Le 14 septembre 2026, M. Jean Bacci a déposé au Sénat une proposition de loi relative aux modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle versées à l’Office national des forêts par les collectivités territoriales et personnes morales propriétaires de bois et forêts relevant du régime forestier. Précisons-le d’emblée, car tout le reste de cet article en dépend : cette proposition de loi déposée au Sénat le 14 septembre 2026 est un texte en première lecture au Sénat, non adopté à ce jour. Ce texte n’est pas le droit en vigueur. Les contributions que votre commune paie aujourd’hui à l’Office national des forêts restent donc régies par les textes actuels, que le Conseil constitutionnel a fragilisés par sa décision du 10 avril 2026, et par l’interprétation qu’en donnent les juges. L’enjeu pratique est pourtant considérable pour les milliers de communes forestières : depuis la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Gourdon, chacun s’interroge sur ce qu’il doit encore payer, sur ce qu’il peut contester et sur ce que le Parlement va reconstruire. Le dossier législatif officiel, consulté le 17 septembre 2026 (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-946.html), ne mettait pas encore en ligne le texte intégral de cette proposition numéro 946 ; son objet officiel est en revanche détaillé et limpide, et il s’inscrit dans le prolongement direct d’une proposition antérieure du 30 juillet 2026 dont l’exposé des motifs et le dispositif complet ont été lus pour préparer ce commentaire. Cet article confronte donc le droit en vigueur, vérifié article par article, avec ce que la proposition du 14 septembre 2026 propose de changer, puis expose sobrement la suite de la navette parlementaire.

I. Contester la contribution ONF aux frais de garderie : que dit le droit en vigueur

A. Communes forestières : qui paie les frais de garderie à l’ONF et sur quelle assiette

Le régime forestier est défini par l’article L. 211-1 du code forestier, en vigueur, aux termes duquel : « Relèvent du régime forestier, constitué des dispositions du présent livre, et sont administrés conformément à celui-ci : 1° Les bois et forêts qui appartiennent à l’Etat, ou sur lesquels l’Etat a des droits de propriété indivis ; 2° Les bois et forêts susceptibles d’aménagement, d’exploitation régulière ou de reconstitution qui appartiennent aux collectivités et personnes morales suivantes, ou sur lesquels elles ont des droits de propriété indivis, et auxquels ce régime a été rendu applicable dans les conditions prévues à l’article L. 214-3 ». Sont notamment visées, au a) du 2° : « Les régions, la collectivité territoriale de Corse, les départements, les communes ou leurs groupements, les sections de communes ». Autrement dit, dès lors qu’une parcelle communale a été soumise au régime forestier, la commune relève de ce régime d’administration par l’Office national des forêts, avec les droits et les charges qui l’accompagnent. Les établissements publics, les établissements d’utilité publique, les sociétés mutualistes et les caisses d’épargne propriétaires de bois soumis sont logés à la même enseigne. La soumission au régime s’opère dans les conditions de l’article L. 214-3 du code forestier.

En contrepartie de la gestion assurée par l’établissement public, l’article L. 223-1 du code forestier, en vigueur, range parmi les ressources de l’Office : « Les ressources de l’Office national des forêts doivent permettre de faire face à l’ensemble des charges d’exploitation et d’équipement correspondant aux missions qui lui sont confiées », ressources qui comprennent des frais « versés par les collectivités et autres personnes morales mentionnées au 2° du I de l’article L. 211-1 ». Et l’article L. 224-1 du même code, en vigueur, donne la logique de l’ensemble : « Moyennant les perceptions ordonnées par la loi pour indemniser l’Office national des forêts des frais de garderie et d’administration des bois et forêts relevant du régime forestier, toutes les opérations de conservation et de régie dans les bois et forêts des collectivités et autres personnes morales définies au 2° du I de l’article L. 211-1 sont faites, sans aucun frais, par l’établissement public. » Le principe est donc un forfait de gestion : la collectivité paie une contribution, et l’Office assure sans autre facturation les opérations de conservation et de régie, tandis que les poursuites pour délits forestiers et la perception des dommages-intérêts sont effectuées sans frais par la direction générale des finances publiques. L’article L. 224-2 du code forestier, en vigueur, ajoute une règle d’affectation souvent méconnue des élus : « Les coupes de toutes natures sont en priorité affectées au paiement des frais de garde, de la taxe foncière et des sommes qui reviennent au Trésor public. » Dans les communes qui délivrent leurs coupes en nature pour l’affouage sans autre ressource, une portion suffisante doit même être vendue aux enchères avant toute distribution pour payer ces charges.

