Par un arrêt en date du 24 septembre 2018, le Conseil d’État grec, statuant en formation de sept juges, a dénié au locataire d’un terrain exproprié le droit d’agir en responsabilité contre la puissance publique pour obtenir réparation du préjudice né de la destruction des installations qu’il y avait édifiées.

En l’espèce, une personne, locataire d’un terrain, y avait érigé des constructions pour les besoins de son activité professionnelle. À la suite d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, ce terrain fut saisi et les installations détruites. Le locataire n’obtint aucune indemnisation pour ces constructions, au motif qu’une faute de l’administration avait conduit à leur non-inscription sur le tableau cadastral. Le locataire a alors engagé une action en réparation contre l’État devant le tribunal administratif de première instance, lequel a accueilli partiellement sa demande. Sur appel de l’État, la cour administrative d’appel d’Athènes, par une décision du 12 mars 2013, a infirmé ce jugement, considérant que le locataire n’avait pas d’intérêt à agir, cette action étant réservée au seul propriétaire du terrain. Saisi d’un pourvoi, le Conseil d’État, dans une formation de cinq membres, a d’abord jugé le 27 mars 2017 que le locataire disposait bien d’une action en responsabilité distincte de ses recours contre le bailleur. Toutefois, en raison de l’importance de la question, l’affaire a été renvoyée devant une formation de sept membres. Cette dernière a finalement rejeté le pourvoi, confirmant la position de la cour d’appel.

Le problème de droit soulevé était donc de savoir si le locataire d’un bien exproprié, qui subit un préjudice direct du fait de la destruction de ses constructions en raison d’une omission fautive de l’administration, dispose d’un intérêt à agir en responsabilité contre l’État, ou si sa seule voie de recours se situe dans sa relation de droit privé avec le propriétaire-bailleur.

Le Conseil d’État a répondu par la négative, estimant que l’omission d’inscrire les installations au cadastre ne cause pas un préjudice direct au locataire, mais bien au propriétaire. Il en a déduit que le locataire ne pouvait fonder une action en responsabilité contre l’État sur ce fondement, ses prétentions relevant exclusivement de son bail et des mécanismes de droit privé le liant au bailleur, tels que l’enrichissement sans cause ou la gestion d’affaires. La haute juridiction administrative opère ainsi une distinction nette entre le préjudice subi par le propriétaire et celui du locataire (I), renvoyant ce dernier à ses rapports de droit privé pour obtenir réparation (II).

I. La restriction de l’intérêt à agir du locataire face à l’administration

La décision du Conseil d’État repose sur une conception restrictive de la recevabilité de l’action en responsabilité administrative, en excluant le locataire du champ de la réparation pour les fautes commises lors de la procédure d’expropriation (A) et en s’appuyant sur une interprétation stricte du lien de causalité (B).

A. L’exclusion du locataire du champ de la responsabilité pour expropriation

La haute juridiction administrative fonde son raisonnement sur une distinction claire entre les règles spécifiques de l’expropriation et le droit commun de la responsabilité de l’État. Elle énonce que « le locataire d’un terrain exproprié qui n’a aucun droit à indemnisation conformément au code des expropriations n’a pas intérêt à agir contre l’État sur le fondement de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil ». Ce faisant, elle considère que le droit spécial de l’expropriation, qui ne prévoit une indemnisation qu’au profit du propriétaire, prime sur le régime général de responsabilité pour faute. Le locataire, tiers à la procédure d’expropriation au sens strict, ne peut donc se prévaloir d’une faute commise dans ce cadre pour engager la responsabilité de la puissance publique. La faute de l’administration, consistant en l’omission d’enregistrement des installations, est analysée comme une irrégularité interne à la procédure d’établissement de l’indemnité due au propriétaire, et non comme une faute autonome causant un préjudice distinct au locataire.

Cette approche formaliste circonscrit le contentieux de la responsabilité aux seuls acteurs directement visés par l’acte d’expropriation. En écartant l’action du locataire, le juge administratif refuse d’admettre qu’une faute de l’administration puisse ouvrir un droit à réparation pour un préjudice économique subi par un tiers, quand bien même ce préjudice serait certain et direct. La solution repose entièrement sur l’idée que le dommage du locataire n’est qu’un simple reflet du dommage principal causé au propriétaire.

