Proposition de loi déposée au Sénat le 12 octobre 2026, non adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur. Tel est l’état exact, à la date de rédaction du présent article, de la proposition de loi visant à mieux valoriser l’engagement associatif et citoyen tout au long de la vie, texte n° 31 de la session 2026-2027, présentée par M. Dany Wattebled et Mme Marie-Claude Lermytte et renvoyée à la commission de la culture, de l’éducation, de la communication et du sport du Sénat, comme le confirment le dossier législatif du Sénat (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl26-031.html) et l’avis de dépôt publié au Journal officiel (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000054980086). Douze millions de bénévoles, un million d’associations, vingt et un millions d’adhérents et un million et demi de salariés : ce sont les chiffres par lesquels l’exposé des motifs de la proposition antérieure des mêmes auteurs ouvrait son propos, et ils donnent la mesure de l’enjeu. Que vaut aujourd’hui, en droit, une année donnée à une association ? Presque rien, répond le droit en vigueur dès lors qu’il s’agit de retraite, et peu de chose s’agissant de formation ou de congés, sauf dispositifs ciblés que beaucoup de bénévoles ignorent. La proposition déposée le 12 octobre 2026 veut changer cet équilibre en quatre articles : cérémonie de remise de la carte électorale en préfecture avec invitation à tenir un bureau de vote, dotation culture et permis de conduire pour les moins de 25 ans adossée au compte d’engagement citoyen, valorisation de l’engagement dans les universités et validation d’un trimestre de retraite pour dix années de bénévolat. Le texte intégral de cette proposition n° 31 n’est pas encore mis en ligne par le Sénat, dont la page de dossier ne propose aucun lien vers le dispositif. Le commentaire qui suit s’appuie donc, en toute transparence, sur le dispositif connu de la proposition antérieure au même intitulé, des mêmes auteurs et renvoyée à la même commission, le texte n° 329 enregistré à la présidence du Sénat le 9 février 2024 (https://www.senat.fr/leg/ppl23-329.html, version PDF : https://www.senat.fr/leg/ppl23-329.pdf), confronté au droit en vigueur vérifié article par article le 17 octobre 2026.
I. Bénévole associatif : quels droits le droit en vigueur reconnaît-il déjà ?
A. Compte d’engagement citoyen et congé du bénévole : comment sont-ils accordés aujourd’hui ?
Le premier outil que tout bénévole devrait connaître s’appelle le compte d’engagement citoyen. L’article L. 5151-7 du code du travail le définit ainsi : « Le compte d’engagement citoyen recense les activités bénévoles ou de volontariat de son titulaire. Il permet d’acquérir : 1° Des droits sur le compte personnel de formation à raison de l’exercice de ces activités ; 2° Des jours de congés destinés à l’exercice de ces activités. » Le bénévolat associatif figure bien parmi les activités éligibles, mais à des conditions précises que fixe l’article L. 5151-9 : « 6° Les activités de bénévolat associatif, lorsque les conditions suivantes sont remplies : a) L’association est régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ou inscrite au registre des associations en application du code civil local applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, est déclarée depuis un an au moins et l’ensemble de ses activités est mentionné au b du 1 de l’article 200 du code général des impôts ; b) Le bénévole siège dans l’organe d’administration ou de direction de l’association ou participe à l’encadrement d’autres bénévoles, dans des conditions, notamment de durée, fixées par décret ». Autrement dit, le simple coup de main occasionnel ne suffit pas : le droit existant réserve l’acquisition de droits aux bénévoles qui dirigent, administrent ou encadrent, au sein d’associations déclarées depuis un an au moins et d’intérêt général. Le montant de ces droits n’est pas écrit dans la loi : « Un décret définit, pour chacune des activités mentionnées à l’article L. 5151-9 , le montant des droits acquis en fonction de la durée consacrée à cette activité, dans la limite d’un plafond. » C’est donc le pouvoir réglementaire qui chiffre l’avantage, dans une limite plafonnée, et c’est sur ce socle que la proposition de loi veut ajouter une dotation nouvelle pour les jeunes.
