Proposition de loi déposée au Sénat le 16 septembre 2026, non adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur. Le 16 septembre 2026, Mme Nathalie Goulet a déposé au Sénat le texte n° 954 (session 2025-2026) qui propose de doter les communes et leurs établissements publics d’une carte de paiement émise au nom de la commune pour régler certaines dépenses courantes de fonctionnement, avec des porteurs désignés par délibération et des plafonds fixés par décret en Conseil d’État. Le dispositif est présenté en détail dans le commentaire de la proposition de loi n° 954 publié sur ce site : texte officiel consultable à l’adresse https://www.senat.fr/leg/ppl25-954.html et dossier législatif à l’adresse https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-954.html. Le présent article adopte un angle différent et complémentaire : ce que risque le maire, l’adjoint ou l’agent qui paierait directement une dépense communale avant que la loi soit votée, ou qui détournerait la carte de son usage une fois la loi adoptée. Car la tentation est grande, dans une petite mairie, de commander dès maintenant une carte au nom de la commune, de payer avec sa carte personnelle en attendant un remboursement, ou de régler une dépense urgente sans pièce justificative. Chacun de ces gestes, même accompli pour le bien du service et pour des montants modestes, heurte le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable et expose son auteur à des qualifications pénales et financières dont la gravité dépasse de très loin le prix d’une cartouche d’encre : détournement de fonds publics puni de dix ans d’emprisonnement, gestion de fait devant le juge des comptes, faute grave sanctionnée par la chambre régionale des comptes. Ce commentaire expose d’abord ce que la proposition permettrait et les limites strictes qu’elle pose, puis les sanctions qui s’appliquent dès aujourd’hui à tout paiement direct sans base légale, afin que chaque élu sache où passe la frontière entre l’achat utile et la faute.
I. Payer les achats courants de la mairie par carte : ce que la proposition autoriserait et ce qu’elle interdirait
A. Comment payer les petites dépenses de la commune sans enfreindre la loi avant son vote
Le texte déposé au Sénat prévoit que les communes et leurs établissements publics pourraient régler leurs dépenses courantes de fonctionnement non immobilisées, dès lors qu’elles ne relèvent pas d’un marché public passé selon une procédure formalisée, au moyen d’une carte de paiement émise au nom de la commune. Sont visés les achats du quotidien nécessaires à la marche des services : fournitures administratives, encre pour les imprimantes, petits accessoires et matériels de bureau, abonnements de faible montant, prestations d’entretien courant, y compris les achats en ligne aujourd’hui impossibles faute de carte propre à la commune. L’exposé des motifs de l’auteur insiste sur ces cas concrets et affirme que la commande publique coûterait 20 à 30 % de plus que l’achat direct pour le même objet, présentation qui éclaire l’intention du texte sans constituer une donnée vérifiée opposable aux fournisseurs ou au juge. Trois limites structurent le périmètre : seules les dépenses de fonctionnement non immobilisées sont éligibles, ce qui exclut le photocopieur, le véhicule ou le mobilier durable qui s’imputent en investissement ; les dépenses comprises dans un marché public passé selon une procédure formalisée sont exclues, et le droit de la commande publique réserve ces procédures aux achats atteignant les seuils européens, comme l’énonce l’article L. 2124-1 du code de la commande publique ; enfin la carte serait émise au nom de la commune, personne morale publique, et non au nom personnel de l’utilisateur, ce qui rattache chaque paiement au budget communal et conditionne les contrôles.
