Le 2 novembre, la ville de Tours a signé avec Action Logement une convention contre les logements vacants, présentée par la municipalité comme une première nationale. La presse locale, qui a couvert la signature, rapporte que la ville a identifié environ 1 500 logements vacants sur son territoire et qu’un café des propriétaires s’est tenu le samedi 7 novembre pour aider les détenteurs à remettre leur bien sur le marché. Parmi les freins recensés par l’adjointe au logement figurent des travaux trop lourds, des démarches administratives compliquées et des problèmes de succession, aux côtés de biens parfois laissés vides sans raison. Le maire a résumé l’état d’esprit municipal d’une phrase : on ne peut pas tolérer d’avoir des logements vacants alors qu’il y a des gens qui sont à la rue. La scène est tourangelle, mais la question qu’elle pose est nationale : que faire quand l’avis de taxe sur les logements vacants arrive alors que la vacance est subie et non voulue ? Cet article décrit le champ exact de la taxe, les cas où elle n’est pas due et le dossier qui permet de la faire annuler, tels que le Conseil d’État les a fixés le 15 juillet 2025.
I. Les logements que la taxe ne doit pas frapper : communes visées, un an de vacance et vacance involontaire
A. Le champ de la taxe : une commune listée par décret, un logement vide depuis un an et 90 jours d’occupation qui effacent tout
La taxe annuelle sur les logements vacants n’existe que là où un décret l’a instituée. L’article 232 du code général des impôts dispose que la taxe est applicable dans les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, et qu’un décret fixe la liste des communes où la taxe est instituée. Le texte complet est consultable sur l’article 232 du code général des impôts. Concrètement, un propriétaire qui reçoit un avis doit d’abord vérifier que sa commune figure sur cette liste, car une erreur de classement est possible et le juge l’a déjà sanctionnée : le 14 octobre 2024, le Conseil d’État a annulé le refus d’abroger le décret du 25 août 2023 en tant qu’il inscrivait la commune de Saint-André-de-Boëge sur la liste, au motif que la continuité d’urbanisation avec l’unité urbaine Annemasse-Genève n’était pas établie, le cours d’eau de la Molertaz constituant par son caractère encaissé un élément de discontinuité. La décision intégrale est lisible sur Conseil d’État, 14 octobre 2024, n° 491741.
la taxe est due pour chaque logement vacant depuis au moins une année, au 1er janvier de l’année d’imposition. Elle est acquittée par le propriétaire, l’usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou l’emphytéote qui dispose du logement depuis le début de cette période de vacance. Son assiette est la valeur locative et son taux est fixé à 17 % la première année d’imposition et à 34 % à compter de la deuxième. Ces quatre règles figurent aux paragraphes II, III et IV du même article 232 du code général des impôts. Un logement devenu vacant en cours d’année n’est donc pas imposable au 1er janvier suivant, puisqu’il n’a pas accumulé une année entière de vacance.
La même disposition prévoit un couperet favorable au contribuable : pour l’application de la taxe, n’est pas considéré comme vacant un logement dont la durée d’occupation est supérieure à quatre-vingt-dix jours consécutifs au cours de la période de référence. La doctrine fiscale de l’administration commente cette règle en détail : est considéré comme vacant un logement libre de toute occupation pendant au moins une année au 1er janvier de l’année d’imposition, tandis que l’occupation momentanée au cours de l’année ne remet pas en cause la vacance, sauf si elle dépasse quatre-vingt-dix jours consécutifs, auquel cas le logement sort du champ de la taxe. L’administration ajoute que la preuve de l’occupation peut être apportée par tous moyens, notamment par la déclaration des produits de la location en revenus fonciers et la production des quittances d’eau, d’électricité ou de téléphone. Ces précisions figurent au BOI-IF-AUT-60 du 11 mars 2014, paragraphes 110 et 120. Deux exemples chiffrés aident à manier le décompte : un logement vacant aux 1ers janvier N, N+1, N+2 et N+3, occupé quatre-vingt-dix jours consécutifs durant l’année N, cent jours l’année N+1 et cinquante jours l’année N+2, n’est taxable qu’au titre de N+1 et N+3 ; et un logement vacant depuis le 1er juillet N-1 qui cesse de l’être le 1er août N n’est imposable ni au titre de N, faute d’une année de vacance au 1er janvier N, ni au titre de N+1, puisqu’il n’est plus vacant au 1er janvier. Le second exemple est donné au paragraphe 170 du même commentaire administratif.
