Avocat préemption commerciale par la commune : DIA, défense du vendeur et de l’acquéreur évincé à Paris

Le droit de préemption commercial vise la cession de fonds artisanaux, de fonds de commerce, de baux commerciaux ou de terrains commerciaux situés dans un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité préalablement délimité par délibération du conseil municipal ou de l’EPCI compétent.

Code de l’urbanisme, article L 214-1 : « Sur proposition ou après avis du conseil municipal, le conseil de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme délimite, après que la chambre de commerce et d’industrie territoriale et la chambre de métiers et de l’artisanat ont émis leur avis, un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, à l’intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce, de baux commerciaux ou de terrains portant ou destinés à porter des commerces d’une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés. »

À Paris, la délibération du 14 décembre 2022 adoptant le plan parisien pour le commerce sert régulièrement de fondement aux décisions de préemption sur des locaux d’activité. La vérification du périmètre constitue la première vérification utile au dossier. Art. L 214-1 C. urb.

La déclaration d’intention d’aliéner précède la cession. Elle est faite par le cédant à la commune ou à l’EPCI. Elle indique le prix et les conditions de la cession. À défaut de notification d’une décision de préemption dans un délai de deux mois à compter de la déclaration, le titulaire du droit est réputé y avoir renoncé.

Code de l’urbanisme, article L 214-2 : « Chaque aliénation visée à l’article L. 214-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale compétent. Cette déclaration précise le prix et les conditions de la cession. (…) Le titulaire du droit de préemption notifie au cédant sa décision dans un délai de deux mois à compter de la déclaration mentionnée au premier alinéa. À défaut de notification dans ce délai, le titulaire du droit de préemption est réputé y avoir renoncé. »

Le défaut de DIA expose l’aliénation à la nullité. La date exacte de la DIA fixe le point de départ du délai de deux mois. Une décision notifiée hors délai est entachée d’illégalité. Art. L 214-2 C. urb.

La décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel le droit est exercé. La collectivité doit, à la date de la décision, justifier de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, et faire apparaître la nature de ce projet dans la décision elle-même.

Code de l’urbanisme, article L 210-1 : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 (…) ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. »

Conseil d’État, 1ère chambre, 8 juillet 2025, n° 501402, SCI Phila Invest c/ Ville de Paris : « pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d’une part, justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ».

Dans cette affaire portant sur un local commercial 3 rue de la Main d’Or dans le 11ᵉ arrondissement de Paris, le Conseil d’État a censuré l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris qui avait suspendu la décision de préemption. La décision parisienne mentionnait la délibération du 14 décembre 2022 du conseil municipal et faisait état du projet poursuivi. Art. L 210-1 C. urb.CE, 8 juillet 2025, n° 501402

L’intérêt général est apprécié in concreto. Le coût prévisible de l’opération, les caractéristiques du bien et l’avancement réel du projet d’aménagement sont des critères opérationnels du contrôle.

Code de l’urbanisme, article L 300-1 alinéa 1 : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs (…). »

Cour administrative d’appel de Toulouse, 4ème chambre, 17 juillet 2025, n° 23TL01264, SA Frey c/ Montpellier Méditerranée Métropole : « la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant ».

Dans cette affaire portant sur la préemption d’un local commercial de 295 m² exploité sous l’enseigne Arthur Bonnet dans le périmètre de l’opération d’aménagement « Ode à la mer », la cour a confirmé le rejet de la demande d’annulation. La métropole justifiait d’un projet d’aménagement d’ensemble approuvé en 2011 et de l’acquisition de plusieurs biens commerciaux dans le périmètre. Le prix d’acquisition retenu (900 000 €) restait inférieur au prix figurant dans la DIA (1,8 M€). CAA Toulouse, 17 juillet 2025, n° 23TL01264

La commune qui préempte un fonds de commerce, un fonds artisanal ou un bail commercial doit le rétrocéder à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers dans un délai de deux ans, en vue d’une exploitation destinée à préserver la diversité commerciale et artisanale dans le périmètre.

Code de l’urbanisme, article L 214-2-1 : « Le titulaire du droit de préemption doit, dans le délai de deux ans à compter de la prise d’effet de l’aliénation à titre onéreux, rétrocéder le fonds de commerce, le fonds artisanal ou le bail commercial à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers, en vue d’une exploitation destinée à préserver la diversité de l’activité commerciale et artisanale dans le périmètre concerné. (…) Le délai de deux ans (…) est porté à trois ans en cas de mise en location-gérance du fonds de commerce ou du fonds artisanal pendant cette période. »

La carence dans la rétrocession dans le délai légal expose la commune à un détournement de procédure. Le vendeur initial et l’acquéreur évincé peuvent alors invoquer cette défaillance à l’appui de leur recours. Art. L 214-2-1 C. urb.

Lorsque le transfert de propriété a été effectué et que la décision est ensuite annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption doit proposer aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité.

Code de l’urbanisme, article L 213-11-1 : « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité. »

Cette restitution prioritaire constitue un effet utile direct de l’annulation contentieuse. Elle ne se confond pas avec une indemnisation et bénéficie au vendeur initial. Art. L 213-11-1 C. urb.