En attendant l’adoption éventuelle du texte et de son décret d’application, aucun de ces paiements par carte détenue par un élu n’est autorisé, et les communes doivent traiter leurs besoins avec les outils du droit en vigueur. Le circuit régulier repose sur l’ordonnancement du maire et le paiement du comptable après contrôle : le maire prépare et propose le budget et ordonnance les dépenses en application de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales, sous le contrôle du conseil municipal et du représentant de l’État, tandis que le comptable de la commune, comptable public de l’État nommé par le ministre chargé du budget selon l’article L. 1617-1 du même code, exécute seul les règlements après en avoir vérifié la régularité. Pour les menues dépenses urgentes ou de faible montant, les régies d’avances fournissent déjà une réponse légale : un régisseur nommément désigné reçoit une avance de fonds, paie directement les petites dépenses et produit ses justificatifs pour reconstitution périodique de l’avance, sous le contrôle du comptable et de l’ordonnateur. L’exposé des motifs de la proposition reconnaît d’ailleurs que la carte bancaire figure déjà parmi les moyens de règlement des dépenses publiques maniés du côté du comptable, en visant le b de l’article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012 pris pour l’application du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : l’innovation du texte n’est donc pas la carte elle-même, mais sa mise entre les mains de l’élu. Les communes confrontées aujourd’hui à des achats courants difficiles à régler doivent créer ou abonder une régie d’avances par arrêté, regrouper les fournitures récurrentes dans des marchés à bons de commande qui font bénéficier la commune de prix négociés, et organiser avec le comptable le paiement dématérialisé des fournisseurs, comme l’y invite au demeurant l’obligation de mettre à disposition des usagers un service de paiement en ligne dans les conditions de l’article L. 1611-5-1 du code général des collectivités territoriales. Symétriquement, les créances non fiscales des collectivités ne sont mises en recouvrement que lorsqu’elles atteignent un seuil fixé par décret en application de l’article L. 1611-5 du même code, signe que le législateur assouplit les circuits financiers par touches successives. La pratique des avances personnelles consenties par le maire sur ses deniers propres doit cesser : outre les risques de retard ou de refus de remboursement en cas de désaccord de l’assemblée, elle brouille la séparation des fonctions et prive l’élu de toute protection en cas de contrôle.
B. Qui pourrait détenir la carte de la commune et sous quels plafonds et contrôles stricts
La proposition confie à l’organe délibérant le soin de désigner le ou les porteurs parmi le maire, les adjoints au maire et les agents de la commune, par délibération expresse. Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune en application de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, et c’est donc lui qui décidera d’adhérer ou non au dispositif, de confier une carte au maire seul ou également à certains adjoints et agents, et de retirer cette qualité en cas de difficulté. Le cercle des porteurs possibles exclut les conseillers municipaux sans délégation, les bénévoles, les prestataires extérieurs et les proches de l’élu, et toute détention de fait, comme une carte circulant de main en main dans les tiroirs de la mairie, serait contraire à l’exigence de désignation nominative et priverait la commune de la traçabilité voulue. Un décret en Conseil d’État devra fixer les plafonds par opération et par période, les natures de dépenses éligibles, les modalités de contrôle du comptable public et les conditions de communication périodique d’un relevé des opérations à l’assemblée délibérante. Le plafond par paiement empêchera qu’une dépense d’investissement déguisée transite par la carte, le plafond cumulé contiendra l’exposition globale de la commune, et les paramétrages techniques tels que le blocage de certaines catégories de commerçants, les plafonds différenciés par porteur et les alertes en temps réel conditionneront la sécurité du dispositif.
Le texte n’organise aucune dispense de contrôle du comptable : chaque opération restera soumise à sa vérification, avant ou après le paiement selon l’architecture retenue par le décret, avec transmission systématique des factures et tickets, imputation budgétaire précise et délais courts de régularisation. Le comptable qui devrait avaliser des relevés sans justificatif ou qui découvrirait des opérations non autorisées par la délibération devra les rejeter et en rendre compte, exactement comme pour un mandat irrégulier. La communication périodique du relevé à l’assemblée permettra à l’ensemble des conseillers, y compris l’opposition municipale, de vérifier l’usage de la carte porteur par porteur, en complément du contrôle des chambres régionales des comptes. Les délibérations devront anticiper la procédure applicable en cas de perte, de vol, de changement de fonctions du porteur ou de soupçon d’usage abusif, avec opposition immédiate auprès de l’émetteur et information du comptable, et prévoir au budget les frais bancaires du dispositif, eux-mêmes des dépenses publiques soumises aux règles de la commande publique pour le choix de l’émetteur. Surtout, l’exclusion des dépenses comprises dans un marché formalisé interdit de contourner un marché en cours en payant par carte des prestations qui en relèvent : le fractionnement artificiel des commandes pour rester sous les plafonds de la carte est sanctionné par le juge, et la carte n’apportera qu’un moyen de paiement sans modifier les règles de fond, seuils, publicité adaptée, devis comparatifs et traçabilité des choix restant exigés comme aujourd’hui. C’est précisément parce que ces garde-fous encadreront, demain, un instrument manié par des élus souvent peu familiarisés avec les finances publiques que toute anticipation ou tout détournement expose à des sanctions disproportionnées aux montants en jeu, objet de la seconde partie.