Le cas du logement inhabitable qui entre en réhabilitation obéit à un décompte propre : un logement inhabitable, donc hors du champ de la taxe, qui est réhabilité ne peut être soumis à la taxe que si la vacance est effective durant au moins une année après réhabilitation, le délai s’appréciant au 1er janvier de l’année qui suit celle au cours de laquelle il a été rendu habitable. L’administration illustre : un logement inhabitable depuis octobre N, réhabilité au cours de l’année N+4 et vacant jusqu’en février N+6, date à partir de laquelle il est habité, n’est pas imposable au titre de N+4 car il n’était habitable ni au 1er janvier N+3 ni au 1er janvier N+4, ni au titre de N+5 car il n’était pas habitable au 1er janvier N+4 ; il est en revanche imposable au titre de N+6 car il était vacant et habitable au 1er janvier N+5 et au 1er janvier N+6. Cet exemple figure au paragraphe 180 du BOI-IF-AUT-60. Autrement dit, des travaux de remise en état ne rallument pas le compteur fiscal du jour au lendemain.
B. La vacance indépendante de la volonté : logement inhabitable, travaux importants et mise en vente au prix du marché
Le sixième paragraphe de l’article 232 dispose que la taxe n’est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable, selon le paragraphe VI de l’article 232 du code général des impôts. Cette formule courte a été encadrée par le Conseil constitutionnel, dont le Conseil d’État rappelle la réserve d’interprétation : ladite taxation ne peut frapper que des logements habitables, vacants et dont la vacance tient à la seule volonté de leur détenteur, et ne sauraient être assujettis à cette taxe des logements qui ne pourraient être rendus habitables qu’au prix de travaux importants et dont la charge incomberait nécessairement à leur détenteur. Ces motifs sont repris au point 2 de Conseil d’État, 15 juillet 2025, n° 499230, qui vise les décisions du Conseil constitutionnel n° 98-403 DC du 29 juillet 1998 et n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012.
L’arrêt du 15 juillet 2025 est l’espèce la plus parlante pour les propriétaires en travaux. La société VH Antibes, propriétaire d’un bien dénommé Villa Hier au Cap d’Antibes, composé d’une maison de maître et de deux bâtiments annexes avec jardin d’agrément et piscine, avait été assujettie à la taxe au titre des années 2018 et 2019 pendant des travaux de rénovation. Déchargée par le tribunal administratif de Nice le 25 avril 2022, elle avait été remise à la charge par la cour administrative d’appel de Marseille le 3 octobre 2024, avant de se pourvoir devant le Conseil d’État. Le Conseil d’État a rejeté son pourvoi, et ses motifs fixent la ligne de partage : il appartient au juge de l’impôt, au vu de l’instruction et compte tenu, le cas échéant, de l’abstention du contribuable à produire les éléments qu’il est seul en mesure d’apporter et qui ne sauraient être réclamés qu’à lui-même, tels que des devis portant sur les travaux à réaliser pour rendre le bien habitable, d’apprécier si un logement doit être soumis à la taxe ou si les circonstances invoquées y font obstacle. Surtout, ne sauraient être regardés comme des travaux nécessaires pour rendre un bien habitable des travaux destinés à conférer au bien un caractère luxueux. Ces deux apports figurent aux points 3 et suivants et dans l’analyse de Conseil d’État, 15 juillet 2025, n° 499230. Une rénovation qui vise le standing ne protège donc pas, tandis qu’une interruption involontaire des travaux de réhabilitation peut caractériser une vacance indépendante de la volonté, comme le même arrêt l’admet au point 7.
