Le 9 octobre 2026, la fermeture d’un restaurant d’une chaîne nationale par arrêté préfectoral, après la découverte d’une infestation dans les cuisines, compte parmi les sujets les plus recherchés sur Google en France. Selon les articles de la presse régionale parus le même jour, qui rapportent un arrêté de fermeture pris en urgence pour des manquements graves aux règles d’hygiène, l’établissement ne peut plus accueillir de clients jusqu’à sa remise en conformité. Pour l’exploitant, le choc est double : il doit faire rouvrir au plus vite, et chaque jour de fermeture creuse la perte. C’est là qu’intervient une garantie souvent souscrite sans être vraiment lue : l’assurance perte d’exploitation de l’entreprise. Paie-t-elle quand c’est le préfet qui a fermé ? À quelles conditions, pour quelle indemnité, et que faire si l’assureur refuse ? Le présent article décrit le droit applicable à toute situation comparable, à partir des textes en vigueur et des décisions publiées. Il ne décrit aucun dossier particulier : à la date de rédaction, aucune décision de justice publiée sur le cas qui fait l’actualité n’a été relevée, et seul le juge tranchera les litiges éventuels qui en naîtraient.
I. Fermeture administrative d’un restaurant pour hygiène : ce que le préfet peut ordonner et ce que l’exploitant doit faire
A. Fermeture administrative d’un restaurant pour hygiène : quand le préfet peut-il fermer immédiatement, sans mise en demeure ?
La restauration commerciale est soumise à un contrôle sanitaire permanent. L’article L. 231-1 du code rural et de la pêche maritime organise le contrôle officiel des denrées alimentaires, des conditions d’hygiène de leur préparation, de leur conservation et de leur mise en vente, ainsi que le contrôle de la mise en oeuvre des bonnes pratiques d’hygiène par les exploitants. Concrètement, les agents de la direction départementale de la protection des populations, la DDPP, inspectent les cuisines, les réserves, les chambres froides, les plans de nettoyage et les relevés de température. Quand ils constatent des manquements, le préfet dispose d’une arme graduée, décrite à l’article L. 233-1 du code rural et de la pêche maritime.
Le premier temps est en principe la mise en demeure. Aux termes de l’article L. 233-1 du code rural et de la pêche maritime : « Lorsque, du fait d’un manquement à l’article L. 231-1 ou à la réglementation prise pour son application, un établissement présente ou est susceptible de présenter une menace pour la santé publique, les agents habilités à cet effet peuvent mettre en demeure l’exploitant de réaliser, dans un délai qu’ils déterminent, les travaux, les opérations de nettoyage, les actions de formation du personnel et les autres mesures nécessaires à la correction de ce manquement ainsi que le renforcement des autocontrôles. » L’exploitant est alors invité à présenter ses observations écrites ou orales dans le délai imparti, le cas échéant avec l’assistance d’un conseil. C’est la procédure ordinaire, contradictoire : l’administration dit ce qui ne va pas, fixe un délai, écoute l’exploitant, puis vérifie.
Mais le même article L. 233-1 prévoit un second temps, celui de l’urgence : « En cas d’urgence et pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé publique, l’autorité administrative peut ordonner la fermeture immédiate de tout ou partie de l’établissement ou l’arrêt immédiat d’une ou de plusieurs de ses activités jusqu’à la réalisation des mesures permettant la réouverture de l’établissement ou la reprise des activités sans risque pour la santé publique. » Une infestation massive de nuisibles dans des cuisines, des températures de conservation durablement non maîtrisées sur des produits sensibles, la présence avérée d’une bactérie pathogène dans des lots déjà distribués : voilà le type de constat qui caractérise un danger grave et imminent et qui permet au préfet de fermer sans mise en demeure préalable et sans débat contradictoire préalable. La décision peut en outre enjoindre à l’exploitant d’afficher tout ou partie de l’arrêté, de façon visible de l’extérieur : les clients qui passent devant la vitrine voient alors pourquoi les portes sont closes.
Cette nature juridique commande tout le reste. La fermeture sanitaire n’est pas une sanction qui punirait l’exploitant pour ses manquements passés, c’est une mesure de police administrative qui vise à faire cesser un danger. La cour administrative d’appel de Bordeaux l’a dit nettement à propos d’un arrêt immédiat d’activité de production et de distribution de produits carnés ordonné par le préfet : l’arrêté litigieux, « pris pour prévenir le danger pour la santé publique que représentent les manquements aux règles d’hygiène constatés », « ne constitue pas une sanction […] mais une mesure de police administrative » (CAA Bordeaux, 28 novembre 2023, n° 21BX03382). De cette qualification découlent deux conséquences pratiques. D’abord, la mesure est par construction temporaire et réversible : « En principe, une telle décision intervient pour que soient réalisées les mesures correctives ordonnées par l’administration et prévoit la réouverture de l’établissement lorsque les services compétents auront constaté sa mise en conformité. » Ensuite, les garanties du contradictoire s’appliquent différemment : dans cette même affaire, la cour a jugé que « le préfet de la Gironde a pu légalement […] prendre l’arrêté […] sans avoir auparavant mis la société […] en demeure de procéder à la correction des manquements constatés et sans l’avoir invitée à présenter ses observations », et que « la fermeture sans délai de l’établissement » n’avait pas « porté une atteinte injustifiée au principe de liberté du commerce et de l’industrie ». Autrement dit, quand le danger est grave et imminent, la rapidité prime le débat préalable, et le débat se déplace vers l’aval : les recours.