II. Élu qui paie directement ou détourne la carte de la commune : détournement, gestion de fait et faute de gestion
A. Comment le détournement de fonds publics est puni et pourquoi la dissimulation aggrave la situation de l’élu
Sur le plan pénal, l’article 432-15 du code pénal punit de dix ans d’emprisonnement et d’une amende de 1 000 000 euros le détournement de fonds publics commis par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public. La jurisprudence donne à cette qualification une portée extensive : la Cour de cassation juge que la qualité de personne chargée d’une mission de service public est, au sens de l’article 432-15, « reconnue à toute personne chargée, directement ou indirectement, d’accomplir des actes ayant pour but de satisfaire à l’intérêt général », comme elle l’a retenu dans son arrêt du 27 juin 2018, n° 18-80.069, publié au Bulletin. Un maire porteur d’une carte au nom de la commune qui en détournerait l’usage à des fins personnelles, qui paierait des dépenses sans rapport avec l’intérêt communal ou qui réglerait les dépenses d’un tiers s’exposerait donc à cette qualification, dont la gravité dépasse de très loin le montant des sommes en jeu. Il en irait de même de l’élu qui, avant tout vote de la loi, manierait directement des deniers communaux pour payer un fournisseur : l’absence de base légale de la carte anticipée transforme chaque paiement en maniement irrégulier, quand bien même l’achat serait utile au service, et l’utilité de la dépense ne fait pas disparaître le détournement de procédure. Les adjoints et les agents détenteurs sont exposés aux mêmes qualifications dès lors qu’ils reçoivent des fonds en raison de leurs fonctions, et le fait de payer une dépense communale avec sa carte bancaire personnelle avant de se faire rembourser n’offre aucune protection : le remboursement a posteriori ne régularise pas le maniement initial et peut même caractériser une confusion des patrimoines publics et privés que le juge réprime sévèrement.
La dissimulation ne met pas à l’abri, elle aggrave la situation dans le temps. Dans son arrêt du 29 octobre 2025, n° 24-86.166, la chambre criminelle rappelle que « si le délit de détournement de fonds public est une infraction instantanée qui se prescrit à compter du jour où les faits le consommant ont été commis, le délai de prescription de l’action publique court, lorsque les actes irréguliers ont été dissimulés, à compter du jour où l’infraction est apparue et a pu être constatée dans des conditions permettant la mise en mouvement ou l’exercice de l’action publique ». Des relevés de carte maquillés, des factures de complaisance, des libellés vagues destinés à masquer la nature personnelle d’un achat ou des fractionnements organisés pour contourner les plafonds déplacent le point de départ de la prescription au jour de leur découverte, et non au jour des débits. Concrètement, un maire qui aurait fait voter une délibération de façade, réglé des dépenses personnelles avec la carte de la commune en les imputant sur des lignes de fournitures, puis quitté ses fonctions en croyant la prescription acquise, découvrirait lors d’un contrôle de la chambre régionale des comptes ou d’un signalement que le délai n’a commencé à courir qu’à la révélation des faits. Le relevé périodique communiqué à l’assemblée, loin d’être une formalité, est donc la première protection de l’élu honnête : une carte dont chaque opération est documentée, justifiée et publiée devant le conseil ne laisse aucune place au soupçon, tandis qu’une carte opaque attire les contrôles et transforme la moindre anomalie en présomption de détournement. Les porteurs devront conserver chaque justificatif, exiger une facture pour tout achat en ligne, refuser les paiements en espèces prélevés sur un éventuel retrait, et signaler sans délai toute opération inconnue au comptable et à l’assemblée.
B. Que risquent le maire et la commune devant le juge des comptes, le préfet et les chambres régionales
Au-delà du pénal, le maniement direct des deniers communaux par un élu caractérise une immixtion dans les fonctions de comptable public et peut constituer une gestion de fait, avec l’obligation de rendre compte devant le juge des comptes comme un comptable de fait. L’élu gestionnaire de fait s’expose à voir sa gestion jugée ligne à ligne, à être déclaré débiteur des sommes irrégulièrement maniées et à subir les sanctions propres à ce contentieux, alors même qu’il n’aurait recherché aucun enrichissement personnel. Le régime de la responsabilité des gestionnaires publics issu de l’ordonnance du 23 mars 2022 ajoute un second étage : l’article L. 131-9 du code des juridictions financières dispose que tout justiciable qui commet une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif est passible des sanctions prévues par le code, le caractère significatif du préjudice s’appréciant au regard du budget de l’entité. Des paiements par carte sans délibération, au-delà des plafonds ou pour des dépenses inéligibles constitueraient typiquement des infractions aux règles d’exécution des dépenses susceptibles d’être qualifiées de fautes graves si elles causent un préjudice significatif à la commune : frais bancaires injustifiés, achats doublonnant des marchés existants, dépenses personnelles remboursées par le budget, intérêts et pénalités nés d’une gestion désordonnée. Pour une petite commune au budget étroit, quelques milliers d’euros de dépenses irrégulières peuvent suffire à caractériser un préjudice significatif, et l’argument du faible montant, souvent avancé par les élus mis en cause, ne protège ni devant le juge pénal ni devant le juge des comptes.