B. Une interprétation stricte du lien de causalité direct

Pour justifier le défaut d’intérêt à agir du locataire, le Conseil d’État affirme que l’omission administrative « ne porte pas directement préjudice au locataire mais au propriétaire/bailleur ». L’absence d’enregistrement des constructions sur le tableau cadastral a pour effet de minorer l’indemnité d’expropriation due au propriétaire, qui est légalement le seul créancier de cette indemnité. Le préjudice du locataire, bien que réel, est ainsi qualifié d’indirect. Il ne découlerait pas de la faute de l’administration elle-même, mais de la relation contractuelle qui le lie au propriétaire. Le véritable et unique lien de causalité direct existerait entre la faute de l’État et le préjudice du propriétaire.

Cette analyse du lien de causalité apparaît particulièrement rigoureuse. Elle dissocie la perte matérielle des installations, subie économiquement par le locataire qui les a financées, de la faute administrative qui en est la cause immédiate. En postulant que le dommage est juridiquement localisé dans le patrimoine du propriétaire, la juridiction opère une fiction qui fait écran entre la faute et le préjudice réel du locataire. Par conséquent, en l’absence de ce lien de causalité jugé direct, la voie de la responsabilité administrative est fermée, contraignant le locataire à chercher d’autres fondements pour sa réparation.

II. Le renvoi du locataire vers les voies de droit privé et ses implications

En fermant la voie de l’action en responsabilité contre la personne publique, le Conseil d’État redirige explicitement le demandeur vers le propriétaire du fonds (A), estimant cette solution compatible avec les exigences du droit au respect des biens (B).

A. L’affirmation de la primauté de la relation contractuelle

La décision prend soin de préciser que le locataire n’est pas démuni de tout recours. Elle souligne que ses prétentions « sont basées sur le bail et ses conditions de conclusion » et qu’elles peuvent être satisfaites par des actions de droit privé contre le propriétaire-bailleur. Le Conseil d’État énumère plusieurs fondements possibles, tels que « la gestion d’affaires d’autrui, l’enrichissement sans cause et les actes illicites ». Cette orientation déplace le litige du terrain du droit public vers celui du droit civil. Le locataire est ainsi invité à se retourner contre son cocontractant pour obtenir compensation de la perte de ses investissements.

Cette solution postule que les rapports entre bailleur et locataire peuvent et doivent absorber les conséquences des défaillances de l’administration. Elle présente cependant une incertitude pratique considérable pour le locataire. Il lui appartiendra de démontrer, devant le juge judiciaire, que le propriétaire s’est enrichi sans cause ou qu’il a bénéficié d’une gestion d’affaires, alors même que ce dernier n’a peut-être pas lui-même reçu une indemnité pour les constructions. Le succès d’une telle action est donc loin d’être garanti et fait peser sur le locataire la charge d’un second procès, potentiellement complexe et aléatoire, pour réparer un préjudice dont l’origine est une faute de l’État.

B. Une protection des biens jugée suffisante au regard des normes européennes

Anticipant une critique fondée sur le droit au respect des biens, la juridiction administrative conclut que sa solution ne méconnaît pas les garanties conventionnelles. Elle affirme que « les droits de propriété du locataire éventuellement touchés par l’expropriation sont suffisamment protégés par le droit et qu’en conséquence l’article 1 du Protocole no 1 ne saurait être considéré comme exigeant l’extension de l’intérêt à agir à l’intéressé ». Aux yeux du Conseil d’État, l’existence de voies de recours de droit privé, même indirectes et incertaines, constitue une protection suffisante des biens du locataire, qui incluent la valeur de ses constructions. L’exigence d’un juste équilibre entre l’intérêt général et la sauvegarde des droits individuels serait ainsi satisfaite sans qu’il soit nécessaire d’ouvrir une action directe contre la puissance publique.

Cette appréciation de la suffisance de la protection offerte pourrait cependant être discutée. En privant le locataire d’un recours effectif et direct contre l’auteur de la faute, et en le renvoyant vers une action contre un tiers, la décision crée une situation où la réparation du préjudice devient hypothétique. La question de savoir si un tel mécanisme indirect et aléatoire constitue un recours effectif, permettant d’obtenir une indemnisation raisonnablement proportionnée au préjudice, reste ouverte. C’est précisément l’objet des questions posées par la Cour européenne des droits de l’homme dans cette affaire, ce qui laisse présager une possible remise en cause de cette interprétation restrictive du droit à une protection juridictionnelle effective.