Le pendant victorieux de cette jurisprudence se lit dans un arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 24 décembre 2024. Un propriétaire d’un bien situé 69, rue Jean Jaurès à Saint-Nazaire, vacant depuis plusieurs années, avait obtenu du tribunal administratif de Nantes le 15 mars 2024 sa décharge de la taxe due au titre de 2019, après une réclamation rejetée par le service le 29 juin 2020. Le ministre faisait appel. La cour a confirmé la décharge : au 1er janvier 2019, le bien était dépourvu de sanitaires et le montant des travaux sanitaires et d’électricité nécessaires à le rendre habitable était estimé par différents devis à 13 400 euros, alors que la valeur vénale de l’appartement était estimée entre 30 000 et 35 000 euros, soit des travaux représentant entre 38 % et 44 % de la valeur vénale. La cour a jugé que l’administration ne pouvait se fonder sur la durée de la vacance ni sur la capacité de l’intéressé à supporter la charge financière des travaux pour l’assujettir, alors que le critère de l’habitabilité n’était pas rempli, la capacité financière n’étant pas au nombre des critères d’assujettissement. L’arrêt complet est consultable sur CAA Nantes, 24 décembre 2024, n° 24NT01840. Ce rapport entre le coût des travaux et la valeur du bien, entre 38 % et 44 % dans cette espèce, n’est pas un seuil légal, mais il montre concrètement ce qu’une cour accepte de qualifier de travaux importants.
La doctrine administrative élargit ces cas d’école à la vie courante des propriétaires. La taxe n’est pas due lorsque la vacance est imputable à une cause étrangère à la volonté du contribuable, cette cause faisant obstacle à son occupation durable, à titre onéreux ou gratuit, dans des conditions normales d’habitation, ou s’opposant à son occupation à titre onéreux dans des conditions normales de rémunération du bailleur. Sont notamment exclus les logements ayant vocation, dans un délai proche, à disparaître ou à faire l’objet de travaux dans le cadre d’opérations d’urbanisme, de réhabilitation ou de démolition, et les logements mis en location ou en vente au prix du marché et ne trouvant pas preneur ou acquéreur. L’appréciation relève de circonstances de fait et le contribuable doit prouver qu’il a effectué toutes les démarches nécessaires pour vendre ou louer, par exemple une mise en vente ou des propositions de location dans plusieurs agences et une adaptation du prix aux conditions du marché. Le caractère involontaire de la vacance ne peut être présumé par l’administration, et lorsque la taxe est établie à tort, il appartient au redevable d’en solliciter le dégrèvement. L’ensemble figure au paragraphe 140 du BOI-IF-AUT-60. Deux corollaires méritent d’être connus : la taxe n’est pas due par les propriétaires des logements occupés illégalement, et la vacance involontaire au sens de la taxe sur les logements vacants est différente de la vacance indépendante de la volonté au sens de la taxe foncière, si bien que les raisonnements menés pour l’une ne se transposent pas à l’autre. Ces points figurent aux paragraphes 130 et 150 du même commentaire. Pour les familles confrontées au frein identifié à Tours, les problèmes de succession, la leçon est directe : une indivision non réglée n’exonère pas à elle seule, mais des démarches vérifiables de mise en vente ou de remise en location au prix du marché, engagées par les indivisaires, font entrer le dossier dans le cadre de la vacance involontaire.
II. L’avis est arrivé : prouver la vacance involontaire, réclamer et faire annuler
A. Le dossier de preuve : devis, quittances, annonces et constats, ce que le juge regarde vraiment
Le juge de l’impôt statue au vu de l’instruction et tient compte de l’abstention du contribuable à produire les pièces que lui seul peut fournir, tels que des devis portant sur les travaux à réaliser pour rendre le bien habitable. Cette règle de preuve, posée au point 3 de Conseil d’État, 15 juillet 2025, n° 499230, commande toute la stratégie du dossier : attendre la réclamation ou l’audience pour chiffrer l’inhabitabilité, c’est prendre le risque d’être regardé comme un propriétaire qui s’abstient. Les devis doivent décrire des travaux nécessaires à l’habitabilité, sanitaires, électricité, eau courante, gros œuvre, et non des embellissements, puisque des travaux destinés à conférer au bien un caractère luxueux ne comptent pas. Dans l’affaire de Saint-Nazaire, ce sont plusieurs devis concordants, 13 400 euros pour le sanitaire et l’électricité face à une valeur vénale de 30 000 à 35 000 euros, qui ont emporté la décharge confirmée par la CAA Nantes, 24 décembre 2024, n° 24NT01840. Un seul devis isolé, non daté ou sans rapport avec l’état du bien au 1er janvier de l’année d’imposition, pèse peu.