Le deuxième outil existant est le congé accordé au salarié qui s’engage. L’article L. 3142-54-1 du code du travail dispose : « Un congé est accordé chaque année, à sa demande, sans condition d’âge : 1° A tout salarié désigné pour siéger à titre bénévole dans l’organe d’administration ou de direction d’une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ou inscrite au registre des associations en application du code civil local applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, déclarée depuis un an au moins et dont l’ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l’article 200 du code général des impôts , et à tout salarié exerçant à titre bénévole des fonctions de direction ou d’encadrement au sein d’une telle association ». Le salarié qui administre une association d’intérêt général peut donc s’absenter pour exercer ses responsabilités, à sa demande et sans condition d’ancienneté ni d’âge. À côté de ces dispositifs ouverts à tous les bénévoles dirigeants, le volontariat encadré offre un cadre plus intensif : le service civique « est un engagement volontaire d’une durée continue de six à douze mois donnant lieu à une indemnisation prise en charge par l’Agence du service civique », avec pour objet de « renforcer la cohésion nationale et la mixité sociale » au service de missions d’intérêt général. Ces trois étages, compte d’engagement citoyen, congé du dirigeant bénévole et service civique indemnisé, forment le droit positif actuel de la valorisation : des droits réels, mais conditionnés, plafonnés et largement méconnus, ce qui explique le sentiment de manque de reconnaissance décrit par les auteurs de la proposition.
Une frontière mérite une attention particulière, car elle piège chaque année des associations et des bénévoles : celle qui sépare le bénévolat du salariat. La Cour de cassation l’a rappelée avec netteté le 24 avril 2024 dans une affaire opposant un enseignant en théologie à une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000497458). Visant l’article L. 1221-1 du code du travail, la chambre sociale énonce : « Il résulte de ce texte que l’existence d’une relation de travail ne dépend ni de la volonté exprimée par les parties ni de la dénomination qu’elles ont donnée à leur convention mais des conditions de fait dans lesquelles est exercée l’activité des travailleurs. » Elle ajoute le critère décisif : « le lien de subordination est caractérisé par l’exécution d’un travail sous l’autorité d’un employeur qui a le pouvoir de donner des ordres et des directives, d’en contrôler l’exécution et de sanctionner les manquements de son subordonné ». Dans cette affaire, l’association n’avait pas le statut d’association cultuelle et la cour d’appel aurait dû analyser concrètement les conditions d’exercice de l’activité avant d’écarter la compétence prud’homale. La leçon vaut pour toutes les associations, cultuelles ou non : coller l’étiquette de bénévole sur une personne qui reçoit des ordres, rend compte de son activité et peut être sanctionnée ne protège ni l’association ni le prétendu bénévole. Toute politique de valorisation du bénévolat suppose d’abord cette hygiène juridique, car des droits nouveaux calculés sur des périodes de bénévolat n’auraient aucun sens si ces périodes dissimulaient un travail salarié non déclaré.
B. Bénévolat et retraite : pourquoi des années d’engagement n’ouvrent-elles aucun trimestre aujourd’hui ?
Le point le plus rude du droit en vigueur concerne la retraite. Le principe est posé par l’article L. 351-1 du code de la sécurité sociale : « L’assurance vieillesse garantit une pension de retraite à l’assuré qui en demande la liquidation à partir de l’âge mentionné à l’article L. 161-17-2 », et « Le montant de la pension résulte de l’application au salaire annuel de base d’un taux croissant, jusqu’à un maximum dit » taux plein « , en fonction de la durée d’assurance, dans une limite déterminée, tant dans le régime général que dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires, ainsi que de celle des périodes reconnues équivalentes ». Tout se joue donc dans la durée d’assurance et dans les périodes reconnues équivalentes. Or la liste des périodes prises en compte en dehors du travail cotisé est fermée et écrite par la loi : « Sont prises en considération en vue de l’ouverture du droit à pension, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat : 1°) les périodes pendant lesquelles l’assuré a bénéficié des prestations maladie, maternité, invalidité, accident du travail », auxquelles s’ajoutent le chômage indemnisé ou non, le service national et des situations de guerre limitativement énumérées. Le bénévolat associatif n’y figure pas. Dix ans de présidence d’association, vingt ans d’encadrement de jeunes le week-end, une vie entière donnée aux autres : aucune de ces périodes n’entre aujourd’hui dans le décompte, parce que le législateur ne l’a jamais décidé et parce que le décret en Conseil d’État prévu par le texte n’a jamais eu à connaître de cette hypothèse.
