Un maire qui doit acheter en urgence de l’encre pour l’imprimante de la mairie, régler un petit matériel de bureau ou payer un achat en ligne pour un service municipal ne peut pas sortir la carte bancaire de la commune, pour une raison simple : cette carte n’existe pas. C’est le point de départ de la proposition de loi portant simplification des moyens de paiement des dépenses courantes mis à disposition des élus locaux, présentée par Mme Nathalie Goulet, sénatrice, enregistrée à la présidence du Sénat le 16 septembre 2026 sous le numéro 954 pour la session 2025-2026, en première lecture devant le Sénat, avec renvoi à la commission des finances. Le dossier législatif et la page du texte ont été mis à jour le 21 septembre 2026 et, à cette date, aucune adoption en séance publique n’est intervenue : ce texte n’est pas adopté et n’est pas en vigueur. La navette parlementaire se poursuit. L’article unique du texte crée, après l’article L. 1611-5-1 du code général des collectivités territoriales, un article L. 1611-5-2 qui autoriserait les communes et leurs établissements publics à régler certaines dépenses courantes par une carte de paiement émise au nom de la commune, avec des porteurs désignés par délibération et des plafonds fixés par décret en Conseil d’État. Le présent commentaire confronte ce dispositif au droit en vigueur, aux contrôles du comptable public et aux risques pénaux qui encadrent déjà l’élu qui achète.
I. Maire, comment payer les petites dépenses de la commune sans passer par la régie d’avances ?
La question paraît triviale pour un chef d’entreprise habitué à régler un fournisseur en quelques clics, et c’est précisément le contraste que l’exposé des motifs met en avant : les élus issus du monde de l’entreprise ou de la société civile découvrent, selon ses termes, avec incrédulité les contraintes de la gestion communale. Comprendre ce que le texte changerait suppose d’abord de mesurer ce qui coince aujourd’hui, puis de lire ligne à ligne le mécanisme proposé.
A. Carte de paiement au nom de la commune : quelles dépenses courantes sont concernées ?
L’exposé des motifs part d’un constat sans détour : les maires ne disposeraient d’« aucun moyen de paiement direct » En raison de la règle de séparation de l’ordonnateur et du comptable, explique-t-il, « le régisseur d’avances », le trésor public, serait chargé de tous les règlements. De cette organisation découlent des blocages très concrets : des achats en ligne rendus impossibles dans les faits, faute de « carte bancaire propre à la commune », alors que des biens d’usage courant comme l’encre pour les imprimantes ou de petits accessoires et matériels de bureau pourraient être acquis directement par le maire. L’exposé ajoute un argument financier qui pèse dans le débat : la commande publique coûterait « 20 à 30 % de plus », les catalogues destinés aux collectivités affichant selon lui des écarts de prix spectaculaires pour le même objet. Ces affirmations relèvent de l’argumentaire parlementaire et non du droit positif, mais elles éclairent l’intention du texte : donner aux communes un instrument de paiement direct pour les dépenses modestes du quotidien, sans alourdir la facture.
Le dispositif juridique tient en un article unique qui insère dans le code général des collectivités territoriales, après l’article L. 1611-5-1, un nouvel article L. 1611-5-2. Le paragraphe I de ce nouvel article permettrait aux communes et à leurs établissements publics de régler par une carte de paiement émise au nom de la commune leurs dépenses courantes de fonctionnement non immobilisées, à l’exclusion des dépenses comprises dans un marché public passé selon une procédure formalisée. Chaque mot de cette phrase délimite le champ de la réforme. D’abord les bénéficiaires : les communes et leurs établissements publics, ce qui couvre notamment les centres communaux d’action sociale et les caisses des écoles, alors même que l’exposé des motifs ne parlait que des communes. Ensuite la nature des dépenses : des dépenses courantes de fonctionnement, non immobilisées, c’est-à-dire des charges qui ne s’inscrivent pas à l’actif et ne relèvent pas de l’investissement. Enfin une exclusion décisive : les dépenses comprises dans un marché public passé selon une procédure formalisée restent hors champ, ce qui préserve l’architecture de la commande publique pour les achats d’un montant significatif. Le texte ouvre donc une faculté, et non une obligation : les communes « peuvent » recourir à la carte, elles n’y sont pas tenues, et celles qui préfèrent conserver leurs circuits actuels n’auront rien à changer.
