La régulation des loyers commerciaux : du plafonnement légal à la tentation de l’encadrement administratif
Le 25 mars 2026, le Sénat rejetait une proposition de loi visant à expérimenter localement un encadrement des loyers commerciaux. Le texte, porté par le groupe socialiste, entendait permettre aux collectivités territoriales de plafonner le montant des loyers des baux commerciaux dans les zones où la vacance commerciale est la plus élevée [[Proposition de loi visant à soutenir et valoriser les commerces de proximité, n° 433 (2025-2026), déposée au Sénat le 27 février 2026, https://www.senat.fr/rap/l25-433/l25-433.html]]. Ce rejet, acquis par 221 voix contre 109, s’inscrit dans un débat public nourri de la multiplication des friches commerciales et de la disparition des commerces de centre-ville, que la presse généraliste a largement relayé à la fin du mois de mars 2026. Le sujet, pour n’avoir pas prospéré sur le plan législatif, n’en demeure pas moins central dans la réflexion sur l’avenir des commerces de proximité et la régulation du marché locatif commercial.
Le statut des baux commerciaux, issu de la loi du 30 septembre 1953 et codifié aux articles L. 145-1 et suivants du Code de commerce, comporte en effet un mécanisme sophistiqué de plafonnement du loyer lors du renouvellement du bail, dont l’effectivité est régulièrement réaffirmée par la Cour de cassation. Ce mécanisme, distinct dans son essence et dans ses modalités d’un encadrement administratif des loyers, constitue un équilibre remarquable entre la protection de la propriété commerciale du preneur et les droits du bailleur, que soixante-dix ans de jurisprudence ont patiemment enrichi. Par ailleurs, la proposition d’encadrement administratif se heurte à des principes constitutionnels et conventionnels dont la portée, pour avoir été invoquée à l’encontre de l’encadrement des loyers d’habitation, trouve une résonance particulière dans le champ des baux commerciaux.
L’analyse de la régulation existante, puis l’examen de la proposition d’encadrement à l’aune des principes supérieurs, permettront de démontrer que la voie de l’encadrement administratif est à la fois inutile et juridiquement fragile, le statut des baux commerciaux offrant d’ores et déjà un équilibre protecteur que le juge adapte avec constance aux réalités économiques. A cet égard, l’étude des règles applicables au bail commercial révèle une régulation intrinsèquement plus fine que tout plafonnement administratif ne saurait l’être.
I. Le plafonnement légal, clé de voûte de la régulation des loyers commerciaux
A. Le mécanisme du plafonnement : un équilibre entre protection du preneur et stabilité contractuelle
Le statut des baux commerciaux consacre un principe de plafonnement du loyer du bail renouvelé qui constitue le cœur de la protection du preneur. Aux termes de l’article L. 145-34 du Code de commerce, à moins d’une modification notable des éléments mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 145-33, le taux de variation du loyer applicable lors de la prise d’effet du bail à renouveler, si sa durée n’est pas supérieure à neuf ans, ne peut excéder la variation de l’indice trimestriel des loyers commerciaux ou de l’indice trimestriel des loyers des activités tertiaires intervenue depuis la fixation initiale du loyer du bail expiré [[Article L. 145-34 du Code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000029108759]]. Ce mécanisme, qui empêche le bailleur d’imposer au preneur une augmentation de loyer décorrélée de l’évolution générale des prix, opère une régulation automatique du marché locatif commercial sans intervention administrative.
Ce dispositif est renforcé par l’article L. 145-15 du même code, qui frappe de nullité toute clause ayant pour effet de faire échec au droit au renouvellement ou aux dispositions protectrices du statut [[Article L. 145-15 du Code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000054142457]]. La Cour de cassation veille avec rigueur à l’effectivité de ce principe. Elle a ainsi jugé que « le dernier alinéa de l’article L. 145-34 n’instaure, dans les cas qu’il détermine, qu’un étalement de la hausse du loyer qui résulte du déplafonnement, sans affecter la fixation du loyer à la valeur locative », rappelant par là même que le plafonnement est la règle et le déplafonnement l’exception [[Cass. 3e civ., 25 janv. 2023, n° 21-21.943, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/63d0dac593de8405dea530e0]]. L’analyse du mécanisme du déplafonnement des loyers commerciaux confirme que la Cour de cassation en a fait un instrument de régulation au service exclusif de la valeur locative, écartant toute automaticité qui pourrait compromettre la protection du preneur.