La jurisprudence illustre ce mécanisme de liste fermée mieux que tout commentaire. Le 20 septembre 2018, la deuxième chambre civile de la Cour de cassation a eu à connaître du cas d’un assuré qui avait effectué, en qualité d’objecteur de conscience, un service civil du 1er décembre 1975 au 31 décembre 1977, et qui demandait la validation de trois trimestres supplémentaires au titre de l’année 1977 comme trimestres réputés cotisés pour un départ anticipé en retraite pour carrière longue. La Cour a approuvé la cour d’appel d’avoir fait droit à cette demande : « la cour d’appel en a exactement déduit qu’il convenait de faire droit à sa demande de validation de trois trimestres supplémentaires au titre de l’année 1977 comme trimestres réputés cotisés à prendre en compte dans le cadre d’une demande de départ anticipé en retraite pour carrière longue ». Le raisonnement tient en une idée : limiter à quatre trimestres la prise en compte des périodes de service national pour les anciens objecteurs, astreints à un service d’une durée double, introduisait une différence de traitement sans justification objective au regard des engagements européens de la France. Ce qui compte pour notre sujet, c’est la méthode : une période non travaillée ne compte pour la retraite que si un texte l’a prévue et dans la mesure où il l’a prévue, et le juge vérifie l’application du texte sans jamais créer lui-même une catégorie nouvelle. Aucune décision consultée ne valide des trimestres au titre du bénévolat associatif, et aucune ne le pourrait en l’état des textes. C’est précisément cette porte fermée que l’article 4 de la proposition de loi veut ouvrir, en inscrivant le bénévolat recensé dans le compte d’engagement citoyen dans la liste des périodes prises en considération, à raison d’un trimestre pour dix années d’engagement. La rupture est assumée : pour la première fois, du temps donné sans rémunération compterait pour la pension, avec un plancher d’équivalence écrit dans la loi elle-même.
Reste la question de l’entrée dans la citoyenneté électorale, qui forme le premier article de la proposition. Le droit en vigueur connaît l’inscription automatique des jeunes majeurs : « Sous réserve qu’elles répondent aux autres conditions exigées par la loi, sont inscrites d’office sur la liste électorale de la commune de leur domicile réel, en vue de participer à un scrutin : 1° Sans préjudice du 3° de l’article L. 30, les personnes qui ont atteint l’âge prévu par la loi pour être électeur à la date de ce scrutin ». Le jeune de dix-huit ans n’a donc aucune démarche à accomplir pour être électeur : la loi l’inscrit. Le bureau de vote, lui, obéit à des règles de composition strictes : « Chaque bureau de vote est composé d’un président, d’au moins deux assesseurs et d’un secrétaire choisi par eux parmi les électeurs de la commune. » Et la désignation des assesseurs suit un ordre précis : « Les assesseurs de chaque bureau sont désignés conformément aux dispositions ci-après : – chaque candidat, binôme de candidats ou chaque liste en présence a le droit de désigner un assesseur et un seul pris parmi les électeurs du département ; – des assesseurs supplémentaires peuvent être désignés par le maire parmi les conseillers municipaux dans l’ordre du tableau puis, le cas échéant, parmi les électeurs de la commune. » C’est sur ce second vivier, celui des électeurs de la commune désignés par le maire, que la proposition veut brancher les jeunes volontaires tout juste détenteurs de leur carte : une passerelle entre la cérémonie de remise et la tenue du bureau de vote, entre le statut d’électeur et la participation concrète à l’organisation du scrutin.
II. Proposition de loi du 12 octobre 2026 : contenu exact et étapes à venir
A. Carte électorale remise en préfecture, permis et culture avant 25 ans, université, trimestres : que prévoit chacun des quatre articles ?
L’article 1er crée dans le code électoral un article L. 43-1 confiant aux représentants de l’État dans le département l’organisation annuelle de « cérémonies de remise de la carte électorale » pour les jeunes volontaires de l’année de leur majorité, lesquels y seraient « invités à être assesseurs » au scrutin suivant la cérémonie. Deux choix forts se lisent dans cette rédaction. D’abord, l’organisation confiée aux représentants de l’État dans le département, c’est-à-dire aux préfets, pour une cérémonie annuelle réservée aux jeunes volontaires de l’année de leur majorité : la démarche repose sur le volontariat, sans obligation pour le jeune qui préfère recevoir sa carte par courrier. Ensuite, l’invitation à être assesseur au scrutin suivant, qui donne à la cérémonie un prolongement pratique immédiat. La formule reste une invitation, non une désignation d’office : le maire conserverait son pouvoir de désigner des assesseurs supplémentaires parmi les électeurs de la commune, et rien dans le texte ne prive les candidats de leur droit de désigner leur propre assesseur. La mesure se veut donc incitative, avec une limite que le débat parlementaire devra traiter : dans les communes où les candidats pourvoient déjà tous les postes d’assesseurs, l’invitation faite aux jeunes resterait lettre morte, et dans les petites communes où les bureaux peinent à se constituer, elle répondrait à un besoin réel des maires. Le coût et l’organisation matérielle de cérémonies préfectorales annuelles dans chaque département, alors que les préfectures ont déjà la charge de l’organisation des scrutins, formeront l’autre question d’applicabilité.