La formule « émise au nom de la commune » mérite l’attention des praticiens. Il ne s’agit pas d’une carte personnelle du maire remboursée ensuite sur justificatifs, ni d’une carte au nom d’un agent, mais d’un instrument émis au nom de la personne morale de droit public elle-même. Ce choix de rédaction rattache la dépense à la collectivité dès l’émission du moyen de paiement et écarte le montage hasardeux qui consisterait pour l’élu à avancer ses propres deniers avant de solliciter un remboursement, montage qui brouille la traçabilité des fonds publics et expose l’élu à des contestations sur la réalité et le montant de ses avances. La carte serait ainsi un moyen de paiement de la commune, utilisable notamment pour ces achats en ligne aujourd’hui impossibles, dans la limite des conditions que le décret en Conseil d’État devra fixer.
La confrontation avec le droit en vigueur montre que la proposition ne crée pas la carte bancaire publique à partir de rien, mais qu’elle en déplace le titulaire. L’exposé des motifs rappelle lui-même que les dépenses publiques des collectivités peuvent déjà être réglées par carte bancaire par l’agent comptable, en visant le b de l’article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012 portant application des articles 25, 26, 32, 34, 35, 39 et 43 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, texte qui énumère les moyens de règlement des dépenses publiques et les moyens d’encaissement des recettes publiques. Autrement dit, le paiement par carte existe dans la sphère publique, mais du côté du comptable qui paie après ordonnancement. La nouveauté consisterait à mettre un instrument comparable entre les mains de la commune ordonnatrice, pour des dépenses courantes de faible montant, avec un encadrement propre. De même, l’article L. 1611-5-1 du code général des collectivités territoriales, qui suit immédiatement l’article d’insertion choisi par le texte, organise déjà un « service de paiement en ligne répondant à des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat » mis « à la disposition des usagers par : 1° Les collectivités territoriales et leurs établissements publics ». Ce service concerne les recettes et les paiements des usagers, c’est-à-dire le sens inverse des flux : la proposition comble le versant « dépenses » que le droit existant ne traite pas. Quant à l’article L. 1611-5 du même code, il dispose que « Les créances non fiscales des collectivités territoriales et des établissements publics locaux ainsi que celles des établissements publics de santé, à l’exception des droits au comptant, ne sont mises en recouvrement que lorsqu’elles atteignent un seuil fixé par décret », illustration supplémentaire d’une philosophie constante du législateur : en dessous d’un certain montant, la lourdeur des procédures standards cesse d’être rentable et des circuits allégés prennent le relais.
B. Qui peut détenir la carte et qui décide : délibération, plafonds et contrôle du comptable
Le paragraphe II de l’article L. 1611-5-2 envisagé verrouille la désignation des porteurs en confiant à l’organe délibérant le soin de les désigner par délibération parmi le maire, les adjoints au maire et les agents de la commune. Trois cercles de personnes peuvent donc se voir confier la carte : le maire lui-même, ses adjoints, et les agents de la commune, par exemple la secrétaire de mairie ou le responsable des services techniques pour les achats de proximité. La désignation relève de l’organe délibérant, c’est-à-dire du conseil municipal, et prend la forme d’une délibération, acte public, contestable devant le juge administratif et soumis au contrôle de légalité du préfet. Ce choix n’est pas anodin : il rattache l’attribution d’un moyen de paiement communal au principe posé par l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, selon lequel « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune », et il offre une traçabilité démocratique que n’aurait pas une simple décision individuelle du maire. En pratique, la délibération devra préciser l’identité du ou des porteurs, et il serait prudent d’y faire figurer également les plafonds individuels et les catégories de dépenses autorisées dès lors que le décret les aura définis, afin que chaque porteur connaisse exactement l’étendue de son habilitation.