Le vendeur ou l’acquéreur évincé qui souhaite obtenir la suspension de la décision de préemption saisit le juge des référés du tribunal administratif de Paris. La requête doit caractériser l’urgence et un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision.

Code de justice administrative, article L 521-1 : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. »

L’arrêt SCI Phila Invest illustre l’enjeu : le juge des référés du tribunal administratif de Paris avait initialement suspendu la décision parisienne, avant que le Conseil d’État ne casse cette ordonnance. La rédaction du dossier au stade du référé conditionne très largement la suite. Art. L 521-1 CJACE, 8 juillet 2025, n° 501402

Le recours pour excès de pouvoir contre la décision de préemption se forme dans le délai de deux mois à compter de la notification au vendeur ou à l’acquéreur évincé. Les moyens régulièrement retenus tiennent à l’insuffisance de motivation, à l’absence de projet réel à la date de la décision, à l’insuffisance d’intérêt général, et aux vices de procédure tenant notamment à la consultation préalable du service des domaines.

L’arrêt SCI Phila Invest impose à la collectivité de justifier, dès le stade de la décision, à la fois de la réalité d’un projet et de la mention de la nature du projet dans l’acte. L’absence de l’un ou l’autre suffit à entraîner l’annulation. Art. L 210-1 C. urb.CE, 8 juillet 2025, n° 501402

L’acquéreur évincé par une décision illégale peut solliciter l’indemnisation du préjudice résultant de la perte de la cession. La réparation porte sur les frais engagés pour préparer la transaction, sur la perte de chance d’exploiter le fonds ou le local, et sur le préjudice commercial démontrable.

Le contentieux indemnitaire suppose, en règle générale, une décision juridictionnelle préalable constatant l’illégalité, puis une demande indemnitaire préalable adressée à la collectivité avant la saisine du tribunal administratif. La constitution de la preuve du préjudice constitue le cœur du dossier.

La préservation de la diversité du tissu commercial et artisanal constitue, en elle-même, un intérêt général susceptible de justifier la préemption d’un fonds de commerce sur le fondement de l’article L. 214-1. Encore faut-il que la commune démontre la matérialité du projet de rétrocession et la cohérence avec son périmètre de sauvegarde.

Dans l’affaire Berfin, la commune de Drancy avait préempté un fonds de commerce situé au 126 avenue Henri Barbusse. La cour administrative d’appel de Versailles a rappelé que la préservation de la diversité commerciale constitue un intérêt général susceptible de justifier la préemption. CAA Versailles, 7 fév. 2019, n° 17VE01587

Le délai de recours de deux mois court à compter de la notification de la décision de préemption au vendeur. L’acquéreur évincé, qui n’est pas destinataire direct de la décision, bénéficie d’un point de départ distinct lié à la connaissance acquise.

La vérification de la date d’envoi, de la date de réception et de la mention des voies et délais de recours constitue le premier réflexe du dossier. Une décision dépourvue de mention conforme des voies et délais ouvre une marge de recours plus large.

Le cabinet rédige le référé-suspension et le recours au fond de manière coordonnée. La convention d’honoraires précise les diligences, l’éventuelle facturation au forfait pour la phase référé et au forfait pour la phase au fond, et les frais procéduraux.

Le calendrier de référence : audience référé sous trois à six semaines à compter de l’enregistrement, ordonnance sous quinze jours après l’audience, jugement au fond du tribunal administratif sous douze à vingt-quatre mois. Le travail s’articule également avec le notaire, le bailleur et l’éventuel acquéreur initial. La coordination entre l’urbanisme, le droit civil et le droit commercial fait partie du dossier. Voir aussi nos analyses sur la préemption en zone d’aménagement différé et sur la préemption SAFER.

La commune peut proposer un prix inférieur. Le vendeur dispose alors du choix entre accepter ce prix, renoncer à la cession ou saisir le juge de l’expropriation pour fixation judiciaire du prix. La consultation du service des domaines préalable à la décision conditionne la régularité de la procédure de préemption à prix réduit.

Le délai est de deux mois à compter de la notification de la décision. Le référé-suspension se forme dans le même délai. La requête au fond et la requête en référé peuvent être déposées simultanément. Le défaut de mention des voies et délais de recours peut prolonger le délai utile.

Lorsque le transfert de propriété a déjà été réalisé, la commune doit proposer le bien en priorité à l’ancien propriétaire en application de l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme. La rétrocession suppose le rachat aux conditions fixées. À défaut d’acceptation de l’ancien propriétaire, l’acquéreur évincé peut également présenter sa candidature.

Oui. La décision de préemption doit faire apparaître la nature du projet poursuivi. Les caractéristiques précises du projet ne sont pas exigées à ce stade. Mais l’absence totale de mention du projet, ou une motivation purement standardisée, suffit à entraîner l’annulation. L’arrêt SCI Phila Invest du Conseil d’État du 8 juillet 2025 le rappelle expressément.

Le délai de deux ans, ou de trois ans en cas de mise en location-gérance, conditionne la légalité de la préemption en aval. La carence dans la rétrocession constitue un argument utile à l’appui du recours du vendeur ou de l’acquéreur évincé. Elle peut révéler un détournement de procédure si elle s’inscrit dans un ensemble d’indices convergents.