Les preuves d’occupation et de vacance se complètent. Quand le logement a été occupé plus de quatre-vingt-dix jours consécutifs au cours de l’année de référence, la déclaration des loyers en revenus fonciers et les quittances d’eau, d’électricité ou de téléphone établissent l’occupation par tous moyens, comme le rappelle le paragraphe 120 du BOI-IF-AUT-60. Quand le logement est resté vide, le dossier doit démontrer les démarches : mandats et annonces dans plusieurs agences, baisses de prix documentées, diagnostics et devis de remise en état, échanges avec les artisans, et, si le bien est dégradé, un constat d’huissier ou des photographies datées montrant l’état réel au 1er janvier de l’année taxée. L’utilité du constat par acte d’huissier n’est pas théorique : dans l’affaire de Saint-André-de-Boëge, un constat d’huissier établi le 9 juillet 2024, croisé avec un courrier de l’Insee, a permis au Conseil d’État de juger que la continuité d’urbanisation n’était pas établie. Ce rôle du constat figure aux points 4 et 5 de Conseil d’État, 14 octobre 2024, n° 491741. Enfin, les revenus modestes n’ont pas à être exposés : la capacité financière du propriétaire à supporter les travaux n’est pas un critère d’assujettissement, selon la CAA Nantes, 24 décembre 2024, n° 24NT01840.
Deux erreurs reviennent dans les dossiers perdus. La première consiste à invoquer des travaux somptuaires ou inachevés par choix : la villa du Cap d’Antibes, avec ses sols, escaliers et murs bruts et ses installations non terminées photographiés aux 1ers janvier des années taxées, est restée imposable parce que les travaux en cause relevaient pour l’essentiel du standing et que la propriétaire n’invoquait aucune interruption involontaire du chantier. La seconde consiste à se reposer sur la durée de la vacance ou sur la mise en vente à un prix déconnecté du marché : un bien proposé durablement au-dessus du prix du marché, sans adaptation malgré l’absence de preneur, ne démontre pas la vacance involontaire, puisque l’administration exige des démarches réelles et un prix adapté aux conditions du marché, d’après le paragraphe 140 du BOI-IF-AUT-60. À l’inverse, un logement mis en vente ou en location au prix du marché sans trouver preneur, un chantier interrompu contre la volonté du propriétaire ou un bien frappé d’une opération d’urbanisme prochaine entrent dans le champ de l’exonération.
B. La contestation pas à pas : réclamation au service, tribunal administratif et vérification de la commune
Lorsque la taxe est établie à tort, il appartient au redevable d’en solliciter le dégrèvement, et les réclamations relatives aux impôts établis par l’administration relèvent de la juridiction contentieuse lorsqu’elles tendent à obtenir soit la réparation d’erreurs commises dans l’assiette ou le calcul, soit le bénéfice d’un droit résultant d’une disposition législative ou réglementaire. Ce second principe est posé par l’article L. 190 du livre des procédures fiscales. En pratique, le propriétaire adresse d’abord une réclamation écrite au service des impôts avec son dossier de preuves, puis, en cas de rejet, saisit le tribunal administratif : à Saint-Nazaire, la réclamation du 19 juin 2020 avait été rejetée le 29 juin 2020 et le tribunal administratif de Nantes avait prononcé la décharge le 15 mars 2024, avant que la cour administrative d’appel ne confirme le 24 décembre 2024. Cette chronologie figure au point 1 de la CAA Nantes, 24 décembre 2024, n° 24NT01840. Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions de la taxe suivent au demeurant les règles de la taxe foncière sur les propriétés bâties, en vertu du paragraphe VII de l’article 232 du code général des impôts.