Le paragraphe III renvoie l’essentiel du régime à un décret en Conseil d’État, chargé de fixer les plafonds par opération et par période, les natures de dépenses éligibles, les modalités de contrôle du comptable public et les conditions dans lesquelles un relevé des opérations serait communiqué périodiquement à l’assemblée délibérante. Quatre verrous sont donc annoncés. Les plafonds, d’abord, fixés deux fois : par opération, pour éviter qu’un achat important ne soit saucissonné en plusieurs petits paiements, et par période, pour contenir le volume global des dépenses réglées par carte. Ce double plafond répond par anticipation au risque de fractionnement, bien connu des praticiens de la commande publique, qui consisterait à découper artificiellement un besoin pour rester sous les seuils. Les natures de dépenses éligibles, ensuite : le décret devra dire ce qui peut être payé par carte et, tout aussi utilement, ce qui ne le peut pas, comme les dépenses d’investissement, les subventions ou les frais de personnel, qui n’ont pas leur place sur un tel instrument. Les modalités de contrôle du comptable public, en troisième lieu : la carte ne supprime pas le comptable, elle organise son contrôle a posteriori sur des opérations qu’il n’a pas payées lui-même, ce qui suppose des relevés détaillés, des justificatifs joints et un pouvoir de blocage ou de suspension en cas d’anomalie. Le relevé périodique communiqué à l’assemblée délibérante, enfin : les conseillers municipaux, y compris ceux de l’opposition, recevront le détail des opérations, ce qui installe une transparence interne de nature à désamorcer les soupçons. Tant que ce décret n’est pas publié, le dispositif reste inapplicable : une commune ne pourra pas distribuer de cartes sur le seul fondement de la loi, et toute délibération anticipée désignant des porteurs resterait sans effet utile avant l’entrée en vigueur du cadre réglementaire.
Ce renvoi au pouvoir réglementaire explique aussi une divergence entre l’exposé des motifs et le dispositif : l’exposé évoque des « dépenses courantes de faible montant », tandis que l’article ne fixe aucun montant et confie les plafonds au décret. La notion de faible montant relève donc de l’intention politique, non de la norme proposée, et seuls les chiffres du décret diront si la carte servira pour des achats de quelques dizaines d’euros ou pour des règlements plus substantiels. Les maires qui suivent ce dossier doivent retenir ce point : la générosité ou la frilosité du décret conditionnera l’utilité réelle de l’instrument, et c’est pendant la phase réglementaire, avec les consultations des associations d’élus, que se jouera l’équilibre entre souplesse et sécurité.
II. Élu qui paie directement un achat de la commune : quels contrôles et quels risques ?
Mettre une carte de paiement entre les mains d’élus ou d’agents ne fait pas disparaître les principes qui protègent l’argent public : séparation des fonctions, traçabilité des marchés et probité des décideurs. La proposition les maintient expressément, et la jurisprudence récente rappelle avec fermeté ce qu’il en coûte de s’en affranchir. Cette seconde partie décrit les garde-fous qui demeurent et les lignes rouges que la carte ne devra jamais franchir.
A. Séparation de l’ordonnateur et du comptable, régies et marchés formalisés : ce qui ne change pas
Le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable, rappelé par l’exposé des motifs lui-même, structure toute la dépense publique locale : le maire ordonne, le comptable paie et contrôle. L’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales confie au maire, « Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département », la charge « d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal », et notamment « De préparer et proposer le budget et ordonnancer les dépenses ». Le comptable, symétriquement, est défini par l’article L. 1617-1 du même code : « Le comptable de la commune, du département ou de la région est un comptable public de l’Etat ayant la qualité de comptable principal. » La carte de paiement ne fusionne pas ces deux rôles : l’élu porteur déclenche le paiement, mais le contrôle du comptable subsiste et ses modalités seront fixées par le décret, avec un relevé transmis à l’assemblée. Toute utilisation de la carte hors des plafonds ou pour une nature de dépense inéligible exposerait l’opération à un rejet du comptable et l’ordonnateur à une mise en cause de sa responsabilité, de la même manière qu’un mandat irrégulier aujourd’hui.
Le circuit des régies d’avances, qui permet déjà de payer les menues dépenses sans ordonnancement préalable, n’est pas supprimé par le texte et cohabitera avec la carte. L’article R. 1617-1 du code général des collectivités territoriales dispose que « Les articles R. 1617-1 à R. 1617-18 fixent les conditions d’organisation, de fonctionnement et de contrôle des régies de recettes, d’avances et de recettes et d’avances des collectivités territoriales et de leurs établissements publics », avec un régisseur qui agit pour le compte du comptable public assignataire. Les communes disposent donc déjà d’un instrument pour les petites dépenses : la régie d’avances, dotée par le comptable, dont le régisseur justifie l’emploi. La carte s’ajouterait comme un second canal, adapté notamment aux paiements à distance et aux achats en ligne que la régie, fondée sur le numéraire et les chèques, peine à traiter. Les communes auront intérêt à articuler les deux outils dans une même délibération-cadre : régie pour les paiements de proximité en espèces, carte pour les règlements dématérialisés, avec des plafonds cohérents entre eux, afin d’éviter qu’un même besoin ne circule d’un canal à l’autre pour échapper aux limites.