La règle du plafonnement n’est toutefois pas absolue. L’article L. 145-34 prévoit que le plafonnement cesse de s’appliquer lorsque, par l’effet d’une tacite prolongation, la durée du bail excède douze ans. Cette disposition, qui sanctionne l’inaction du bailleur n’ayant pas délivré congé dans les formes légales, joue le rôle d’une incitation puissante à la renégociation périodique des conditions contractuelles. Elle illustre la logique d’ensemble du statut : la régulation du loyer est conçue comme un processus dynamique et non comme un blocage administratif. La Cour de cassation, dans un arrêt du 16 mars 2023, a rappelé que le déplafonnement ne pouvait résulter que d’une modification notable des facteurs locaux de commercialité, écartant toute automaticité [[Cass. 3e civ., 16 mars 2023, n° 21-24.713, https://www.courdecassation.fr/decision/6412ca0a314ae0a62152cfa6]].
La révision triennale, régie par l’article L. 145-38 du Code de commerce, obéit à une logique similaire de plafonnement indiciaire. La majoration ou la diminution de loyer consécutive à une révision triennale ne peut excéder la variation de l’indice trimestriel des loyers commerciaux, à moins que ne soit rapportée la preuve d’une modification matérielle des facteurs locaux de commercialité ayant entraîné par elle-même une variation de plus de 10 % de la valeur locative [[Article L. 145-38 du Code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000029108753]]. Ce double verrou – plafonnement au renouvellement et plafonnement en cours de bail – garantit au preneur une prévisibilité de sa charge locative, condition essentielle de la pérennité de son exploitation commerciale.
L’office du juge des loyers commerciaux, dont la compétence est limitée aux contestations relatives à la fixation du prix du bail révisé ou renouvelé par l’article R. 145-23 du Code de commerce, s’inscrit dans cette architecture protectrice. La Cour de cassation a précisé que « le dispositif étant distinct de celui de la fixation du loyer, il n’entre pas dans l’office du juge des loyers commerciaux de statuer sur son application », s’agissant de l’étalement de la hausse résultant du déplafonnement, ce qui confirme que la régulation légale est autonome et n’a nul besoin d’un complément administratif pour fonctionner [[Cass. 3e civ., 25 janv. 2023, n° 21-21.943, précité]].
B. La valeur locative comme correctif du plafonnement : le déplafonnement, instrument de régulation par le juge
Le plafonnement n’est pas un carcan rigide. Le législateur a prévu, à l’article L. 145-34 du Code de commerce, que la règle du plafonnement cède en cas de modification notable des éléments énumérés aux 1° à 4° de l’article L. 145-33, c’est-à-dire des caractéristiques du local, de la destination des lieux, des obligations respectives des parties et des facteurs locaux de commercialité. Lorsque l’une de ces modifications est caractérisée, le loyer du bail renouvelé est fixé à la valeur locative, déterminée selon les critères de l’article L. 145-33 et du décret d’application R. 145-2 à R. 145-8 du Code de commerce.
La valeur locative constitue ainsi le correctif du plafonnement. Elle permet d’adapter le loyer à la réalité économique, sans le soumettre à un indice abstrait qui pourrait, dans certaines circonstances, ne pas refléter l’évolution effective du marché. Les critères de détermination de la valeur locative, énumérés à l’article L. 145-33 et précisés par les articles R. 145-2 à R. 145-8 du Code de commerce, couvrent l’ensemble des paramètres pertinents : caractéristiques du local, destination des lieux, obligations respectives des parties, facteurs locaux de commercialité et prix couramment pratiqués dans le voisinage. L’étude de la fixation et de la révision du loyer dans le bail commercial montre que cette grille d’analyse permet au juge d’appréhender la réalité économique de chaque situation avec une précision qu’aucun plafond administratif uniforme ne saurait atteindre. La Cour de cassation a jugé, dans un arrêt du 18 septembre 2025 publié au Bulletin, que « la modification notable des facteurs locaux de commercialité constitue un motif de déplafonnement du prix du bail renouvelé si elle est de nature à avoir une incidence favorable sur l’activité commerciale effectivement exercée par le locataire, indépendamment de son incidence effective et réelle sur le commerce exploité dans les locaux » [[Cass. 3e civ., 18 sept. 2025, n° 24-13.288, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/68cba03fe4abb8795b568fc5]]. En d’autres termes, il suffit que l’évolution des facteurs de commercialité soit objectivement favorable au commerce considéré, sans qu’il soit nécessaire de démontrer qu’elle a effectivement profité au preneur.
La jurisprudence de la troisième chambre civile illustre la diversité des situations dans lesquelles le déplafonnement peut être prononcé. L’arrêt du 4 juillet 2024 a rappelé que la modification des facteurs locaux de commercialité doit être appréciée concrètement, sans que de simples attestations suffisent à caractériser une évolution notable [[Cass. 3e civ., 4 juil. 2024, n° 23-13.515, https://www.courdecassation.fr/decision/66863b90b1dbbe3bae5fff52]]. L’arrêt du 1er juin 2022 a confirmé que le déplafonnement automatique n’est pas de droit et doit être justifié par une modification notable des facteurs locaux de commercialité [[Cass. 3e civ., 1er juin 2022, n° 21-12.894, https://www.courdecassation.fr/decision/6297027165ec7ea9d4f0dc9e]]. La Cour de cassation du 13 avril 2022 a également jugé que la modification doit être « notablement positive » pour justifier un déplafonnement [[Cass. 3e civ., 13 avr. 2022, n° 19-24.068, https://www.courdecassation.fr/decision/62566ddc3b20a89542a2c1ae]].