Le montant payé résulte aujourd’hui de l’article 92 de la loi numéro 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979, dans sa rédaction issue de la loi numéro 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, dont le contenu est rappelé dans la décision numéro 2026-1193 QPC du 10 avril 2026 (https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2026/20261193QPC.htm). L’assiette définie par ce texte est très large : elle embrasse la chasse, la pêche, les concessions d’occupation, les produits du sol et du sous-sol, y compris des revenus sans lien direct avec la gestion sylvicole, comme les loyers d’une carrière, d’éoliennes, de panneaux photovoltaïques ou d’antennes de télécommunications implantées dans le périmètre soumis. Pour les ventes de bois, le texte prévoit des déductions pour les ristournes en cas de paiement comptant et pour les frais d’abattage et de façonnage des bois vendus façonnés. À côté de cette contribution proportionnelle existe une contribution additionnelle au tarif annuel de deux euros par hectare, qui relève des mêmes textes. Pour une commune, la facture annuelle cumule donc les deux contributions, calculées par l’Office sur la base des produits comptabilisés, et les titres de recette sont émis sans que la loi organise de procédure déclarative, de contrôle contradictoire ni de voie de réclamation propre. C’est précisément cette absence d’organisation légale du recouvrement qui a provoqué la censure constitutionnelle.

B. QPC commune de Gourdon du 10 avril 2026 : pourquoi le recouvrement a été déclaré contraire à la Constitution

La commune de Gourdon, qui s’acquittait de la contribution pour une parcelle déboisée affectée à des revenus de carrière, a fait porter une question prioritaire de constitutionnalité sur les premiers mots du deuxième alinéa de l’article 92, ceux qui définissent l’assiette comme l’ensemble des produits des forêts relevant du régime forestier. Elle reprochait à l’assiette d’inclure des produits de parcelles ne comportant plus aucun bois bénéficiant de prestations de l’Office, d’instituer des différences de traitement selon que les parcelles relèvent ou non du régime forestier, et surtout au législateur de n’avoir déterminé aucune modalité de recouvrement. Le Conseil constitutionnel, saisi le 26 janvier 2026 par deux décisions du Conseil d’Etat du même jour, a rendu le 10 avril 2026 sa décision numéro 2026-1193 QPC, après audience publique du 31 mars 2026 (https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2026/20261193QPC.htm). Le raisonnement qui fonde la censure mérite d’être lu de près, car il dessine le cahier des charges exact de la future loi.

Le Conseil rappelle d’abord la règle de l’article 34 de la Constitution : la loi fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, de sorte que le législateur qui crée une imposition doit en déterminer les modalités de recouvrement, c’est-à-dire les règles de contrôle, de recouvrement, de contentieux, de garanties et de sanctions. Il juge ensuite que l’absence de telles règles affecte le droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Vient ensuite la qualification décisive : la contribution aux frais de garderie, dont l’assiette est sans rapport direct avec les prestations effectivement réalisées par l’Office sur les bois soumis, compte parmi les impositions de toutes natures au sens de l’article 34. Or ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition législative ne déterminent les règles de contrôle, de recouvrement, de contentieux, de garanties et de sanctions applicables. Le Conseil en déduit que le législateur a méconnu l’étendue de sa compétence dans des conditions affectant le droit au recours effectif. Et il précise qu’il statue sans examiner les autres griefs, par économie de moyens : ni le grief d’égalité ni celui de l’assiette disproportionnée ne sont donc tranchés, ce qui laisse entier le débat sur le fond de l’assiette.

Le dispositif de la décision déclare contraires à la Constitution les premiers mots du deuxième alinéa de l’article 92 de la loi numéro 78-1239 du 29 décembre 1978, dans sa rédaction issue de la loi numéro 2011-1977 du 28 décembre 2011. S’agissant des effets dans le temps, le Conseil juge qu’aucun motif ne justifie de reporter l’abrogation, qui intervient à compter de la publication de la décision, mais il ajoute aussitôt une limite majeure : la censure ne peut être invoquée contre les impositions qui n’ont pas été contestées avant cette date. En pratique, seules les communes ayant contesté leurs impositions avant le 10 avril 2026 peuvent se prévaloir de la censure pour obtenir décharge ; les autres ne peuvent pas rouvrir des contributions devenues définitives. C’est dire que la décision ouvre une fenêtre contentieuse étroite pour le passé, et surtout un chantier législatif pour l’avenir : sans loi nouvelle fixant les modalités de recouvrement, l’Office ne dispose plus d’un fondement solide pour lever la contribution. Les propositions de loi déposées au Sénat à l’été 2026 répondent exactement à cette injonction.