La limite tirée des marchés formalisés constitue le troisième garde-fou. Le texte exclut les dépenses comprises dans un marché public passé selon une « procédure formalisée », et l’article L. 2124-1 du code de la commande publique définit ce seuil : « Lorsque la valeur estimée hors taxe du besoin est égale ou supérieure aux seuils européens mentionnés dans un avis qui figure en annexe au présent code, l’acheteur passe son marché selon l’une des procédures formalisées définies par le présent chapitre ». En deçà de ces seuils, la procédure adaptée autorise déjà des formalités allégées, mais elle n’autorise ni le favoritisme ni le fractionnement artificiel du besoin pour rester sous les seuils. La carte ne change rien à cette exigence : payer par carte un achat qui aurait dû faire l’objet d’une mise en concurrence régulière resterait une violation des règles de la commande publique, et le moyen de paiement ne purgerait pas l’irrégularité de la passation. Les élus doivent donc vérifier, avant chaque paiement par carte, que la dépense ne relève ni d’un marché formalisé en cours, qui impose ses propres bons de commande, ni d’un besoin global dont le montant cumulé appellerait une procédure.
B. Favoritisme et prise illégale d’intérêts : la jurisprudence qui encadre l’élu qui achète
Confier à un élu un moyen de paiement direct accroît mécaniquement son pouvoir de choisir le fournisseur, le moment et le montant de l’achat. C’est pourquoi les deux délits qui surveillent l’achat public doivent être présents à l’esprit de tout futur porteur de carte : le favoritisme, qui sanctionne l’avantage injustifié procuré à un candidat, et la prise illégale d’intérêts, qui sanctionne l’élu qui mêle un intérêt privé à une opération qu’il administre ou surveille. La jurisprudence la plus récente de la chambre criminelle de la Cour de cassation en précise les contours avec une sévérité qui vaut avertissement.
Sur le favoritisme, l’arrêt du 7 janvier 2026, rendu sous le numéro de pourvoi 24-87.222 et publié au Bulletin, retient une solution nette à propos d’un dirigeant qui avait fait fixer les seuils d’un marché selon les souhaits d’un candidat : « la détermination des seuils d’un appel d’offres en fonction de la demande d’un candidat constitue un avantage injustifié procuré à ce dernier, peu important que cet appel d’offres, une fois lancé, ne soit pas allé à son terme, fût-ce à la suite de son annulation à la demande du prévenu. » La Cour ajoute que le repentir actif intervenu après la constatation des faits n’exonère pas leur auteur : avoir annulé la procédure litigieuse une fois l’irrégularité éventée n’efface pas l’infraction. Transposée à la carte de paiement communale, la leçon est directe : découper des achats pour rester sous les plafonds du décret, orienter systématiquement les paiements par carte vers le même commerçant sans raison objective, ou calibrer les montants en fonction des offres d’un fournisseur habituel exposerait l’élu aux mêmes qualifications, alors même que chaque paiement pris isolément respecterait les plafonds. L’article 432-14 du code pénal punit en effet de deux ans d’emprisonnement et de 200 000 euros d’amende « le fait par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public » « de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics ». Le porteur de carte, lorsqu’il choisit librement son fournisseur pour une dépense hors marché formalisé, reste soumis à l’exigence d’égalité de traitement : la liberté du choix n’est pas une liberté de favoritisme.
