La ZAD est créée par décision motivée du préfet. Elle évince le droit de préemption urbain sur son périmètre. Sa durée est de six ans, renouvelable. Son titulaire est désigné par l’acte de création : collectivité, établissement public foncier ou concessionnaire d’aménagement.

Code de l’urbanisme, article L. 212-1, alinéa 1 : « Des zones d’aménagement différé peuvent être créées, par décision motivée du représentant de l’Etat dans le département, sur proposition ou après avis de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale ayant les compétences visées au second alinéa de l’article L. 211-2. Les zones urbaines ou d’urbanisation future délimitées par un plan d’occupation des sols rendu public ou un plan local d’urbanisme approuvé et comprises dans un périmètre provisoire de zone d’aménagement différé ou dans une zone d’aménagement différé ne sont plus soumises au droit de préemption urbain institué sur ces territoires. »

La différence avec le droit de préemption urbain tient à trois éléments décisifs pour le vendeur : la durée plus longue, la qualité élargie du titulaire et la possibilité d’une motivation par renvoi à l’acte créant la zone lorsque l’objectif est la constitution de réserves foncières.

Art. L. 212-1 C. urb.Art. L. 212-2 C. urb.

Le droit de préemption en **ZAD** s’exerce pendant six ans à compter de la publication de l’acte créant la zone. La pratique des établissements publics fonciers, dont l’EPF Île-de-France, repose sur des arrêtés de délégation. Toute préemption suppose donc une chaîne de titres régulière : acte créant la zone, désignation du titulaire, délégation le cas échéant.

Code de l’urbanisme, article L. 212-2, alinéa 1 : « Dans les zones d’aménagement différé, un droit de préemption, qui peut être exercé pendant une période de six ans renouvelable à compter de la publication de l’acte qui a créé la zone, sous réserve de ce qui est dit à l’article L. 212-2-1, est ouvert soit à une collectivité publique ou à un établissement public y ayant vocation, soit au concessionnaire d’une opération d’aménagement. / L’acte créant la zone désigne le titulaire du droit de préemption. »

Toute irrégularité dans cette chaîne fragilise la décision de préemption. La vérification doit être systématique dès la réception de la décision.

Art. L. 212-2 C. urb.

La DIA est obligatoire à peine de nullité. Elle est déposée à la mairie de la commune où se trouve le bien. Elle mentionne le prix et les conditions de l’aliénation. Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la DIA vaut renonciation. Toute préemption tardive est donc inopposable au vendeur.

Code de l’urbanisme, article L. 213-2, alinéa 1 (extrait) : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée (…). Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. »

La demande de visite ou de pièces par le titulaire peut suspendre le délai. Chaque échange doit être daté et conservé.

Art. L. 213-2 C. urb.

La cour administrative d’appel de Paris, à propos de la ZAD Orly Rungis – Seine amont, juge que le délai de deux mois conditionne la légalité de la décision. La notification au propriétaire et la transmission au préfet doivent intervenir avant son expiration.

CAA Paris, 1ère ch., 19 octobre 2023, n° 22PA05507, point 12 : « Il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois, éventuellement prorogé dans les conditions mentionnées ci-dessus, imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l’exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c’est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l’Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l’Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. »

La date d’envoi ne suffit pas. Seule la date de réception, par le propriétaire et par le préfet, fait foi. Une préemption tardive est annulable.

Art. L. 213-2 C. urb.CAA Paris, 19 oct. 2023, n° 22PA05507

L’article L. 210-1 impose en principe que la décision mentionne l’objet du droit. Pour une préemption en **ZAD** à fins de réserves foncières, le texte autorise un renvoi aux motivations générales de l’acte créant la zone. La cour administrative d’appel de Paris a validé ce mécanisme.

Code de l’urbanisme, article L. 210-1, alinéa 2 (extrait) : « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone. »

CAA Paris, 1ère ch., 19 octobre 2023, n° 22PA05507, point 17 : « lorsque la décision par laquelle une collectivité exerce le droit de préemption dont elle est titulaire a pour objet la constitution de réserves foncières dans une zone d’aménagement différé, l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme n’exige pas que cette décision fasse référence à un projet précis d’action ou d’opération d’aménagement mais permet qu’il soit seulement fait état des motivations générales de l’acte créant la zone. »

La motivation par renvoi n’efface pas l’obligation de fond. Le titulaire doit justifier d’un projet répondant aux objectifs de l’article L. 300-1 et identifier le fondement de la réserve foncière.

Art. L. 210-1 C. urb.Art. L. 300-1 C. urb.CAA Paris, 19 oct. 2023, n° 22PA05507

Le Conseil d’État, par arrêt du 25 mars 2026, recentre le contrôle sur la réalité du projet à la date de la préemption. Le juge n’a pas à apprécier si la réalisation interviendra « de manière certaine et dans un délai raisonnable », notamment lorsque d’autres acquisitions restent nécessaires.

CE, 1ère – 4ème ch. réunies, 25 mars 2026, n° 504317, point 2 (alinéa 2) : « Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. »

CE, 25 mars 2026, n° 504317, point 3 (dernière phrase) : « il lui appartenait seulement de rechercher si l’établissement titulaire du droit de préemption urbain justifiait, à la date de l’exercice de ce droit, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, peu important que la date de réalisation effective de l’action ou opération ainsi projetée ne puisse encore être déterminée en raison notamment de la nécessité d’acquérir au préalable d’autres biens situés à proximité, la cour a commis une erreur de droit. »

La décision est favorable au titulaire. La défense du vendeur ne peut plus reposer sur la seule incertitude calendaire. D’autres angles s’imposent : absence totale de projet, projet manifestement irréalisable, contradiction interne de la motivation, détournement de pouvoir.

