inauguré le mécanisme de plafonnement de l’évolution des loyers dans les zones tendues. Il concerne environ quarante agglomérations en métropole et dans les départements d’outre-mer, dans lesquelles le marché locatif présente des tensions structurelles caractérisées par un niveau élevé des loyers et un déséquilibre persistant entre l’offre et la demande de logements. Les communes visées correspondent, pour l’essentiel, aux agglomérations de plus de 50 000 habitants qui cumulent un loyer moyen supérieur à 11,1 euros par mètre carré et une évolution moyenne des loyers sur la période 2002-2010 supérieure à 3,2 % par an, ce qui représente environ 40 % de la population française résidant dans le parc locatif privé.
L’architecture de ce décret annuel répond à une logique de conciliation entre la protection du pouvoir d’achat des locataires et la préservation des droits des bailleurs. Le mécanisme prévoit en effet qu’en cas de loyer manifestement sous-évalué, le bailleur peut, à la relocation, appliquer une augmentation correspondant à la moitié de la différence entre le loyer fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables et le dernier loyer appliqué au précédent locataire. De même, lorsque des travaux d’amélioration portant sur les parties privatives ou communes sont réalisés pour un montant au moins égal à la moitié de la dernière année de loyer, le propriétaire peut appliquer une augmentation du loyer annuel dans la limite de quinze pour cent du coût réel toutes taxes comprises des travaux. Ces adaptations, qui tempèrent la rigueur du plafonnement, traduisent la recherche d’un équilibre entre les intérêts en présence, sans toutefois remettre en cause le principe même de l’encadrement. Le décret du 20 juillet 2026, en reconduisant ce dispositif pour la période du 1er août 2026 au 31 juillet 2027, s’inscrit ainsi dans une continuité normative que l’approche de l’échéance du 25 novembre 2026, date de fin de l’expérimentation d’encadrement du niveau des loyers, rend particulièrement significative.
La loi n° 2025-534 du 13 juin 2025 portant expérimentation de l’encadrement des loyers et améliorant l’habitat dans les outre-mer a, par ailleurs, étendu le dispositif expérimental aux zones tendues des départements et régions d’outre-mer pour une nouvelle durée de cinq années, soit jusqu’en juin 2030, offrant ainsi aux collectivités ultramarines un délai de deux ans pour déposer leur demande auprès du Gouvernement. Ce texte s’ajoute à l’encadrement de l’évolution des loyers qui s’applique déjà, en vertu du décret du 27 juillet 2017 modifié, dans l’ensemble des agglomérations dites tendues. On mesure ainsi l’empilement des dispositifs qui, s’ils poursuivent tous un objectif commun de régulation du marché locatif, n’en demeurent pas moins gouvernés par des logiques, des calendriers et des périmètres géographiques distincts, source potentielle d’insécurité juridique pour les opérateurs.
II. Les sanctions du non-respect et l’avenir incertain du dispositif
A. Le régime des sanctions et la restitution des trop-perçus dans la jurisprudence récente
Le non-respect des plafonds de loyer fixés par le décret pris en application de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989, comme la méconnaissance des loyers de référence instaurés dans le cadre de l’expérimentation, expose le bailleur à un double mécanisme de sanction. D’une part, l’article 140 de la loi ELAN, complété par le décret n° 2019-437 du 13 mai 2019, habilite le préfet, ou l’autorité délégataire, à mettre en demeure le bailleur de mettre le contrat en conformité et de restituer le trop-perçu de loyer à son locataire dans un délai de deux mois. En l’absence de régularisation, une amende administrative peut être prononcée, d’un montant maximal de 5 000 euros pour une personne physique et de 15 000 euros pour une personne morale. Le montant de l’amende doit être proportionné à la gravité des faits reprochés, et le bailleur dispose d’un délai d’un mois pour présenter ses observations avant le prononcé de la sanction. Cette sanction administrative ne fait pas obstacle à ce que le locataire engage parallèlement une action en diminution de loyer devant le juge judiciaire. D’autre part, le locataire dispose d’une action en répétition de l’indu, fondée sur les articles 1302 à 1302-3 du code civil, pour obtenir la restitution des sommes indûment versées au bailleur.
