L’arrêt IMI/Synlabhealth/SIBS du 16 juillet 2026 : la Cour de justice de l’Union européenne et l’exigence d’un contrôle juridictionnel préalable aux perquisitions des autorités nationales de concurrence
I. La consécration prétorienne d’une exigence de contrôle juridictionnel préalable aux mesures d’inspection des autorités nationales de concurrence
A. La portée normative de l’arrêt de Grande Chambre du 16 juillet 2026
L’arrêt rendu par la Grande Chambre de la Cour de justice de l’Union européenne le 16 juillet 2026 dans les affaires jointes C-258/23 à C-260/23, IMI – Imagens Médicas Integradas, Synlabhealth II et SIBS contre Autoridade da Concorrência, constitue une décision structurante pour l’architecture procédurale du droit européen de la concurrence. La Cour était saisie de trois questions préjudicielles émanant du Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, la juridiction portugaise spécialisée en matière de concurrence, portant sur l’interprétation de l’article 7 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, lequel consacre le droit de toute personne au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications. À l’origine de ces renvois se trouvaient trois litiges opposant plusieurs entreprises portugaises à l’Autoridade da Concorrência, l’autorité nationale de concurrence portugaise, au sujet de la légalité de mesures de perquisition ainsi que d’examen, de collecte et de saisie d’éléments de preuve dans les locaux de ces entreprises, dans le cadre d’enquêtes menées par cette autorité relativement à des pratiques anticoncurrentielles visées aux articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
La question centrale posée à la Cour de justice était de déterminer si l’absence d’autorisation préalable par un juge indépendant, lorsque les perquisitions sont ordonnées sur le seul mandat du ministère public, est compatible avec les exigences des articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux. En l’espèce, le droit portugais, tel qu’interprété dans sa version initiale puis modifiée par la loi n° 17/2022 du 17 août 2022, attribuait au ministère public la compétence pour autoriser les perquisitions dans les locaux professionnels des entreprises soupçonnées de pratiques anticoncurrentielles, sans exiger d’autorisation judiciaire préalable, sauf en matière de secret bancaire où le juge d’instruction était requis. La Cour de justice a jugé que cette absence de contrôle juridictionnel préalable méconnaissait les exigences fondamentales de protection de la vie privée et des données personnelles, telles que garanties par la Charte et telles qu’interprétées à la lumière des articles 7 et 8 de celle-ci, combinés avec l’article 47 consacrant le droit à un recours effectif.
En conséquence, la Cour a posé le principe selon lequel toute mesure de perquisition ordonnée par une autorité nationale de concurrence dans le cadre de la mise en œuvre des articles 101 et 102 TFUE doit être subordonnée à une autorisation préalable délivrée par une autorité judiciaire indépendante, entendue comme une juridiction ou un juge offrant les garanties d’indépendance et d’impartialité. Or, le ministère public portugais, dès lors qu’il exerce concurremment des fonctions d’enquête et de poursuite, ne saurait être regardé comme une autorité judiciaire au sens de la jurisprudence de la Cour. Cette exigence s’inscrit dans le prolongement direct de l’arrêt rendu par la Cour de justice le 16 juillet 2026 dans les affaires jointes C-258/23 à C-260/23 qui, en s’appuyant sur les considérants 31 à 34 de la directive (UE) 2019/1 du 11 décembre 2018, dite ECN+, rappelle que cette directive elle-même subordonne expressément les inspections dans les locaux autres que professionnels, notamment les domiciles privés, à l’autorisation préalable d’une autorité judiciaire nationale.
Dès lors, l’arrêt IMI/Synlabhealth/SIBS opère un alignement remarquable du régime des inspections dans les locaux professionnels sur celui déjà applicable aux inspections dans les autres locaux, unifiant ainsi le standard de protection des droits fondamentaux quel que soit le lieu de la perquisition. Par ailleurs, la Cour a pris soin d’articuler cette exigence avec les pouvoirs d’inspection conférés à la Commission européenne par les articles 20 et 21 du règlement (CE) n° 1/2003 du 16 décembre 2002, rappelant que l’article 21, paragraphe 3, de ce règlement subordonne déjà l’exécution des inspections de la Commission dans d’autres locaux, y compris les domiciles privés, à l’autorisation préalable de l’autorité judiciaire nationale. A cet égard, la position de la Cour consacre une convergence des standards entre les inspections conduites par la Commission européenne et celles menées par les autorités nationales de concurrence, dès lors que ces dernières agissent dans le champ d’application du droit de l’Union.