Si l’exploitant laisse passer le délai fixé par une mise en demeure sans exécuter les mesures prescrites, l’arsenal se durcit encore : l’autorité peut l’obliger à consigner entre les mains d’un comptable public une somme correspondant au montant des mesures correctives, puis faire procéder d’office à ces mesures, à ses frais. La fermeture n’est donc que l’étage le plus visible d’un dispositif qui peut coûter cher même après la réouverture. D’où l’importance du réflexe assurance, examiné dans la seconde partie : chaque jour de porte close est une perte d’exploitation qu’il faudra documenter dès le premier jour.
B. Arrêté de fermeture sanitaire du restaurant : mesures correctives, demande de réouverture, référé et réparation quand l’arrêté est illégal
Recevoir l’arrêté ne signifie pas attendre passivement. La première tâche de l’exploitant est sanitaire et probatoire : faire réaliser immédiatement les opérations exigées, nettoyage en profondeur, traitement contre les nuisibles par un prestataire certifié, remise en état des équipements, reprise des autocontrôles et des relevés de température, formation du personnel, et conserver chaque facture, chaque rapport d’intervention, chaque analyse. Puis solliciter par écrit une contre-visite des services, en joignant ces pièces, pour obtenir le constat de mise en conformité qui conditionne la réouverture. La fermeture administrative sanitaire ne se lève pas toute seule à l’expiration d’un délai : elle dure « jusqu’à la réalisation des mesures permettant la réouverture de l’établissement ou la reprise des activités sans risque pour la santé publique », selon le même article L. 233-1. Celui qui attend sans agir prolonge lui-même sa propre fermeture, et complique ensuite toute demande d’indemnisation, qu’elle soit dirigée contre l’administration ou contre l’assureur.
La deuxième tâche est contentieuse, et elle est urgente. Contre l’arrêté, l’exploitant dispose du recours gracieux devant le préfet et du recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif, mais c’est le référé-suspension qui peut rouvrir vite. L’article L. 521-1 du code de justice administrative dispose : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. » Deux conditions cumulatives, donc : l’urgence, et un doute sérieux sur la légalité. L’urgence se démontre par les effets concrets de la fermeture : perte quotidienne de chiffre d’affaires, denrées périssables détruites, salaires à payer sans recettes, risque de dépôt de bilan. Le doute sérieux peut tenir à l’absence de danger grave et imminent réel, à des constats contestés ou incomplets, à une disproportion entre les manquements relevés et la fermeture de tout l’établissement alors qu’un secteur limité suffisait. Quand la suspension est prononcée, le tribunal statue ensuite au fond « dans les meilleurs délais ». Pour un restaurateur dont la trésorerie fond chaque semaine, le référé est souvent le seul recours à effet utile, et il se prépare dès les premières heures, avec constats, photographies, attestations et pièces comptables.
Et si l’arrêté était illégal, l’exploitant peut-il obtenir réparation du préjudice subi pendant la fermeture ? Oui, mais à une condition exigeante que la jurisprudence administrative rappelle avec constance : l’illégalité doit être fautive et doit être la cause du préjudice. La cour administrative d’appel de Versailles, saisie par un exploitant dont l’arrêté municipal de fermeture avait été annulé pour insuffisance de motivation, a posé la règle en ces termes : « Si l’intervention d’une décision illégale peut constituer une faute susceptible d’engager la responsabilité de la collectivité publique, elle ne saurait donner lieu à réparation si, selon des formes et dans le cas d’une procédure régulières, la même décision aurait pu légalement être prise » (CAA Versailles, 27 mai 2020, n° 18VE00561). Dans cette affaire, les juges ont relevé une multiplicité de manquements établis, « propres à compromettre directement les conditions d’hygiène de confection et de conservation des denrées alimentaires », et en ont déduit que l’arrêté, « bien qu’entaché d’une insuffisance de motivation et annulé pour ce motif […], était justifié au fond et aurait légalement pu être pris dans des formes régulières ». Résultat : « cette seule illégalité externe fautive n’est pas de nature à engager […] la responsabilité de la commune ». La leçon pour l’exploitant est claire : un vice de forme, même avéré, ne suffit pas à obtenir des dommages et intérêts ; il faut démontrer que la fermeture n’aurait jamais dû être décidée sur le fond. Symétriquement, quand l’administration agit vite et bien face à un danger réel, elle ne doit rien : dans l’affaire bordelaise (CAA Bordeaux, 28 novembre 2023, n° 21BX03382), la cour a refusé toute indemnisation au motif que la société « n’établit pas que l’arrêté du 25 janvier 2017 serait entaché d’une illégalité fautive ». La réparation publique est donc l’exception, pas la règle, et c’est vers le contrat d’assurance que se tourne en pratique le restaurateur fermé : c’est l’objet de la seconde partie.