La Cour de cassation a précisé, dans un arrêt de principe rendu le 23 janvier 2025 par sa troisième chambre civile (pourvoi n° 23-18.643, Publié au Bulletin), le régime de la restitution des sommes perçues en application d’une clause illicite. La Cour énonce que « la créance de restitution de l’indu doit être calculée sur la base du montant du loyer qui aurait été dû à défaut d’application d’une telle stipulation », en précisant que « dès lors qu’une stipulation réputée non écrite est censée n’avoir jamais existé », le point de départ de la prescription quinquennale, prévue par l’article 2224 du code civil, doit être fixé au jour où le titulaire du droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer. Cette solution, rendue en matière de bail commercial mais dont la portée s’étend à l’ensemble du droit des baux, consacre l’effet rétroactif de l’anéantissement de la clause illicite et impose au juge de calculer la restitution à partir du loyer initial, non à partir du dernier loyer illicitement indexé. La troisième chambre civile a ainsi renforcé la protection du preneur en garantissant l’effectivité du droit à restitution, solution qui intéresse directement le contentieux de l’encadrement des loyers d’habitation.
Dans une espèce plus récente encore, la troisième chambre civile, le 2 juillet 2026 (pourvoi n° 24-12.681, Publié au Bulletin), a rappelé avec force le principe selon lequel « les sommes indûment perçues sont sujettes à répétition ». La Cour précise que la perception par le bailleur d’une somme destinée à garantir l’exécution de ses obligations par le preneur est illicite dès lors que le statut d’ordre public applicable définit limitativement les hypothèses de remise d’argent ou de valeur par le preneur au bailleur, « de sorte que la somme perçue à ce titre est indue et sujette à répétition ». L’arrêt ajoute que « le bailleur ne peut percevoir, lors de la conclusion du bail ou à l’occasion d’un changement d’exploitant, une somme destinée à garantir l’exécution de ses obligations par le preneur, quand bien même celle-ci serait restituable à l’expiration du bail ». Cet arrêt, rendu dans le contentieux du statut du fermage, consacre un principe général du droit des baux selon lequel toute somme perçue en violation des dispositions d’ordre public protectrices du preneur est sujette à répétition, quand bien même la somme aurait vocation à être restituée à l’expiration du contrat. La transposition de ce raisonnement au contentieux de l’encadrement des loyers d’habitation ne fait guère de doute : le bailleur qui perçoit un loyer excédant le plafond légal perçoit une somme indue, sujette à répétition intégrale dans la limite de la prescription quinquennale de l’article 2224 du code civil.
À cet égard, la saisine préalable de la commission départementale de conciliation, instituée par l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989, constitue un préalable obligatoire à la saisine du juge pour les litiges relatifs à l’application du décret annuel d’évolution des loyers. Pour les litiges portant sur le complément de loyer dans le cadre de l’encadrement du niveau des loyers, le locataire dispose d’un délai de trois mois à compter de la signature du bail pour saisir la commission, puis, en l’absence de conciliation, d’un nouveau délai de trois mois à compter de la réception de l’avis de la commission pour saisir le juge d’une demande en annulation ou en diminution du complément de loyer. La fin de non-recevoir tirée de l’absence de saisine préalable de la commission peut être soulevée d’office par le juge, ce qui confère à cette phase pré-contentieuse un caractère impératif dont la méconnaissance est sévèrement sanctionnée. En cas de conciliation, le montant du loyer est celui fixé par le document de conciliation. En l’absence de conciliation, le juge statue sur le fond et le loyer résultant de sa décision s’applique rétroactivement à compter de la prise d’effet du bail, ce qui peut emporter des restitutions significatives à la charge du bailleur.
B. L’incertitude législative à l’approche de l’échéance du 25 novembre 2026
L’expérimentation d’encadrement du niveau des loyers arrive à échéance le 25 novembre 2026, conformément à la prorogation de trois ans opérée par la loi 3DS du 21 février 2022. Or, à quatre mois de cette échéance, l’avenir du dispositif demeure incertain. Le législateur avait imposé au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport d’évaluation de l’expérimentation au plus tard le 25 juin 2026, soit six mois avant son terme. Ce rapport, attendu avec une impatience certaine par l’ensemble des acteurs du marché locatif, doit permettre d’éclairer le débat parlementaire sur l’opportunité d’une pérennisation, d’une prolongation ou d’une extinction pure et simple du dispositif. Le ministre de la Ville et du Logement, Vincent Jeanbrun, a exprimé publiquement, le 14 juillet 2026, ses réserves quant à l’extension géographique de l’encadrement des loyers à de nouvelles communes, tout en se déclarant favorable au maintien du dispositif pour les territoires l’ayant déjà mis en œuvre, ce que l’on peut analyser comme une position de compromis entre les exigences contradictoires des acteurs du marché locatif.