L’article 2 complète l’article L. 5151-7 du code du travail par un 3° ouvrant aux moins de 25 ans une « dotation, définie par décret », destinée à financer des « pratiques artistiques ou culturelles » et l’accès aux « épreuves théoriques et pratiques » du permis de conduire. C’est l’article le plus directement tourné vers les jeunes : le compte d’engagement citoyen, qui ouvre aujourd’hui des droits à formation et des jours de congés, ouvrirait aussi une dotation fléchée vers la culture et le permis de conduire pour les moins de 25 ans. Le renvoi au décret est total : ni le montant, ni les conditions de durée d’engagement, ni les organismes de formation éligibles ne figurent dans la loi. Les lecteurs doivent comprendre ce que cela signifie : même adoptée en l’état, la mesure resterait inapplicable tant que le décret ne serait pas publié, et le niveau réel de l’avantage dépendrait entièrement du Gouvernement. L’articulation avec les aides existantes au permis de conduire et avec le passe Culture devra aussi être examinée, pour éviter les cumuls opaques comme les effets d’aubaine. L’article 3, lui, tient en une phrase : à la seconde phrase du quatrième alinéa de l’article L. 711-1 du code de l’éducation, après le mot « professionnelle, », seraient insérés les mots « de valorisation de l’engagement associatif, ». Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, qui « rassemblent des enseignants-chercheurs, des enseignants et des chercheurs de différentes spécialités, afin d’assurer le progrès de la connaissance et une formation scientifique, culturelle et professionnelle préparant notamment à l’exercice d’une profession » et définissent « leur politique de formation, d’aide à l’insertion professionnelle, de recherche et de documentation », seraient ainsi invités à développer une politique de valorisation de l’engagement associatif. La portée est programmatique : aucune obligation chiffrée, aucun bonus de diplôme, mais une base légale pour les universités qui accordent déjà des dispenses, des aménagements ou des unités d’enseignement libres aux étudiants engagés, et un signal pour celles qui ne le font pas.
L’article 4 est le plus novateur et celui dont les effets financiers seraient les plus lourds. Il complète l’article L. 351-3 du code de la sécurité sociale par un 10° visant les périodes de bénévolat « recensées dans le compte engagement citoyen », avec un plancher d’équivalence : dix années de bénévolat ne pourraient valoir « moins d’un trimestre ». Le mécanisme repose sur le compte d’engagement citoyen comme compteur officiel : seules les périodes qui y sont recensées compteraient, ce qui exclut le bénévolat informel et donne au compte un rôle central qu’il n’a pas aujourd’hui pour la retraite. Le plancher d’un trimestre pour dix ans est une garantie minimale, non un plafond : le décret en Conseil d’État prévu par l’article L. 351-3 fixerait les conditions, et rien n’interdirait une équivalence plus généreuse. Plusieurs questions restent ouvertes et relèveront du débat : faut-il dix années continues ou cumulées, le trimestre ainsi validé serait-il cotisé ou simplement assimilé, avec quel effet sur le taux plein et sur les dispositifs de carrières longues, et quel serait le coût pour les régimes alors que chaque trimestre validé sans cotisation se paie par la solidarité nationale ? La comparaison avec le service civique et le service national, qui ouvrent déjà des droits, montre que le principe d’une validation sans cotisation n’est pas inconnu du droit français ; la nouveauté tient à l’extension de ce principe à une activité librement choisie, durable et non indemnisée. C’est sur cet article que se jouera l’essentiel de la discussion budgétaire du texte, car toute création de droits à pension sans ressource affectée a un coût pour les régimes qui devra être assumé.
