Par un arrêt en date du 13 juin 2023, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur la conciliation entre le droit au respect des biens et les impératifs d’intérêt général liés à la gestion des catastrophes naturelles. En l’espèce, les héritiers d’un particulier se plaignaient du refus de l’administration de finaliser la vente d’un terrain agricole appartenant au Trésor public. Leur auteur occupait cette parcelle de manière continue et paisible depuis 1966, et s’acquittait à ce titre d’une indemnité d’occupation. Se prévalant des dispositions d’une loi spéciale, il avait sollicité l’acquisition du bien. L’administration avait accepté sa demande, perçu le prix de vente et délivré un certificat de vente directe. Cependant, le de cujus décéda avant que le transfert de propriété ne soit inscrit au registre foncier. Postérieurement, l’administration annula la transaction au motif que le terrain était requis d’urgence pour la construction de logements destinés à des familles sinistrées à la suite d’inondations survenues dans cette zone, préalablement déclarée zone sinistrée.

Les héritiers ont contesté cette décision devant les juridictions administratives, demandant l’annulation du refus et l’inscription de leur droit de propriété au registre foncier. Le tribunal administratif puis la cour administrative régionale ont rejeté leur recours, considérant que l’intérêt public devait prévaloir sur les intérêts particuliers. Les juges du fond ont relevé que la conclusion du contrat de vente n’emportait pas un droit absolu à l’inscription au registre foncier et que la demande de l’administration répondait à un but d’intérêt public. Saisie d’un recours individuel, la Cour constitutionnelle a également rejeté la demande, estimant que l’appréciation des juridictions inférieures n’était ni arbitraire ni entachée d’une erreur manifeste. La question posée à la Cour européenne des droits de l’homme était donc de déterminer si le refus de finaliser la vente constituait une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens des requérants, garanti par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. La Cour a conclu à la non-violation de cette disposition, estimant que l’ingérence était justifiée et proportionnée.

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I. La reconnaissance d’une ingérence justifiée dans le droit au respect des biens

La Cour admet l’applicabilité de l’article 1er du Protocole n° 1 en reconnaissant aux requérants un « bien » protégé par la Convention, malgré l’absence d’un titre de propriété formel (A). Elle considère ensuite que l’ingérence de l’État dans ce droit était légale et poursuivait un but d’intérêt général légitime (B).

A. L’existence d’un « bien » fondée sur une espérance légitime

Pour que l’article 1er du Protocole n° 1 soit applicable, les requérants devaient être titulaires d’un « bien » au sens de la Convention. La Cour rappelle que cette notion a une portée autonome et peut inclure des intérêts patrimoniaux qui ne sont pas formellement reconnus comme des droits de propriété en droit interne. En l’espèce, bien que le terrain n’ait jamais été inscrit au nom des requérants ou de leur auteur, la Cour a estimé qu’ils étaient titulaires d’un intérêt substantiel assimilable à un bien. Plusieurs éléments ont fondé cette analyse, notamment la possession continue et paisible du terrain depuis 1966 et le paiement d’indemnités d’occupation. Surtout, la procédure d’acquisition engagée, l’acceptation de la demande par l’administration, le paiement du prix et la délivrance d’un certificat de vente directe ont créé une attente juridiquement protégée. La Cour a ainsi jugé qu’« après avoir joui du terrain pendant aussi longtemps et versé à l’administration le montant fixé par elle pour l’achat, le de cujus des requérants et par suite les requérants en leur qualité d’ayants droit avaient acquis un intérêt patrimonial suffisamment important et reconnu pour constituer un intérêt substantiel et donc un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 ». Cette approche extensive confirme que l’espérance légitime d’obtenir la jouissance d’un bien, lorsqu’elle repose sur une base suffisante en droit interne, bénéficie de la protection conventionnelle.

