Un arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 4 octobre 2022 vient préciser les contours des obligations positives des États en matière de droit au respect des biens. En l’espèce, une société de droit turc avait sollicité et obtenu un permis de construire auprès d’une municipalité. Ne pouvant réaliser le nombre de places de stationnement requis par la réglementation d’urbanisme en raison de la proximité d’un site classé, elle s’était acquittée d’une taxe de participation compensatoire correspondant à la valeur de trente-huit places de stationnement. Cette somme devait être affectée par la municipalité à la création d’aires de stationnement publiques. Or, plusieurs années après le versement, aucun aménagement n’avait été réalisé et aucun service de stationnement n’avait été fourni à la société requérante.

La société a alors engagé une action en indemnisation pour faute de service devant les juridictions administratives turques. Le tribunal administratif de Mersin a rejeté sa demande par un jugement du 29 décembre 2010, au motif que la planification des services publics relevait du pouvoir discrétionnaire de l’administration et que l’absence de réalisation des parkings ne constituait pas une faute de service. Cette solution a été confirmée en appel par le Conseil d’État par un arrêt du 30 mars 2012, puis le recours de la société a été rejeté par la Cour constitutionnelle le 18 septembre 2014. La société a alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant une violation de son droit de propriété. La question qui se posait était donc de savoir si l’absence de réalisation par une autorité publique d’une prestation de service financée par une contribution spécifique, sans aucune forme de dédommagement, constitue une atteinte au droit au respect des biens garanti par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention.

La Cour européenne des droits de l’homme répond par l’affirmative. Elle juge que si la simple espérance du remboursement de la taxe ne constituait pas un « bien », la société requérante avait en revanche une « espérance légitime » d’obtenir la prestation pour laquelle elle avait payé, ce qui constituait une créance suffisamment établie pour relever de la protection de la Convention. La Cour considère que l’inertie de l’administration, qui n’a fourni aucun service en contrepartie du paiement perçu pendant plus de quinze ans, a rompu le juste équilibre entre l’intérêt général et le droit de la requérante au respect de ses biens, violant ainsi ses obligations positives.

La solution retenue par la Cour repose sur une interprétation extensive de la notion de « bien » qui inclut l’espérance légitime d’une prestation (I), aboutissant à un contrôle renforcé des obligations de l’administration (II).

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I. La consécration d’une créance fondée sur la défaillance d’un service public

Pour reconnaître l’applicabilité de l’article 1er du Protocole n° 1, la Cour identifie l’existence d’un « bien » dans l’attente légitime d’une contrepartie à un paiement (A), ce qui lui permet de qualifier l’inaction de l’administration d’ingérence injustifiée (B).

A. L’identification d’un « bien » dans l’espérance légitime d’une prestation

La Cour européenne des droits de l’homme rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle la notion de « bien » est autonome et ne se limite pas aux biens corporels. Elle peut englober des créances, à la condition que le requérant puisse prétendre avoir « au moins une « espérance légitime » et raisonnable d’obtenir la jouissance effective d’un droit de propriété ». En l’espèce, la Cour opère une distinction subtile. Elle écarte l’existence d’une créance en restitution de la taxe versée, car aucune disposition du droit interne ne prévoyait un tel remboursement. L’espoir d’être remboursé n’était donc pas suffisamment établi pour constituer un « bien » protégeable.

Cependant, la Cour considère que la situation est différente concernant l’attente de la prestation elle-même. La requérante a payé une somme spécifique en vertu d’une obligation légale, dans le but explicite de voir la municipalité réaliser des parcs de stationnement dont elle bénéficierait. Cet engagement de l’administration, découlant directement de la loi et de la perception de la taxe, a créé pour la société une attente légitime et raisonnable de recevoir le service promis. C’est cette espérance, et non l’argent versé, qui constitue la créance et donc le « bien » au sens de la Convention. La Cour affirme ainsi que le paiement d’une contribution obligatoire en vue d’un service public futur donne naissance à un intérêt patrimonial substantiel, dont le respect s’impose à l’État.