II. Assurance perte d’exploitation de l’entreprise : indemnité, calcul, déclaration et contestation du refus de l’assureur
A. Indemnité perte d’exploitation : ce que la garantie paie à l’entreprise, comment elle se calcule et comment la déclarer
La garantie perte d’exploitation figure dans la plupart des contrats multirisque professionnelle des restaurateurs. Son principe est simple : quand un sinistre garanti interrompt ou ralentit l’activité, l’assureur verse une indemnité qui compense la perte financière. Encore faut-il que la fermeture administrative entre dans le champ de la garantie. Certains contrats la visent expressément, parfois sous la forme d’une extension « fermeture administrative » subordonnée à des conditions précises, par exemple une décision prise par une autorité compétente et extérieure à l’assuré, à la suite d’un événement énuméré comme une maladie contagieuse, une épidémie ou une intoxication. D’autres contrats garantissent les pertes d’exploitation seulement à la suite d’un dommage matériel garanti, incendie ou dégât des eaux : dans ce cas, une fermeture purement sanitaire, sans dommage matériel, risque de rester hors garantie. Tout se joue donc dans les clauses, et la première démarche de l’exploitant fermé consiste à relire son contrat, conditions générales et conditions particulières, pour identifier l’objet exact de la garantie, son plafond, sa franchise et ses exclusions. Les litiges les plus coûteux naissent des garanties que l’assuré croyait acquises et qui n’ont jamais été souscrites.
Quand la garantie est acquise, l’indemnité obéit au principe indemnitaire posé à l’article L. 121-1 du code des assurances : « L’assurance relative aux biens est un contrat d’indemnité ; l’indemnité due par l’assureur à l’assuré ne peut pas dépasser le montant de la valeur de la chose assurée au moment du sinistre. » L’assuré ne doit ni s’enrichir ni s’appauvrir : l’indemnité compense la perte réelle, dans la limite du plafond contractuel. En pratique, les contrats calculent la perte d’exploitation à partir de la marge brute, c’est-à-dire, schématiquement, le chiffre d’affaires que l’entreprise aurait réalisé sans le sinistre, diminué des charges variables qu’elle n’a pas exposées, auquel s’ajoutent les frais supplémentaires engagés pour limiter la perte, le tout sur la période d’indemnisation prévue au contrat et sous déduction de la franchise. Chaque terme se prouve : comptabilité des exercices précédents pour reconstituer l’activité prévisible, saisonnalité du restaurant, charges fixes qui ont continué à courir comme les loyers et les salaires, factures des mesures de remise en conformité. Un dossier chiffré, établi avec l’expert-comptable dès la fermeture, vaut toujours mieux qu’une réclamation approximative présentée des mois plus tard. Les entreprises comparables qui ont documenté leurs pertes jour après jour obtiennent des expertises plus rapides et des provisions plus élevées, comme l’illustrent les contentieux où les juges ordonnent des expertises pour évaluer précisément le préjudice d’exploitation.