CE, 25 mars 2026, n° 504317Art. L. 300-1 C. urb.

Le vendeur et l’acquéreur évincé disposent de deux mois à compter de la notification pour saisir le tribunal administratif par requête en annulation. Le recours gracieux interrompt utilement ce délai. La requête articule les moyens de légalité externe (compétence, forme, motivation) et interne (violation de la loi, erreur de qualification, détournement de pouvoir).

Code de justice administrative, article R. 421-1, alinéa 1 : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. »

Le respect du délai est impératif. Une requête tardive est irrecevable, quelle que soit la gravité des moyens.

Art. R. 421-1 CJA

L’acte créant la **ZAD** ne peut souvent plus être attaqué directement. La jurisprudence admet son invocation par voie d’exception au soutien d’un recours contre la décision de préemption.

CAA Paris, 1ère ch., 19 octobre 2023, n° 22PA05507, point 5 : « L’acte de création d’une zone d’aménagement différé, qui rend applicable au sein de cette zone les dispositions du code de l’urbanisme qui régissent l’exercice du droit de préemption, constitue une base légale des décisions de préemption prises dans son périmètre. L’illégalité de cet acte est, par suite, susceptible d’être utilement invoquée au soutien de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois, cet acte, qui ne revêt pas un caractère réglementaire, ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel que les illégalités qui l’affecteraient pourraient, alors même qu’il aurait acquis un caractère définitif, être régulièrement invoquées par la voie de l’exception si aucun recours n’a été formé avant l’expiration des délais contentieux. »

L’exception est efficace en cas de vice persistant : défaut de motivation, défaut d’avis de la commune, périmètre incohérent, finalité étrangère à l’aménagement.

Art. L. 212-1 C. urb.CAA Paris, 19 oct. 2023, n° 22PA05507

Plusieurs vices fragilisent la décision : délégation irrégulière, défaut d’avis des Domaines au-delà des seuils, notification ou transmission hors délai, identification floue du bénéficiaire, du prix ou des conditions. La jurisprudence sanctionne strictement les manquements liés à la notification et à la transmission dans le délai de deux mois.

Art. L. 213-2 C. urb.CAA Paris, 19 oct. 2023, n° 22PA05507

Depuis l’arrêt du Conseil d’État du 25 mars 2026, le moyen tiré de la réalité du projet appelle un travail ciblé. Le vendeur démontre l’absence de projet à la date de la préemption, son caractère manifestement irréalisable, ou la contradiction entre la motivation et le projet annoncé. Éléments utiles : absence de délibération, absence de schéma directeur, retournement de stratégie, projet spéculatif.

Art. L. 300-1 C. urb.CE, 25 mars 2026, n° 504317

L’annulation rouvre la voie de l’aliénation initiale. Le bien doit être proposé à l’ancien propriétaire et à l’acquéreur évincé. Si la rétrocession est devenue impossible, une action indemnitaire peut être engagée devant le juge administratif. Le préjudice couvre la perte de prix, la perte de chance pour l’évincé, les frais engagés et, le cas échéant, un préjudice moral.

Art. L. 213-11-1 C. urb.

Le titulaire peut accepter la vente au prix de la DIA, renoncer ou proposer un prix inférieur. Le désaccord ouvre la saisine du juge de l’expropriation, qui fixe le prix à dire d’expert. Le vendeur conserve un temps la faculté de retirer son bien. Ce volet financier impose une coordination entre l’instance administrative et le juge judiciaire.

Art. L. 213-4 C. urb.Art. L. 213-7 C. urb.

Deux mois à compter de la réception de la DIA (art. L. 213-2 C. urb.). Le silence vaut renonciation. La décision doit être prise, notifiée au propriétaire et transmise au préfet dans ce délai, sous peine d’illégalité.

Directement, le délai de deux mois est généralement expiré. Indirectement, l’illégalité de l’acte créant la zone peut être soulevée par voie d’exception au soutien d’un recours contre la décision de préemption (CAA Paris, 19 oct. 2023, n° 22PA05507).

Oui. L’article L. 210-1 autorise un renvoi aux motivations générales de l’acte créant la zone pour une préemption à fins de réserves foncières. La motivation reste contrôlée si elle est contradictoire, lacunaire ou étrangère aux finalités de l’acte.

Le juge contrôle l’existence du projet à la date de la préemption sans exiger une réalisation certaine dans un délai raisonnable. La défense du vendeur cible désormais l’absence de projet, la contradiction de motivation ou le détournement de pouvoir.

Deux mois à compter de la notification de la décision (art. R. 421-1 CJA). Un recours gracieux régulier interrompt ce délai. La requête est déposée devant le tribunal administratif du lieu de situation de l’immeuble.

Oui. L’acquéreur évincé dispose d’un intérêt à agir contre la décision qui le prive de l’acquisition. Son recours s’inscrit dans le même délai de deux mois. Vendeur et acquéreur peuvent agir séparément ou se coordonner.