Le contrôle de légalité du préfet constitue la troisième ligne de défense de la régularité. Une délibération qui désignerait des porteurs hors du cercle légal, qui organiserait une carte avant l’adoption de la loi et de son décret, ou qui fixerait des plafonds maison sans base légale serait illégale et exposerait la commune à un déféré préfectoral devant le tribunal administratif, sans créer aucun droit pour l’avenir. Les conseillers d’opposition et tout contribuable communal disposent en outre du recours pour excès de pouvoir contre ces délibérations, et le comptable public, tenu à sa propre responsabilité personnelle et pécuniaire, refusera de prendre en charge les opérations irrégulières et les signalera. Les chambres régionales des comptes, lors de l’examen de la gestion, relèveront les paiements directs, les régies fictives et les remboursements d’avances personnelles, et leurs observations définitives, publiques, alimentent régulièrement des poursuites pénales et des déférés. Dans l’attente de la navette, la conduite à tenir est donc simple : ne commander ni ne faire émettre aucune carte au nom de la commune à destination d’un élu, ne pas voter de délibération anticipant le dispositif, traiter les besoins immédiats par la régie d’avances et les marchés à bons de commande, et cesser les avances personnelles. La proposition n° 954 a été enregistrée à la présidence du Sénat le 16 septembre 2026 et renvoyée à la commission des finances, sous réserve d’une commission spéciale : s’agissant d’une proposition d’initiative sénatoriale, l’inscription à l’ordre du jour dépend des espaces réservés et des priorités de la conférence des présidents, et aucune prédiction sérieuse de calendrier ne peut être formulée. Le contenu du texte peut encore évoluer profondément, sur le champ des bénéficiaires, le niveau des plafonds, l’articulation avec les régies existantes et les sanctions propres au dispositif, et seule la version promulguée et publiée au Journal officiel fera foi. Les communes de Paris et d’Île-de-France, où les montants en jeu et la densité des contrôles rendent toute irrégularité particulièrement visible, ont intérêt à formaliser dès maintenant leurs besoins dans une note au dossier, afin que la future délibération, si la loi est adoptée, repose sur des besoins documentés et des plafonds calibrés sur la réalité des services. Le cabinet suit l’examen du texte et actualisera cette analyse à chaque étape décisive de la navette.
Conclusion
Proposition de loi déposée au Sénat le 16 septembre 2026, non adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur. La proposition n° 954 de Mme Nathalie Goulet, renvoyée à la commission des finances du Sénat, propose d’autoriser les communes et leurs établissements publics à régler certaines dépenses courantes de fonctionnement non immobilisées, hors marchés formalisés, au moyen d’une carte de paiement émise au nom de la commune, dont les porteurs seraient désignés par délibération parmi le maire, les adjoints et les agents, dans la limite de plafonds et de contrôles fixés par décret en Conseil d’État avec relevé périodique à l’assemblée. Tant que ce texte n’aura pas été adopté par les deux chambres, promulgué et complété de son décret, tout paiement direct par un élu sur les deniers communaux, toute carte commandée par anticipation et toute délibération organisant le dispositif sans base légale resteraient des irrégularités exposant leurs auteurs au détournement de fonds publics puni de dix ans d’emprisonnement, à la gestion de fait devant le juge des comptes et à la faute grave de gestion sanctionnée par les chambres régionales des comptes, sans que l’utilité des achats payés change quoi que ce soit à ces qualifications. Et même après une adoption éventuelle, la carte ne serait un progrès que si son décret d’application et les délibérations locales en enferment strictement l’usage : désignation nominative des porteurs, plafonds respectés, justificatifs systématiques, relevé public devant l’assemblée. Les élus qui souhaitent préparer l’avenir recenseront dès maintenant leurs besoins, doteront leur régie d’avances des moyens nécessaires, cesseront les avances personnelles et suivront l’examen parlementaire, afin d’adopter, le jour venu, une délibération précise et des contrôles effectifs.
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