B. Une ingérence légale et poursuivant un but d’intérêt général

Ayant établi l’existence d’un « bien », la Cour a examiné si l’ingérence de l’État était justifiée. Une telle ingérence doit être prévue par la loi, poursuivre un but d’intérêt général et ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les droits de l’individu. La Cour a d’abord constaté que la décision de l’administration de renoncer à la vente reposait sur des dispositions du droit interne permettant d’affecter des terrains du Trésor à des projets spécifiques, notamment en cas de catastrophe naturelle. Le principe de légalité était donc respecté.

Ensuite, la Cour a estimé que l’ingérence poursuivait un but légitime d’intérêt général. La mesure visait en effet à construire des logements pour des victimes d’inondations, ce qui relève de la mission de l’État de protection de la population face aux risques naturels. La Cour reconnaît aux États une marge d’appréciation particulièrement large pour définir et mettre en œuvre leurs politiques sociales et d’aménagement du territoire, surtout dans des contextes d’urgence. Elle a ainsi affirmé que « la prévention comprend notamment l’aménagement du territoire et la maîtrise de l’urbanisation », domaines dans lesquels les autorités nationales sont les mieux placées pour évaluer les risques et les besoins. Par conséquent, la Cour a conclu sans difficulté que « la mesure contestée répondait à l’intérêt général ».

II. Une atteinte proportionnée au regard de l’intérêt public supérieur

Pour conclure à l’absence de violation, la Cour a vérifié si un juste équilibre avait été maintenu entre les intérêts en présence. Elle a accordé une importance prépondérante à la nature de l’intérêt public poursuivi (A) et a considéré que la possibilité d’un dédommagement financier suffisait à ne pas faire peser une charge excessive sur les requérants (B).

A. La prééminence de l’action publique face aux catastrophes naturelles

L’appréciation de la proportionnalité a été dominée par la nature spécifique de l’intérêt général en cause. Il ne s’agissait pas d’un simple projet d’aménagement, mais d’une action publique visant à répondre aux conséquences d’une catastrophe naturelle, un domaine où les responsabilités de l’État sont primordiales. La Cour a souligné que de telles mesures « relèvent par essence des domaines d’intervention de l’État ». Elle a mis en balance l’intérêt patrimonial des requérants, qui reposait sur une espérance légitime mais non encore concrétisée par un titre de propriété, et l’impératif de loger des personnes sinistrées.

Dans cette pesée des intérêts, la Cour a estimé que l’objectif poursuivi par l’État était d’une importance telle qu’il justifiait de faire obstacle à la finalisation de la vente. Elle a relevé que « l’intérêt général confère précisément à l’État la mission de poursuivre des objectifs qui s’imposent à l’ensemble des individus par-delà leurs intérêts particuliers ». Le caractère urgent et impérieux du besoin de logements pour les victimes a constitué une considération déterminante pour apprécier le juste équilibre. L’action rapide de l’administration, qui a annulé la transaction avant toute inscription au registre foncier, a également été prise en compte comme un facteur de bonne gouvernance, évitant de laisser les requérants dans une incertitude prolongée.

B. Le remboursement du prix de vente comme garantie du juste équilibre

L’élément décisif dans l’analyse de la proportionnalité a été la contrepartie offerte aux requérants. Pour que l’ingérence ne constitue pas une charge « spéciale et exorbitante », il est essentiel que les personnes affectées ne supportent pas un fardeau disproportionné. En l’espèce, l’administration avait proposé de rembourser la somme versée par le de cujus. La Cour a considéré cette offre comme un facteur clé pour maintenir le juste équilibre.

Elle a noté à cet égard que « l’un des facteurs à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté dans les circonstances de la cause réside dans le fait que les requérants disposent toujours de la possibilité de demander à l’administration le remboursement de la somme payée par leur de cujus majorée d’intérêts moratoires au taux légal ». Même si cette compensation n’équivaut pas à l’acquisition du bien espéré, elle empêche une perte patrimoniale sèche pour les requérants. En offrant une réparation financière, l’État n’a pas méconnu ses obligations. La Cour a ainsi pu conclure que l’équilibre entre la protection du bien des requérants et les exigences de l’intérêt général n’avait pas été rompu, justifiant l’absence de violation de l’article 1er du Protocole n° 1.