Par ailleurs, l’article L. 145-34 prévoit un mécanisme d’étalement de la hausse lorsque le déplafonnement est acquis : la variation de loyer qui en découle ne peut conduire à des augmentations supérieures, pour une année, à 10 % du loyer acquitté au cours de l’année précédente. Ce lissage temporel évite les à-coups qui pourraient compromettre la viabilité de l’exploitation du preneur, tout en permettant au bailleur de bénéficier progressivement de la valeur locative réelle de son bien. Ce dispositif démontre que le statut des baux commerciaux comporte déjà une régulation fine et graduée du marché locatif commercial.
Enfin, les dispositions de l’article L. 145-34 cessent de s’appliquer lorsque, par l’effet d’une tacite prolongation, la durée du bail excède douze ans. Cette règle, qui sanctionne l’inertie du bailleur n’ayant pas délivré congé dans les formes légales, constitue une incitation à la renégociation périodique des conditions du bail. Elle participe de l’équilibre général du statut qui, sans plafonnement administratif, assure une régulation dynamique du marché locatif par le jeu combiné des règles légales et de l’intervention du juge.
II. L’encadrement administratif des loyers commerciaux : une proposition inconstitutionnelle et incohérente
A. L’atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté contractuelle
La proposition de loi rejetée par le Sénat le 25 mars 2026 prévoyait d’autoriser les communes ayant institué la taxe sur les friches commerciales à expérimenter, après une période d’observation de dix-huit mois, un dispositif de plafonnement des loyers des baux commerciaux. Ce mécanisme, distinct du plafonnement légal existant, aurait permis à l’autorité administrative de fixer unilatéralement un loyer maximal, sans considération de la valeur locative réelle du bien ni des caractéristiques propres du local considéré.
Or, un tel dispositif se heurte frontalement au droit de propriété protégé par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, dont le Conseil constitutionnel a déduit que « les limitations apportées par le législateur à l’exercice du droit de propriété doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi ». La privation pour le bailleur de la faculté de percevoir le loyer correspondant à la valeur locative de son bien, sans mécanisme de compensation, excède manifestement ce que permet la conciliation entre l’intérêt général et le droit de propriété. La Cour de cassation, par sa chambre commerciale, a rappelé que « l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales s’oppose, sauf cause d’utilité publique, à l’adoption de mesures portant atteinte au droit au respect de ses biens » [[Cass. com., 16 mars 2022, n° 20-16.257, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/62318cc4bbb52634840950da]].
La liberté contractuelle, protégée par l’article 4 de la Déclaration de 1789 et par l’article 1102 du Code civil, subirait une atteinte d’une gravité équivalente. La fixation autoritaire du loyer par l’administration priverait les parties de la faculté de déterminer le prix de la location, élément essentiel du contrat de bail. Le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur ne saurait « porter à l’économie des conventions légalement conclues une atteinte d’une gravité telle qu’elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ».
En outre, un plafonnement uniforme par zone géographique ne tiendrait aucun compte des caractéristiques intrinsèques de chaque local, pourtant consacrées par l’article L. 145-33 du Code de commerce comme critère premier de la valeur locative : superficie, configuration, état d’entretien, équipements, accessibilité. La jurisprudence de la troisième chambre civile, dans un arrêt du 29 janvier 2026 publié au Bulletin, a rappelé que « les obligations incombant normalement au bailleur dont celui-ci s’est déchargé sur le locataire constituent un facteur de diminution de la valeur locative », illustrant la finesse d’analyse qu’exige la fixation du loyer commercial [[Cass. 3e civ., 29 janv. 2026, n° 24-17.227, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/697b041dcdc6046d47116578]]. Un plafond administratif indifférencié écraserait cette diversité et aboutirait à une régulation injuste, tant pour les bailleurs que pour les preneurs. La pratique du contentieux commercial enseigne précisément que chaque litige locatif repose sur des circonstances de fait irréductibles à une règle uniforme.
B. L’incohérence de l’encadrement administratif avec le dispositif existant du statut des baux commerciaux
Au-delà de sa fragilité constitutionnelle, la proposition d’encadrement administratif des loyers commerciaux souffre d’une incohérence systémique avec le statut des baux commerciaux. Le statut, d’ordre public, constitue un ensemble cohérent de droits et d’obligations réciproques dont l’équilibre a été patiemment construit par le législateur et la jurisprudence depuis 1953. Y superposer un mécanisme de plafonnement administratif créerait une contradiction insoluble entre deux logiques de régulation, l’une judiciaire et individualisée, l’autre administrative et uniforme.