B. Le fondement juridique de l’obligation : la combinaison des articles 7, 8 et 47 de la Charte dans le contentieux concurrentiel
La solution dégagée par la Cour de justice ne repose pas sur une lecture isolée de l’article 7 de la Charte, mais sur une combinaison normative sophistiquée associant plusieurs dispositions du droit primaire de l’Union. L’article 7 de la Charte des droits fondamentaux, qui consacre le droit au respect de la vie privée et des communications, est lu en articulation avec l’article 8 relatif à la protection des données à caractère personnel, dont le paragraphe 2 exige que les données soient traitées loyalement, à des fins déterminées et sur la base d’un fondement légitime prévu par la loi, et avec l’article 47 garantissant le droit à un recours effectif devant un tribunal indépendant et impartial. Cette triple assise confère à l’exigence d’autorisation judiciaire préalable une densité constitutionnelle particulière, qui transcende les particularités procédurales nationales.
La chambre commerciale de la Cour de cassation française avait anticipé cette convergence des standards dans son arrêt du 14 janvier 2026, n° 25-40.031, par lequel elle a renvoyé au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles 92 à 99-5 du code de procédure pénale. La question posée, jugée sérieuse par la Haute juridiction, mettait en cause l’absence de voie de recours effectif permettant aux personnes ayant fait l’objet de perquisitions d’en contester la légalité, ainsi que l’insuffisance des garanties destinées à éviter la saisie de documents relevant du secret professionnel des avocats. La chambre commerciale relevait que l’Autorité de la concurrence peut, en se fondant sur des pièces obtenues au cours d’une perquisition ordonnée par un juge d’instruction, notifier des griefs à une personne puis prononcer une sanction à son encontre, sans que celle-ci, faute d’avoir été mise en examen ou en raison de la tardiveté de celle-ci, ait été en mesure de contester la régularité de la procédure de perquisition. En conséquence, la Cour a jugé la question sérieuse au regard du principe du droit à un recours effectif, consacré par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ce qui a justifié le renvoi au Conseil constitutionnel. Ce constat d’une carence du droit au recours effectif, en matière de perquisitions diligentées dans le cadre d’enquêtes pénales dont les fruits sont ultérieurement exploités par l’Autorité de la concurrence, rejoint la préoccupation exprimée par la Cour de justice dans l’arrêt du 16 juillet 2026 et trouve un écho dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, laquelle impose, au titre de l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, que toute ingérence dans le droit au respect de la vie privée soit prévue par une loi accessible et prévisible et poursuive un but légitime de manière proportionnée.
En conséquence, l’arrêt IMI/Synlabhealth/SIBS consacre, au niveau du droit primaire de l’Union, un principe dont on mesure désormais toute la portée : l’ingérence des autorités publiques dans la vie privée des entreprises, au moyen de perquisitions et de saisies de documents professionnels, ne peut être validement autorisée que par une autorité judiciaire présentant les garanties d’indépendance requises, et non par une autorité administrative ou par le ministère public agissant en qualité d’autorité de poursuite. Or, cette exigence ne constitue pas une innovation radicale, mais procède de la convergence de plusieurs lignes jurisprudentielles antérieures de la Cour de justice, notamment les arrêts rendus dans les domaines de la conservation des données de connexion, tels que Tele2 Sverige du 21 décembre 2016 et La Quadrature du Net du 6 octobre 2020, dont la Cour de cassation française s’était déjà inspirée dans son arrêt du 28 mai 2025, n° 24-10.054, relatif à l’accès aux données de connexion par les enquêteurs de l’Autorité des marchés financiers.
II. Les implications de l’arrêt pour le droit français des enquêtes de concurrence : entre consolidation et questions persistantes
A. La conformité structurelle du dispositif français de l’article L.450-4 du code de commerce à l’exigence européenne
Le système français de protection juridictionnelle contre les perquisitions en matière de concurrence, tel qu’il résulte de l’article L.450-4 du code de commerce, paraît à première vue satisfaire aux exigences posées par l’arrêt du 16 juillet 2026. Les enquêtes de l’Autorité de la concurrence s’inscrivent dans le cadre plus large de la prohibition des pratiques anticoncurrentielles édictée aux articles L.420-1 et L.420-2 du code de commerce, lesquels prohibent respectivement les ententes et les abus de position dominante, dans des termes qui reproduisent, pour l’essentiel, ceux des articles 101 et 102 TFUE. En effet, ce texte subordonne les opérations de visite et saisie diligentées par les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, agissant dans le cadre d’enquêtes demandées par la Commission européenne, le ministre chargé de l’économie ou le rapporteur général de l’Autorité de la concurrence, à une autorisation judiciaire donnée par ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés les lieux à visiter. Le juge vérifie que la demande d’autorisation est fondée, celle-ci devant comporter tous les éléments d’information en possession du demandeur de nature à justifier la visite. La visite et la saisie s’effectuent sous l’autorité et le contrôle du juge qui les a autorisées, lequel peut à tout moment décider la suspension ou l’arrêt de la visite.