B. Navette parlementaire : quelles étapes attendent le texte et que faire en attendant son éventuelle adoption ?
Le texte vient à peine de naître en droit parlementaire. Renvoyé à la commission de la culture, de l’éducation, de la communication et du sport du Sénat, il devra d’abord y être examiné : désignation d’un rapporteur, auditions éventuelles, établissement d’un texte de la commission, puis inscription à l’ordre du jour de la séance publique pour une première lecture au Sénat. En cas d’adoption, il serait transmis à l’Assemblée nationale pour sa propre première lecture, et la navette se poursuivrait entre les deux chambres jusqu’à l’adoption d’un texte identique, avec une éventuelle commission mixte paritaire en cas de désaccord persistant, avant promulgation par le Président de la République et publication au Journal officiel. Chaque étape est une occasion d’amender, d’enrichir ou d’abandonner le texte : ordre du jour chargé, priorités du Gouvernement, contraintes budgétaires et calendrier électoral pèsent souvent plus lourd que le fond. Aucun pronostic chiffré ne serait sérieux à ce stade, et les lecteurs doivent garder à l’esprit que la plupart des propositions de loi ne vont jamais au bout de ce parcours. Un indice de contexte mérite d’être relevé : les mêmes auteurs avaient déjà déposé le 9 février 2024, sous le n° 329 et devant la même commission, un texte au même intitulé, ce qui fait du dépôt du 12 octobre 2026 la relance d’une initiative déjà portée sous la précédente session. Cette filiation est une pratique courante au Parlement : un texte qui n’a pas prospéré peut être redéposé, parfois à l’identique, dans l’espoir d’un contexte plus favorable, ici celui d’une vie associative dont les difficultés de recrutement de bénévoles dirigeants occupent chaque année les rapports et les états généraux du secteur.
En attendant l’issue de cette navette, qui se mesurera en mois ou en années si elle aboutit un jour, le droit en vigueur offre déjà des leviers concrets que les bénévoles et les associations gagneraient à utiliser. Premier réflexe : ouvrir et alimenter son compte d’engagement citoyen, car seules les activités qui y sont recensées ouvrent des droits à formation et des jours de congés, et seules elles pourraient un jour compter pour la retraite si l’article 4 était adopté. Deuxième réflexe pour les salariés administrateurs d’associations : demander le congé annuel prévu par la loi plutôt que de poser des jours de congés payés ou de s’absenter sans cadre, en conservant la preuve écrite de la demande et de la désignation au sein de l’organe d’administration. Troisième réflexe pour les associations : vérifier le statut réel des personnes qui s’investissent durablement, en appliquant le test rappelé par la Cour de cassation le 24 avril 2024, ordres et directives, contrôle de l’exécution, sanction des manquements, car la requalification en contrat de travail avec rappel de salaires et de cotisations reste le risque majeur d’une gestion approximative de la frontière entre bénévolat et salariat. Quatrième réflexe pour les jeunes : se faire inscrire sur les listes d’assesseurs volontaires auprès de sa mairie et accomplir un service civique, dont les droits sont d’ores et déjà reconnus. Aucune de ces démarches n’attend le Journal officiel, et toutes construisent dès aujourd’hui le dossier qui permettra, demain, de bénéficier des droits nouveaux si la loi les crée.
Conclusion
Proposition de loi déposée au Sénat le 12 octobre 2026, non adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur. Cette répétition n’est pas une coquetterie : face à un sujet qui touche douze millions de bénévoles, la loyauté commande de ne jamais laisser croire qu’une règle proposée s’applique déjà. En l’état, aucune cérémonie préfectorale de remise de la carte électorale n’est organisée, aucune dotation culture et permis de conduire n’est versée aux jeunes engagés, aucune université n’est tenue par la loi de valoriser l’engagement associatif, et aucune année de bénévolat ne vaut un trimestre de retraite. Ce qui existe, en revanche, c’est un socle de droits réels mais méconnus : le compte d’engagement citoyen qui recense les activités et ouvre des droits à formation et des jours de congés, le congé annuel du salarié administrateur d’association, le service civique indemnisé de six à douze mois, l’inscription d’office des jeunes majeurs sur les listes électorales et la désignation d’assesseurs supplémentaires par le maire. Ce qui existe aussi, ce sont des frontières fermement gardées : une liste fermée de périodes admises pour la retraite dans laquelle le bénévolat ne figure pas, et un juge qui requalifie en contrat de travail toute fausse entraide exercée sous subordination, quelle que soit l’étiquette posée par les parties. Si la navette parlementaire mène un jour ce texte jusqu’à la promulgation, il ne créera pas une révolution mais il comblera un manque ciblé : donner aux jeunes un premier pas vers les urnes et vers la culture, donner aux universités une base légale pour reconnaître l’engagement, et donner aux bénévoles de longue durée une première reconnaissance dans le calcul de leur pension. D’ici là, le réflexe utile reste le droit en vigueur : recenser son engagement, demander son congé, sécuriser le statut de chacun dans l’association. La reconnaissance des bénévoles ne peut pas attendre le Journal officiel, et elle commence par l’usage des droits qui existent déjà.