Sur la prise illégale d’intérêts, l’arrêt du 3 juin 2026, numéro de pourvoi 24-80.869, rappelle la définition applicable après la modification apportée par la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 : « le délit de prise illégale d’intérêts est constitué par le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause, directement ou indirectement, un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement. » Le texte ajoute deux précisions protectrices, reprises par l’article 432-12 du code pénal : « Ne peut constituer un intérêt, au sens du présent article, un intérêt public ou tout intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi », et l’infraction n’est pas constituée lorsque l’auteur ne pouvait agir autrement en vue de répondre à un motif impérieux d’intérêt général. Pour un maire porteur de la carte communale, la zone de vigilance se situe dans les achats auprès d’entreprises liées à sa famille, à ses associés ou à ses propres activités : payer par carte communale un fournisseur dans lequel l’élu détient un intérêt, même sans surpaiement, altère par définition l’objectivité de l’opération. La même décision rappelle au passage une règle de droit pénal intertemporel utile au suivi de ce dossier législatif : « les dispositions d’une loi nouvelle s’appliquent aux infractions commises avant leur entrée en vigueur et n’ayant pas donné lieu à une condamnation passée en force de chose jugée, lorsqu’elles sont moins sévères que les dispositions anciennes. » L’article 432-12 du code pénal, dans sa rédaction en vigueur depuis le 24 décembre 2025, dispose ainsi que « Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause, directement ou indirectement, un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction », avant de préciser que « Ne peut constituer un intérêt, au sens du présent article, un intérêt public ou tout intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi. »
Concrètement, une commune qui se dotera de la carte devra assortir la délibération de désignation d’une charte d’usage : interdiction de payer un fournisseur lié à un porteur, obligation de produire la facture et le justificatif de mise en concurrence simplifiée pour chaque opération significative, rotation ou contrôle croisé des porteurs, et examen du relevé périodique en conseil municipal avec un temps de parole réservé aux questions. Le relevé transmis à l’assemblée, prévu par le paragraphe III du texte, ne sera utile que si les conseillers l’exploitent réellement : un relevé annexé sans débat à un procès-verbal ne protège personne, tandis qu’un examen documenté des opérations atypiques établit la bonne foi de la collectivité en cas de contrôle ultérieur du préfet, de la chambre régionale des comptes ou du juge pénal.
Conclusion
La proposition de loi n° 954 portant simplification des moyens de paiement des dépenses courantes mis à disposition des élus locaux, présentée par Mme Nathalie Goulet et déposée au Sénat en première lecture le 16 septembre 2026, n’a pas été adoptée en séance publique à la date du 21 septembre 2026 : la navette parlementaire se poursuit et ce texte n’est pas en vigueur. Aucune commune ne peut donc, à ce jour, émettre une carte de paiement sur le fondement de ce texte, et aucun maire ne peut s’en prévaloir pour régler directement une dépense. Le chemin législatif reste entier : examen par la commission des finances saisie au fond, inscription à l’ordre du jour du Sénat, discussion et vote en séance publique, puis, en cas d’adoption, transmission à l’Assemblée nationale pour une première lecture, poursuite de la navette entre les deux chambres et, en cas de désaccord persistant, réunion éventuelle d’une commission mixte paritaire. Chacune de ces étapes peut modifier, enrichir ou rejeter le dispositif, et le décret en Conseil d’État qui conditionne son application effective n’interviendra, au mieux, qu’après la promulgation de la loi.
En attendant, les règles applicables ne changent pas : les dépenses se paient après ordonnancement du maire et contrôle du comptable public, les menues dépenses transitent par la régie d’avances organisée dans le cadre des articles R. 1617-1 à R. 1617-18 du code général des collectivités territoriales, et les achats d’un montant significatif relèvent des procédures de la commande publique avec leurs seuils et leurs exigences d’égalité entre candidats. Les élus qui avancent aujourd’hui leurs deniers personnels pour débloquer un achat urgent doivent savoir que cette pratique, même désintéressée, les expose : défaut de traçabilité, contestation du remboursement par le comptable ou par l’opposition municipale, et soupçon de confusion entre fonds privés et fonds publics. La régie d’avances, dotée et contrôlée, reste l’instrument sûr pour ces situations. Si la proposition aboutit, la carte de paiement au nom de la commune offrira un canal moderne et tracé pour les dépenses courantes de fonctionnement non immobilisées hors marchés formalisés, à condition que les plafonds du décret soient réalistes, que le contrôle du comptable soit effectif et que chaque commune discipline l’usage de ses cartes par une délibération précise. Les lecteurs concernés suivront utilement l’examen du texte par la commission des finances du Sénat, première étape décisive, sur le dossier législatif de la proposition de loi n° 954 (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-954.html), dont le texte n° 954 enregistré le 16 septembre 2026 (https://www.senat.fr/leg/ppl25-954.html) figure en ligne avec son exposé des motifs. Le droit des collectivités se construit dans la durée : ce texte ouvre un chantier utile, mais seule la loi promulguée, et le décret qui l’accompagnera, diront ce que les maires pourront réellement payer par carte.
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