Par ailleurs, l’article L.450-4 du code de commerce organise un double degré de recours juridictionnel : l’ordonnance du juge des libertés et de la détention statuant sur la demande d’autorisation peut faire l’objet d’un appel devant le premier président de la cour d’appel, suivant les règles du code de procédure pénale, et les parties peuvent former un pourvoi en cassation à l’encontre de l’ordonnance rendue à l’issue de cette procédure. En outre, le déroulement des opérations de visite et saisie peut lui-même donner lieu à un recours distinct devant le premier président de la cour d’appel, ouvert au ministère public, à la personne visée par l’ordonnance et aux personnes mises en cause au moyen des pièces saisies. Ce dispositif apparaît donc conforme à l’exigence d’un contrôle juridictionnel à la fois préalable et a posteriori, tel que le consacre désormais la Cour de justice.
Dès lors, le droit français se trouve en situation de compatibilité de principe avec l’arrêt IMI/Synlabhealth/SIBS, ce qui distingue nettement le modèle français du modèle portugais censuré par la Cour. A cet égard, l’intervention du juge des libertés et de la détention, magistrat du siège indépendant, satisfait pleinement à l’exigence d’une autorité judiciaire impartiale et indépendante, au sens que la jurisprudence de la Cour de justice donne à cette notion. La chambre commerciale de la Cour de cassation a d’ailleurs eu l’occasion de rappeler, dans son arrêt du 4 novembre 2020, n° 19-17.911, rendu en matière d’enquêtes de l’Autorité des marchés financiers, que les dispositions de l’article L.621-12 du code monétaire et financier, qui organisent le droit de visite des enquêteurs et le recours devant le premier président de la cour d’appel, assurent la conciliation du principe de la liberté individuelle et du droit d’obtenir un contrôle juridictionnel effectif de la décision prescrivant la visite avec les nécessités de la lutte contre les manquements et les infractions aux dispositions législatives ou réglementaires. La Cour en avait déduit que l’ingérence dans le droit au respect de la vie privée et des correspondances n’est pas, en elle-même, disproportionnée au regard du but légitime poursuivi.
Or, cette jurisprudence, transposée au domaine des enquêtes de concurrence, conforte la robustesse du dispositif français au regard du nouveau standard européen. Cependant, la conformité structurelle du cadre légal ne saurait occulter les tensions qui subsistent dans la mise en œuvre concrète de ces garanties juridictionnelles, notamment quant à l’étendue effective du contrôle exercé par le juge des libertés et de la détention sur la nécessité et la proportionnalité des mesures de perquisition sollicitées par l’Autorité de la concurrence. Par ailleurs, la question du contrôle des saisies de documents couverts par le secret professionnel des avocats, déjà au cœur de la question prioritaire de constitutionnalité renvoyée au Conseil constitutionnel par l’arrêt précité du 14 janvier 2026, demeure un point de vigilance, dans la mesure où la jurisprudence européenne impose une protection renforcée de la confidentialité des correspondances entre l’avocat et son client dans le cadre des procédures de concurrence.
B. Les zones de tension persistantes : l’étendue du contrôle juridictionnel et la protection du secret professionnel
Si le cadre légal français est structurellement conforme aux exigences posées par l’arrêt du 16 juillet 2026, plusieurs fragilités demeurent, tenant moins à l’architecture des voies de recours qu’à leur effectivité concrète. La première tension réside dans l’étendue du contrôle exercé par le juge des libertés et de la détention au stade de l’autorisation préalable. L’article L.450-4 du code de commerce dispose que le juge vérifie que la demande d’autorisation est fondée et que celle-ci doit comporter tous les éléments d’information de nature à justifier la visite, mais la jurisprudence de la Cour de cassation exige que le juge exerce un contrôle effectif de proportionnalité, en mettant en balance, d’une part, la gravité des pratiques suspectées et l’importance des preuves recherchées et, d’autre part, l’atteinte portée aux droits fondamentaux des entreprises concernées. La Cour de cassation, dans son arrêt du 1er juin 2023, n° 21-18.558, rendu en matière de visites domiciliaires fiscales sur le fondement de l’article L.16 B du livre des procédures fiscales, a jugé que le juge doit notamment vérifier si l’administration est tenue de fournir à la personne concernée les informations prévues à l’article 14 du règlement général sur la protection des données, ou si sont réunies les conditions des exceptions ou limitations prévues par ce règlement, ce qui implique un contrôle substantiel et non purement formel.