Avant même de discuter la vacance, une vérification préliminaire s’impose : la commune est-elle régulièrement classée ? L’affaire de Saint-André-de-Boëge montre que le classement se joue sur la méthode de l’Insee pour délimiter les unités urbaines, avec un critère de distance maximale de 200 mètres entre constructions et la prise en compte des coupures topographiques comme les cours d’eau non franchissables. Un propriétaire frontalier d’une agglomération, ou situé dans une commune rurale rattachée à une unité urbaine contestable, peut donc utilement vérifier le décret applicable et, le cas échéant, demander à l’administration de le réexaminer. Les détails de cette méthode figurent aux points 3 à 5 de Conseil d’État, 14 octobre 2024, n° 491741. Cette vérification ne remplace pas le débat sur la vacance, mais elle peut l’éteindre d’emblée lorsque le zonage est fragile.
Le contentieux a aussi un coût à anticiper, tempéré par les frais irrépétibles. Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, en tenant compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Ce principe est posé par l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les montants alloués dans les trois affaires citées donnent l’échelle : 1 500 euros à la charge de l’État au profit du propriétaire déchargé à Saint-Nazaire, 3 000 euros au profit de la commune de Saint-André-de-Boëge, et rejet de la demande de 5 000 euros de la société antiboise dont le pourvoi était rejeté. Ces chiffres figurent respectivement dans la CAA Nantes, 24 décembre 2024, n° 24NT01840 et dans Conseil d’État, 15 juillet 2025, n° 499230.
Deux frontières doivent rester nettes pour éviter les confusions avec les impositions voisines. La taxe d’habitation sur les logements vacants majorée par certaines communes et la taxe foncière d’un logement vacant mis en vente relèvent d’autres régimes et d’autres recours, décrits dans la taxe d’habitation sur un logement vacant majorée par la commune et sa contestation et dans le dégrèvement de taxe foncière du logement vacant mis en vente. Surtout, la vacance involontaire qui exonère de la taxe sur les logements vacants ne se confond pas avec la vacance prévue pour la taxe foncière, et la réquisition de logements vacants par le préfet, parfois évoquée dans le débat public local, est une procédure distincte de la taxation. Le présent article ne traite que de la taxe annuelle de l’article 232 et de sa contestation.
Ce que dit le droit, en trois phrases
La taxe annuelle sur les logements vacants ne frappe que les logements habitables, vacants depuis au moins un an au 1er janvier et dont la vacance tient à la seule volonté de leur détenteur, en vertu des paragraphes II et VI de l’article 232 du code général des impôts éclairés par la réserve du Conseil constitutionnel rappelée dans Conseil d’État, 15 juillet 2025, n° 499230. Le propriétaire qui prouve par devis concordants que son bien ne pouvait être rendu habitable qu’au prix de travaux importants à sa charge, comme les 13 400 euros pour un appartement de 30 000 à 35 000 euros à Saint-Nazaire, obtient la décharge, ainsi jugé par la CAA Nantes, 24 décembre 2024, n° 24NT01840. Quand la taxe est établie à tort, c’est au redevable d’en solliciter le dégrèvement par réclamation puis devant le tribunal administratif, conformément au paragraphe 140 du BOI-IF-AUT-60 et à l’article L. 190 du livre des procédures fiscales.
Conclusion
L’initiative tourangelle rappelle que la vacance des logements se traite d’abord par l’accompagnement des propriétaires, et la fiscalité suit la même logique : la taxe sur les logements vacants punit la rétention volontaire, pas les propriétaires bloqués par des travaux importants, une mise en vente infructueuse au prix du marché ou un chantier interrompu contre leur gré. Le Conseil d’État du 15 juillet 2025 et la cour administrative d’appel de Nantes du 24 décembre 2024 donnent un mode d’emploi précis : vérifier le classement de la commune, chiffrer l’inhabitabilité par des devis portant sur le nécessaire et non sur le standing, documenter chaque démarche de remise sur le marché et réclamer avec un dossier complet. Les propriétaires qui reçoivent un avis pour un logement vide depuis un an ont donc mieux à faire que de le payer ou de l’ignorer : vérifier, prouver, puis contester dans les formes que le juge attend.