Par ailleurs, une proposition de loi déposée par le député Iñaki Echaniz, visant à prolonger l’expérimentation pour une durée de deux années supplémentaires, a été inscrite à l’ordre du jour du Sénat pour le mois d’octobre 2026. Le texte, amendé en commission, prévoit une prolongation « a minima de deux ans pour les communes qui l’ont déjà mis en œuvre », sans extension géographique du dispositif à de nouvelles collectivités. Cette proposition, soutenue par une cinquantaine de maires de grandes villes, dont celle de Paris, traduit la fracture politique qui entoure le sujet : d’un côté, les partisans de l’encadrement, qui y voient un instrument indispensable de lutte contre les inégalités structurelles d’accès au logement dans les zones tendues ; de l’autre, les opposants, qui dénoncent un dispositif contre-productif, décourageant l’investissement locatif et aggravant la pénurie d’offre de logements. Le Conseil constitutionnel n’a pas eu à se prononcer sur la conventionalité du dispositif au regard de la protection du droit de propriété garantie par l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, mais le Conseil d’État, dans plusieurs décisions rendues le 10 mai 2022 et le 25 mai 2023, a validé le principe de l’encadrement des loyers, estimant que les loyers de référence fixés par les préfets présentaient un rapport raisonnable de proportionnalité entre la limitation à l’exercice du droit de propriété et l’exigence d’intérêt général poursuivie, et que la différence de traitement entre les territoires résultait du choix de chaque collectivité de mettre en œuvre ou non le dispositif, non des dispositions législatives elles-mêmes.
En conséquence, le mois de novembre 2026 constituera un tournant décisif pour le droit du logement locatif privé. Si le législateur ne se prononce pas avant cette date, l’encadrement du niveau des loyers disparaîtra de l’ordonnancement juridique, laissant subsister le seul mécanisme d’encadrement de l’évolution des loyers prévu par l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989. Cette perspective, redoutée par les associations de locataires et les collectivités ayant mis en œuvre le dispositif, illustre la fragilité d’un instrument juridique dont l’existence même dépend d’un calendrier parlementaire incertain. La situation est d’autant plus paradoxale que le décret du 20 juillet 2026, en fixant le plafond d’évolution des loyers pour la période du 1er août 2026 au 31 juillet 2027, s’inscrit dans une temporalité qui dépasse celle de l’expérimentation d’encadrement du niveau des loyers, comme si le pouvoir réglementaire anticipait, par prudence, la possible extinction de cette dernière. Dès lors, les professionnels du droit immobilier, et notamment les avocats en droit immobilier, doivent anticiper cette échéance pour conseiller utilement leurs clients, qu’ils soient bailleurs ou locataires, sur la conduite à tenir dans l’attente d’une clarification législative qui tarde à se dessiner. La coexistence, jusqu’au 25 novembre 2026, d’un décret d’évolution des loyers fraîchement publié et d’une expérimentation en sursis, crée une situation juridique hybride qui exige une vigilance particulière dans la rédaction et la négociation des contrats de bail.
Conclusion
Le décret du 20 juillet 2026, en fixant pour la période du 1er août 2026 au 31 juillet 2027 le montant maximum d’évolution des loyers dans les zones tendues, rappelle la permanence de l’intervention du pouvoir réglementaire dans les rapports locatifs, alors même que l’expérimentation d’encadrement du niveau des loyers, instituée par la loi ELAN et prorogée par la loi 3DS, approche de son terme. La coexistence de ces deux régimes, dont l’articulation et l’avenir soulèvent des interrogations légitimes, appelle une clarification législative que le Parlement est invité à apporter dans les prochains mois. Dans l’attente, la jurisprudence de la troisième chambre civile, en consacrant un droit effectif à la restitution des sommes indûment perçues et en rappelant l’impératif de conformité des clauses contractuelles aux dispositions d’ordre public, offre aux praticiens un cadre contentieux stabilisé. Les enjeux financiers et patrimoniaux attachés à la fixation des loyers dans les zones tendues, qui concernent plusieurs millions de locataires et de bailleurs, commandent une approche rigoureuse et prospective, seule à même de garantir la sécurité juridique des relations contractuelles dans un contexte normatif mouvant.