La seconde tension, plus aiguë encore, concerne la protection des documents relevant du secret professionnel des avocats lors des opérations de visite et saisie. La Cour de justice, dans l’arrêt IMI/Synlabhealth/SIBS, a expressément rappelé que la protection de la confidentialité des communications entre les avocats et leurs clients constitue un corollaire essentiel des droits de la défense, protégés par l’article 48 de la Charte. En droit français, la question a été soulevée dans la question prioritaire de constitutionnalité renvoyée au Conseil constitutionnel par la chambre commerciale le 14 janvier 2026, qui visait précisément le grief tiré de l’insuffisance des garanties destinées à éviter la saisie de documents relevant du secret professionnel des avocats. La décision que rendra le Conseil constitutionnel sur cette question, dont l’issue est pendante à la date du présent article, pourrait avoir des répercussions considérables sur la pratique des opérations de visite et saisie de l’Autorité de la concurrence et, plus largement, sur l’ensemble des procédures d’enquête conduites par les autorités administratives dotées de pouvoirs de perquisition.
Par ailleurs, la directive ECN+ du 11 décembre 2018, dans ses considérants 30 à 34, a expressément invité les États membres à assortir les pouvoirs d’inspection des autorités nationales de concurrence de garanties procédurales appropriées, reconnaissant que les inspections menées dans les locaux professionnels doivent être entourées de garanties comparables à celles applicables aux inspections dans les autres locaux. Or, en droit portugais, l’article 34 de la Constitution, invoqué par les requérantes dans les affaires C-258/23 à C-260/23, garantissait l’inviolabilité du domicile et de la correspondance, mais la loi sur la concurrence portugaise ne prévoyait d’autorisation judiciaire que pour les saisies dans les banques, laissant les autres perquisitions à la discrétion du ministère public. L’arrêt de la Cour de justice a donc pour effet de contraindre les États membres à réviser leur législation nationale afin d’aligner le standard de protection offert dans les locaux professionnels sur celui applicable aux domiciles privés. A cet égard, le droit français pourrait servir de modèle de référence pour les États membres dont la législation n’est pas encore en conformité avec l’exigence d’autorisation judiciaire préalable.
En conséquence, l’arrêt IMI/Synlabhealth/SIBS consolide un standard procédural qui, s’il ne remet pas en cause l’architecture française des enquêtes de concurrence, en renforce néanmoins l’exigence de rigueur, en imposant une lecture exigeante de la proportionnalité des mesures de perquisition et une protection renforcée du secret professionnel. Dès lors, les praticiens du droit de la concurrence devront intégrer cette décision dans leurs stratégies contentieuses, tant au stade de l’autorisation préalable des visites et saisies qu’à celui du recours contre leur déroulement, en invoquant désormais non seulement le cadre constitutionnel et conventionnel français, mais également le standard de protection issu de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, tel qu’interprété par la Grande Chambre de la Cour de justice. Par ailleurs, l’articulation entre le contrôle juridictionnel des perquisitions et le fond du droit des pratiques anticoncurrentielles, régi par le livre IV du code de commerce, invite à une réflexion plus large sur l’équilibre entre l’effectivité de la répression des ententes et la sauvegarde des droits fondamentaux, dans un contexte où les enquêtes de concurrence mobilisent des moyens d’investigation toujours plus intrusifs, notamment dans l’environnement numérique.
Conclusion
L’arrêt rendu par la Grande Chambre de la Cour de justice le 16 juillet 2026 dans les affaires jointes C-258/23 à C-260/23 dépasse le seul contentieux portugais qui en a fourni l’occasion pour poser un principe structurant du droit procédural européen de la concurrence : toute mesure de perquisition ordonnée par une autorité nationale de concurrence dans le cadre de la mise en œuvre des articles 101 et 102 TFUE doit être subordonnée à une autorisation préalable délivrée par une autorité judiciaire indépendante, à l’exclusion du ministère public agissant en qualité d’autorité de poursuite. Ce principe, qui procède de la combinaison des articles 7, 8 et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, s’impose à l’ensemble des États membres et consolide une convergence remarquable avec le dispositif français issu de l’article L.450-4 du code de commerce. Si le droit français apparaît structurellement conforme à cette exigence, des zones de tension subsistent quant à l’étendue effective du contrôle juridictionnel sur la proportionnalité des mesures sollicitées et quant à la protection des documents couverts par le secret professionnel, question pendante devant le Conseil constitutionnel depuis le renvoi opéré par la chambre commerciale le 14 janvier 2026. La décision à intervenir du Conseil constitutionnel, combinée à l’arrêt de la Cour de justice du 16 juillet 2026, dessinera les contours renouvelés de l’équilibre entre l’efficacité des enquêtes de concurrence et la protection des droits fondamentaux des entreprises dans l’ordre juridique français.
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