Le rapport de la commission des affaires économiques du Sénat a d’ailleurs relevé que « l’encadrement des loyers commerciaux porte atteinte à la liberté contractuelle et assécherait l’offre locative » [[Rapport n° 433 (2025-2026) de M. Daniel Gremillet, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 19 mars 2026, https://www.senat.fr/rap/l25-433/l25-433.html]]. Cette analyse est partagée par la doctrine, qui souligne l’effet pervers de tout plafonnement administratif : la contraction de l’offre de locaux commerciaux, les propriétaires préférant retirer leurs biens du marché locatif plutôt que de les louer à un prix inférieur à la valeur de marché.
La Cour de cassation a, par un arrêt du 27 février 2025 publié au Bulletin, rappelé que l’indemnité d’occupation due par le preneur maintenu dans les lieux après refus de renouvellement « à défaut de convention contraire, correspond à la valeur locative des lieux déterminée selon les critères de l’article L. 145-33 du code de commerce » [[Cass. 3e civ., 27 fév. 2025, n° 23-18.219, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/67c00a651125355ef3efdbb7]]. Cette référence constante à la valeur locative, appréciée in concreto, témoigne de l’attachement du droit positif à une fixation individualisée du loyer, seule compatible avec la diversité des situations.
L’encadrement administratif créerait en outre une insécurité juridique préjudiciable aux deux parties. Un preneur qui aurait accepté un loyer conforme au plafond administratif pourrait-il ultérieurement en solliciter la réduction sur le fondement du statut, en invoquant une valeur locative inférieure ? Un bailleur pourrait-il se prévaloir d’une modification notable des facteurs locaux de commercialité pour échapper au plafond administratif, alors même que le plafond légal ne lui serait pas opposable ? Ces questions, laissées sans réponse par la proposition de loi, révèlent l’improvisation d’un texte qui n’a pas pris la mesure de la complexité du droit des baux commerciaux.
Enfin, et de manière plus fondamentale, la proposition méconnaît la nature même du statut des baux commerciaux, qui n’est pas un simple régime de police administrative mais un corps de règles civiles d’ordre public ayant pour objet la protection de la propriété commerciale du preneur. Le droit au renouvellement, l’indemnité d’éviction, le plafonnement légal et la fixation judiciaire du loyer forment un système intégré dont chaque élément est nécessaire à l’équilibre de l’ensemble. Substituer à l’un de ces piliers une régulation administrative, c’est compromettre la cohérence de l’édifice sans apporter de garantie supplémentaire aux commerçants que l’on prétend protéger.
Conclusion
Le rejet par le Sénat, le 25 mars 2026, de la proposition de loi visant à expérimenter un encadrement des loyers commerciaux ne constitue pas un refus de réguler le marché locatif commercial. Il traduit la reconnaissance, par le Parlement, de l’existence et de l’efficacité du dispositif légal de plafonnement déjà inscrit dans le statut des baux commerciaux. Ce dispositif, patiemment enrichi par soixante-dix ans de jurisprudence, offre une régulation souple et individualisée, qui concilie la protection du preneur et le droit de propriété du bailleur sans recourir à une fixation autoritaire du loyer. La voie de la régulation judiciaire, par le jeu combiné du plafonnement de l’article L. 145-34, de la révision triennale de l’article L. 145-38 et de la fixation à la valeur locative de l’article L. 145-33, présente l’avantage de l’adaptation aux circonstances de chaque espèce, là où le plafonnement administratif imposerait une norme uniforme et rigide.
La Cour de cassation, par des arrêts récents et publiés, continue d’affiner les conditions du déplafonnement et de la détermination de la valeur locative, démontrant la vitalité d’un système qui n’a nul besoin d’être doublé d’un dispositif administratif dont l’inconstitutionnalité et l’inefficacité pratique ont été justement soulignées par la Haute Assemblée. Le législateur de 1953 avait, en dotant le droit français d’un statut des baux commerciaux, posé les fondations d’un équilibre remarquable entre les intérêts du bailleur et ceux du preneur. La résiliation du bail commercial elle-même obéit à des conditions strictes qui garantissent la stabilité des relations locatives commerciales. La proposition de loi rejetée par le Sénat, en prétendant corriger un déséquilibre que le statut a précisément pour objet de prévenir, méconnaissait la sophistication d’un droit dont la jurisprudence ne cesse de démontrer l’actualité. L’encadrement des loyers commerciaux, concept économiquement séduisant mais juridiquement fragile, doit céder le pas devant l’encadrement par le droit, seul à même de concilier la liberté et la protection dans la durée.
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