B. La caractérisation d’une ingérence par l’omission de l’administration

Une fois le « bien » identifié, la Cour examine si l’État a respecté ses obligations. L’affaire n’est pas analysée sous l’angle d’une privation de propriété ou d’une réglementation de son usage, mais sous celui des obligations positives incombant à l’État au titre de la première phrase de l’article 1er du Protocole n° 1. Ces obligations exigent des autorités qu’elles prennent les mesures nécessaires pour garantir la jouissance effective des droits patrimoniaux. En l’occurrence, l’obligation positive de l’État consistait, pour la municipalité, à affecter la somme perçue à sa finalité et à fournir le service de stationnement attendu.

L’ingérence ne résulte donc pas d’une action positive de l’État, mais de son inaction. La Cour constate que « depuis plus de quinze ans, la municipalité a manqué à son obligation légale ». Cette carence a privé la société requérante de la jouissance de sa créance, c’est-à-dire de l’accès aux places de stationnement pour lesquelles elle avait payé. L’omission prolongée de l’administration a eu pour conséquence directe de vider de sa substance le droit de la requérante. Les juridictions internes, en refusant de reconnaître une faute de service et d’indemniser le préjudice, n’ont pas remédié à cette situation, laissant la requérante dans une incertitude incompatible avec le respect de ses biens.

II. Le contrôle renforcé de l’équilibre entre l’intérêt général et la protection du patrimoine

En jugeant que l’inaction de l’administration a rompu le juste équilibre, la Cour encadre strictement la marge d’appréciation de l’État en matière d’urbanisme (A), conférant ainsi une portée significative à sa décision pour la sécurisation des rapports financiers entre les administrés et la puissance publique (B).

A. Le rejet de la marge d’appréciation nationale en cas d’inertie prolongée

La Cour rappelle qu’en principe, les États disposent d’une large marge d’appréciation pour mener leurs politiques économiques et sociales, notamment en matière d’urbanisme. Elle se montre généralement déférente envers les choix des autorités nationales, qui sont les mieux placées pour évaluer les besoins de la collectivité. Toutefois, cette marge d’appréciation n’est pas illimitée. Elle ne saurait dispenser l’État de son devoir de « réagir en temps utile, de façon correcte et surtout cohérente », surtout lorsqu’il a imposé une charge financière spécifique à un administré en contrepartie d’un engagement précis.

En l’espèce, la Cour estime que la rupture du « juste équilibre » à ménager entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits individuels est manifeste. Le poids a entièrement reposé sur la société requérante, qui a rempli son obligation en payant la taxe, sans jamais obtenir la contrepartie attendue. L’argument des juridictions internes, fondé sur la complexité de la planification urbaine, est jugé insuffisant pour justifier une inertie administrative de plus de quinze ans. En sanctionnant cette défaillance, la Cour signifie que le pouvoir discrétionnaire de l’administration trouve sa limite dans le respect des engagements qu’elle prend envers les administrés, surtout lorsque ceux-ci ont une dimension patrimoniale.

B. La portée de la solution pour la sécurisation des rapports financiers avec l’administration

Au-delà du cas d’espèce, cet arrêt revêt une portée importante pour la protection des administrés face à la puissance publique. Il renforce la prévisibilité et la sécurité juridique dans les relations financières avec l’administration. La solution implique que lorsqu’une autorité publique perçoit une contribution affectée à un projet déterminé, elle ne peut se contenter d’encaisser les fonds sans exécuter sa mission dans un délai raisonnable, ni laisser le contributeur sans aucune forme de réparation. L’arrêt constitue une garantie contre l’arbitraire administratif, en empêchant que des taxes ou participations spécifiques ne deviennent de simples prélèvements sans contrepartie effective.

Cette jurisprudence incite ainsi les États à une gestion plus rigoureuse des fonds publics fléchés et à une plus grande diligence dans la mise en œuvre de leurs engagements. Elle offre aux citoyens et aux entreprises un fondement pour contester l’inertie de l’administration lorsque celle-ci porte atteinte à un intérêt patrimonial légitime. En liant fermement la perception d’une contribution à l’obligation de fournir un service, la Cour consolide le lien de confiance qui doit exister entre l’administré et l’administration, en rappelant que les prérogatives de puissance publique s’accompagnent de devoirs dont le respect peut être sanctionné au nom de la protection des droits fondamentaux.