II. Proposition de loi du 14 septembre 2026 : ce qui changerait pour les communes forestières si elle était adoptée

A. Assiette resserrée, taux de 12 pour cent et déclaration avant le 1er mars : combien votre commune paierait

La proposition déposée au Sénat le 14 septembre 2026 par M. Jean Bacci, enregistrée sous le numéro 946 pour la session 2025-2026, porte sur les modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle. Elle prolonge la proposition numéro 924 déposée le 30 juillet 2026 par Mme Anne-Catherine Loisier et plusieurs de ses collègues (https://www.senat.fr/leg/ppl25-924.html), dont l’exposé des motifs et le dispositif complet ont été lus intégralement pour éclairer ce commentaire. Cet exposé assigne à l’article 1er un objet précis : détailler les règles de contrôle, de recouvrement, de contentieux, de garanties et de sanctions applicables aux deux contributions, aujourd’hui prévues par l’article 92 de la loi de finances pour 1979. Il présente ces dispositions comme la conséquence directe de la décision du 10 avril 2026, qui a censuré partiellement l’article 92 au motif que la contribution constitue une imposition de toute nature dont le législateur avait omis de fixer les modalités de recouvrement. Le chantier est donc double : réparer l’incompétence négative censurée, et trancher la question de l’assiette que le Conseil n’a pas jugée.

Sur l’assiette, l’apport le plus tangible pour les communes tient aux exclusions nouvelles. L’exposé des motifs les justifie par l’absence de lien entre ces revenus et les missions que l’Office assume dans les forêts soumises, en relevant que les installations minières ou de production d’énergies renouvelables nécessitent de surcroît des autorisations de défrichement ; les installations de télécommunications seraient exclues au même titre. L’objectif affiché est de répondre à des revendications anciennes des collectivités, qui contestent de reverser des revenus d’activités étrangères aux missions de l’Office au seul motif qu’elles se situent dans le périmètre soumis. Concrètement, le nouvel article L. 224-3 proposé retiendrait dans l’assiette tous les produits, y compris en nature, des parcelles relevant du régime forestier, chasse, pêche et conventions d’occupation comprises, mais en exclurait les produits du sous-sol, les installations de production d’énergies renouvelables et de télécommunications ainsi que les dons, legs et subventions. Pour une commune qui loue une carrière ou accueille des éoliennes sur une parcelle soumise, l’économie serait directe et potentiellement massive, puisque ces revenus sortiraient de l’assiette. Les produits en nature resteraient évalués d’après les tarifs annuels fixés par le représentant de l’Etat dans le département sur proposition de l’Office, et le montant des bois façonnés serait diminué des frais d’exploitation et de transport hors taxe.

Sur le taux, le texte proposerait une clarification attendue : un taux de 12 pour cent, ramené à 10 pour cent dans les communes classées en zone de montagne au sens du 1° de l’article L. 113-2 du code rural et de la pêche maritime. Le fait générateur serait constitué par l’achèvement de l’année civile au cours de laquelle une parcelle relevant du régime forestier est détenue. La contribution additionnelle resterait fixée au tarif annuel de deux euros par hectare pour les parcelles dotées d’un document de gestion au sens de l’article L. 122-3, ou pour lesquelles l’Office a proposé un tel document à la personne morale propriétaire. Rappelons que l’article L. 122-3 du code forestier, en vigueur, définit ces documents de gestion comme, pour les bois relevant du régime forestier : « a) Les documents d’aménagement ; b) Les règlements types de gestion. » Les surfaces retenues seraient celles des arrêtés préfectoraux approuvant les documents en vigueur au 1er janvier de l’année d’imposition. Côté procédure déclarative, chaque collectivité devrait adresser à l’Office, au plus tard le 1er mars de chaque année, une déclaration annuelle de ses produits et frais forestiers établie sur le modèle de l’établissement. Les maires et présidents d’intercommunalité devront donc organiser dès janvier la remontée comptable des produits forestiers de l’année écoulée, sous peine de s’exposer aux procédures de rectification et aux sanctions que le texte organise.

