Par une décision du 23 mai 2023, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur la compatibilité des restrictions au droit de propriété imposées par la législation de protection du patrimoine archéologique avec les garanties prévues par la Convention.

En l’espèce, les héritiers d’un propriétaire d’un terrain agricole ont vu ce dernier classé comme site archéologique par une décision administrative du 27 janvier 2006. Cette mesure entraînait d’importantes limitations quant à l’usage du bien, notamment une interdiction de construire. Les propriétaires, estimant leur droit de propriété vidé de sa substance, ont sollicité une expropriation auprès de l’administration, qui leur a été refusée pour des raisons budgétaires. Ils ont alors engagé une action en dommages et intérêts devant le tribunal administratif d’Afyonkarahisar. Cette juridiction leur a donné raison dans un premier temps, le 20 mai 2015, en jugeant que le classement avait causé un préjudice certain et en leur octroyant une indemnité. Saisi par l’administration, le Conseil d’État a toutefois cassé ce jugement le 21 novembre 2016, au motif que la loi ne prévoyait pas d’obligation d’exproprier dans ce cas et qu’une procédure d’échange du terrain contre un autre bien du Trésor était possible. La juridiction de renvoi s’est conformée à cette position et a rejeté la demande des requérants par un jugement du 17 juillet 2018, confirmé en dernière instance par le Conseil d’État le 25 décembre 2019. Après l’échec de leur recours individuel devant la Cour constitutionnelle, les propriétaires ont saisi la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant une violation de leur droit au respect de leurs biens.

La question de droit soumise à la Cour était de savoir si les contraintes imposées à un propriétaire par le classement de son terrain en site archéologique, en l’absence d’indemnisation pécuniaire mais avec la possibilité d’un échange, constituent une atteinte disproportionnée à son droit de propriété garanti par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention.

La Cour européenne des droits de l’homme répond par la négative et déclare la requête irrecevable comme manifestement mal fondée. Elle considère que le classement du terrain ne constitue pas une privation de propriété mais une réglementation de l’usage des biens. Poursuivant un but légitime de protection du patrimoine culturel, cette ingérence ne fait pas peser sur les requérants une charge spéciale et exorbitante. La Cour souligne que l’absence de compensation financière n’est pas à elle seule décisive et que des garanties suffisantes, comme la possibilité de continuer à utiliser le bien et la faculté de demander un échange, permettent de maintenir un juste équilibre entre l’intérêt général et les droits des individus.

Il convient donc d’analyser la justification de l’ingérence au nom de la protection du patrimoine (I), avant d’examiner l’appréciation de l’équilibre ménagé entre l’intérêt général et les droits du propriétaire (II).

I. La légitimation de la réglementation de l’usage des biens au nom de la protection du patrimoine culturel

La Cour justifie la mesure litigieuse en la qualifiant de réglementation de l’usage des biens (A) et en réaffirmant la primauté de l’intérêt général lié à la sauvegarde du patrimoine (B).

A. Une ingérence qualifiée de réglementation de l’usage des biens

La Cour commence son raisonnement en déterminant la nature de l’atteinte portée au droit des requérants. Elle écarte la qualification de privation de propriété, car les intéressés « n’ont pas été privés de leur bien et que leurs droits réels sur ledit bien sont restés intacts ». L’analyse se place donc sur le terrain du second alinéa de l’article 1er du Protocole n° 1, qui autorise les États à réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. La Cour estime que la mesure de classement « relève de la réglementation de l’usage des biens au sens du deuxième alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ».

Cette qualification est déterminante pour la suite de l’analyse. En effet, alors qu’une privation de propriété, telle une expropriation, exige en principe une indemnisation prompte, adéquate et effective, une mesure de réglementation de l’usage est appréciée avec plus de souplesse. La Cour examine si la restriction imposée par l’État est légale, si elle poursuit un but d’intérêt général et si elle respecte un juste équilibre entre les exigences de cet intérêt et les droits de l’individu. La distinction entre ces deux types d’ingérence permet ainsi de moduler le contrôle de proportionnalité exercé par le juge européen.

B. La primauté de l’intérêt général attaché à la sauvegarde du patrimoine archéologique

La Cour reconnaît sans difficulté que la mesure de classement poursuit un but légitime. Elle rappelle que les politiques d’urbanisme et de protection de l’environnement laissent aux États une marge d’appréciation plus étendue que dans d’autres domaines. Le but poursuivi, à savoir « la protection d’une zone ayant une valeur archéologique », relève incontestablement de l’intérêt général. La Cour insiste même sur « l’importance fondamentale que revêt dans un pays comme la Türkiye qui abrite une part considérable du patrimoine archéologique mondial l’exigence de protection d’un tel héritage ».

Cette considération est essentielle, car elle justifie que des restrictions significatives soient apportées au droit de propriété. La protection du patrimoine culturel est érigée en impératif supérieur qui peut prévaloir sur les intérêts purement économiques des propriétaires. En conséquence, les États peuvent mettre en œuvre des politiques patrimoniales qui limitent l’usage des biens privés sans que cela ne soit, en soi, contraire à la Convention. Cette approche confirme une jurisprudence constante qui accorde une place prééminente aux considérations environnementales et culturelles.

II. L’appréciation de l’équilibre entre l’intérêt général et les droits du propriétaire

Pour déterminer si l’ingérence était proportionnée, la Cour refuse de conditionner le juste équilibre à une indemnisation pécuniaire (A) et constate l’existence de garanties suffisantes pour le propriétaire (B).

A. Le refus de consacrer une indemnisation pécuniaire comme condition du juste équilibre

La Cour aborde la question centrale de l’absence de dédommagement financier. Elle énonce clairement que, dans le cadre d’une réglementation de l’usage des biens, « l’absence d’indemnisation est l’un des facteurs à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté mais elle ne saurait à elle seule être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 ». Cette position de principe permet d’écarter toute automaticité entre restriction et compensation.

Le contrôle de proportionnalité ne se résume pas à un calcul financier. La Cour examine si les requérants ont dû supporter une charge « spéciale et exorbitante ». En l’espèce, elle constate que les juridictions internes ont examiné leur demande et conclu, sans arbitraire, que le préjudice allégué n’ouvrait pas droit à indemnisation. La Cour valide ainsi l’approche du droit interne qui, pour ce type de contrainte, n’impose pas une compensation pécuniaire mais offre d’autres solutions. La simple dépréciation de la valeur marchande du terrain, conséquence prévisible du classement, ne suffit pas à rompre le juste équilibre.

B. L’existence de garanties suffisantes pour le propriétaire

La Cour achève son analyse en recensant les mécanismes qui permettent de ne pas faire peser une charge excessive sur les requérants. Premièrement, ils conservent le droit d’exercer leur propriété, notamment en continuant l’usage agricole du terrain, qui correspondait à sa désignation initiale. La Cour relève qu’ils n’avaient pas d’« espoir légitime d’obtention d’un permis de construire ». Leurs prérogatives ne sont donc pas totalement anéanties.

Deuxièmement, et de manière décisive, la législation nationale prévoit une mesure alternative à l’indemnisation. La loi turque permet en effet que les biens classés « peuvent être échangés contre un autre bien ». Pour la Cour, cette possibilité constitue « une garantie supplémentaire dont bénéficient les administrés ». Bien que les requérants n’aient pas initié cette procédure, son existence même est considérée comme un élément clé du maintien de l’équilibre. Cette solution, en offrant une compensation en nature, évite de laisser le propriétaire sans aucune contrepartie face aux lourdes contraintes qui lui sont imposées.