B. Redressement ONF, majorations et recours : comment contester et quelle navette parlementaire attendre

Le coeur de la réponse à la censure constitutionnelle résiderait dans un nouvel article L. 224-5 du code forestier, qui ferait de l’Office à la fois le collecteur, le contrôleur et le premier juge des réclamations, mais dans un cadre emprunté au droit fiscal. L’Office serait compétent pour constater et collecter les deux contributions, contrôler les éléments sur la base desquels elles sont établies, instruire les réclamations et suivre les contentieux. Pour lever toute ambiguïté d’interprétation, les références à l’administration fiscale dans les dispositions applicables du code général des impôts et du livre des procédures fiscales s’entendraient comme visant l’Office. Le contrôle des déclarations s’exercerait selon une liste précise d’articles du livre des procédures fiscales, avec évaluation d’office quand le contrôle ne peut avoir lieu du fait du contribuable, et rectifications selon la procédure contradictoire en cas d’insuffisance, d’inexactitude, d’omission ou de dissimulation. Les manquements déclaratifs et aux règles de facturation seraient sanctionnés par renvoi aux articles du code général des impôts et du livre des procédures fiscales applicables en matière d’impôt. Côté paiement, les ordonnateurs de l’Office émettraient les titres de recette, le délai de paiement serait fixé au 15 du deuxième mois suivant l’émission du titre, et tout retard donnerait lieu à majoration. Le recouvrement forcé relèverait des procédures du titre IV du livre des procédures fiscales, mises en oeuvre par les agents comptables de l’Office, tandis que les réclamations amiables et contentieuses suivraient le chapitre Ier du titre III du même livre. Pour une commune qui reçoit un titre qu’elle estime erroné, la marche à suivre deviendrait donc lisible : réclamation préalable dans les conditions du livre des procédures fiscales, puis recours devant le juge compétent, avec les garanties du contradictoire. L’article 92 de la loi de finances pour 1979 serait parallèlement abrogé, et les ressources de l’Office seraient rebaptisées à l’article L. 223-1 en contributions obligatoires, pour tirer les conséquences de leur qualification d’impositions de toutes natures.

Reste la question que chaque élu pose : ce texte a-t-il des chances d’aboutir, et quand. La proposition du 14 septembre 2026 n’est qu’au stade du dépôt en première lecture au Sénat, sans examen en commission ni inscription à l’ordre du jour à ce stade. La navette ordinaire s’appliquerait ensuite : examen par la commission compétente, discussion en séance publique au Sénat, transmission à l’Assemblée nationale où le dossier est déjà ouvert sous la référence idoine (https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/dossiers/DLR5L17N54778), navette entre les deux chambres jusqu’à un texte identique, avec une éventuelle commission mixte paritaire en cas de désaccord persistant, puis promulgation. Aucun calendrier n’est fixé et aucun pronostic chiffré ne peut être avancé : l’adoption dépendra de l’ordre du jour parlementaire, de l’avis du Gouvernement et de l’articulation avec la proposition du 30 juillet 2026, qui traite du même objet en y ajoutant la gouvernance de l’Office. Sur ce dernier point, rappelons que l’article L. 222-1 du code forestier, en vigueur, dispose : « L’Office national des forêts est administré par un conseil d’administration dont la composition est fixée par décret, qui comprend des représentants de l’Etat, des collectivités territoriales et des personnels ainsi que des personnalités choisies en raison de leur compétence particulière dans le domaine professionnel, technique, économique, scientifique, social, cynégétique ou de la protection de la nature. » La proposition de juillet voulait ajouter l’Office à l’annexe de la loi du 26 juillet 1983 sur la démocratisation du secteur public pour préserver cet équilibre, en s’appuyant sur la décision numéro 83-162 DC du 20 juillet 1983 (https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1983/83162DC.htm). Que la proposition de septembre reprenne ou non ce volet gouvernance, les communes doivent suivre les deux textes ensemble. En attendant l’adoption, le réflexe utile consiste à vérifier chaque titre de recette, à contester dans les délais les impositions que l’on estime mal établies, à préparer dès maintenant la déclaration annuelle des produits forestiers, et à documenter les revenus du sous-sol, des énergies renouvelables et des télécommunications qui pourraient sortir de l’assiette.

Conclusion

La proposition de loi déposée au Sénat le 14 septembre 2026 par M. Jean Bacci répond à une censure nette du Conseil constitutionnel : sans modalités légales de recouvrement, la contribution aux frais de garderie ne pouvait plus être levée sereinement. Si elle était adoptée, les communes y gagneraient un cadre de recouvrement complet, des voies de recours lisibles et une assiette expurgée des revenus sans lien avec la gestion forestière, au prix d’obligations déclaratives annuelles et de sanctions alignées sur le droit fiscal. Mais rappelons-le avec la même netteté qu’au début de cet article : cette proposition de loi déposée au Sénat le 14 septembre 2026 est non adoptée à ce jour, et ce texte n’est pas le droit en vigueur. Aucune commune ne doit donc anticiper l’application du taux de 12 pour cent, des exclusions d’assiette ou de la déclaration du 1er mars avant leur vote définitif et leur promulgation. La bonne attitude associe vigilance contentieuse sur les titres en cours et préparation administrative pour l’avenir, avec l’appui d’un avocat chaque fois que les montants ou la qualification des parcelles le justifient.

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