La déclaration du sinistre est l’acte qui fait courir la garantie, et elle est encadrée par la loi. L’article L. 113-2 du code des assurances oblige l’assuré « de donner avis à l’assureur, dès qu’il en a eu connaissance et au plus tard dans le délai fixé par le contrat, de tout sinistre de nature à entraîner la garantie de l’assureur », en précisant que « Ce délai ne peut être inférieur à cinq jours ouvrés ». Concrètement : dès la notification de l’arrêté, l’exploitant déclare par écrit, de préférence en recommandé, en joignant l’arrêté, les rapports d’inspection disponibles, les premières pièces de la perte et l’estimation de la durée prévisible. Il déclare ensuite l’aggravation si la fermeture se prolonge. La sanction d’une déclaration tardive est la déchéance, mais elle n’est pas automatique : le même article dispose que « lorsqu’elle est prévue par une clause du contrat, la déchéance pour déclaration tardive […] ne peut être opposée à l’assuré que si l’assureur établit que le retard dans la déclaration lui a causé un préjudice », et qu’elle ne peut être opposée « dans tous les cas où le retard est dû à un cas fortuit ou de force majeure ». La Cour de cassation veille strictement à ce régime d’ordre public : dans un arrêt du 21 janvier 2021, elle a cassé une décision qui avait débouté un assuré pour déclaration tardive alors que « la clause de déchéance invoquée par l’assureur prévoyait un délai de déclaration de sinistre inférieur au délai minimal légal de cinq jours ouvrés, ce dont il résulte qu’elle n’était pas opposable à l’assuré » (Cass. 2e civ., 21 janvier 2021, n° 19-13.347). Le même arrêt rappelle, en reprenant l’exigence de l’article L. 113-2, la formule de principe : l’assuré est obligé de donner avis « dès qu’il en a eu connaissance et au plus tard dans le délai fixé par le contrat, qui ne peut être inférieur à cinq jours ouvrés », et « la déchéance pour déclaration tardive ne peut être opposée à l’assuré que si l’assureur établit que le retard dans la déclaration lui a occasionné un préjudice ». Pour l’exploitant, la morale est simple : déclarer vite et par écrit ferme presque toutes les portes à la déchéance, et une clause qui imposerait un délai inférieur à cinq jours ouvrés serait inopposable. Ceux qui ont déjà été confrontés à un sinistre dans leur établissement, par exemple après un incendie de restaurant et l’indemnisation des pertes d’exploitation, savent que la qualité de la déclaration initiale conditionne toute la suite de l’expertise.
B. Assurance perte d’exploitation entreprise : l’assureur refuse ou réduit l’indemnité, exclusions à contrôler et recours pour contester
Le refus de garantie est le moment où le contrat est passé au crible. Premier terrain de contrôle : les clauses d’exclusion. L’article L. 113-1 du code des assurances pose la règle : « Les pertes et les dommages occasionnés par des cas fortuits ou causés par la faute de l’assuré sont à la charge de l’assureur, sauf exclusion formelle et limitée contenue dans la police. Toutefois, l’assureur ne répond pas des pertes et dommages provenant d’une faute intentionnelle ou dolosive de l’assuré. » Chaque mot compte. L’exclusion doit être « formelle », c’est-à-dire rédigée en termes précis qui permettent à l’assuré de connaître exactement les cas où il ne sera pas garanti, et « limitée », c’est-à-dire circonscrite, sans vider la garantie de sa substance. La Cour de cassation a fixé les deux tests dans un arrêt de principe rendu à propos d’un restaurateur dont l’établissement avait été fermé par l’autorité administrative : « Il résulte de ce texte que seules les clauses d’exclusion de garantie qui privent l’assuré du bénéfice de la garantie en considération de circonstances particulières de la réalisation du risque doivent être formelles et limitées », puis « Une clause d’exclusion n’est pas formelle lorsqu’elle ne se réfère pas à des critères précis et nécessite interprétation » et « Une clause d’exclusion n’est pas limitée lorsqu’elle vide la garantie de sa substance, en ce qu’après son application elle ne laisse subsister qu’une garantie dérisoire » (Cass. 2e civ., 1er décembre 2022, n° 21-19.343). Dans cette affaire, la clause litigieuse excluait les pertes d’exploitation quand, à la date de la fermeture, un autre établissement du même département faisait l’objet d’une fermeture administrative pour une cause identique. La Cour a cassé l’arrêt d’appel qui avait écarté l’exclusion, en retenant que l’ambiguïté alléguée d’un terme de la clause de garantie était « sans incidence sur la compréhension, par l’assuré, des cas dans lesquels l’exclusion s’appliquait », et que l’exclusion, qui « laissait dans le champ de la garantie les pertes d’exploitation consécutives à une fermeture administrative liée à ces autres causes ou survenue dans d’autres circonstances », « n’avait pas pour effet de vider la garantie de sa substance ». L’enseignement est équilibré : une exclusion vague ou fourre-tout est réputée non écrite, mais une exclusion précise et circonscrite, même sévère, est valable. Pour l’exploitant dont le restaurant est fermé pour des manquements d’hygiène propres à son établissement, la question décisive sera donc de lire l’exclusion telle qu’elle est rédigée : exclut-elle les fermetures liées à l’état sanitaire de l’établissement assuré lui-même, ou seulement certaines causes extérieures ? Et subsiste-t-il, après son application, une garantie réelle ? C’est ce contrôle, clause en main, qui détermine si le refus de l’assureur tient ou s’effondre.
Second terrain : la faute de l’assuré. L’assureur qui refuse de payer au motif que l’exploitant aurait provoqué la fermeture par sa négligence doit composer avec la lettre de l’article L. 113-1 : seules la faute intentionnelle ou dolosive excluent la garantie de plein droit. Une négligence, même grave, dans le nettoyage ou la maintenance ne suffit pas, sauf exclusion formelle et limitée qui la viserait. En revanche, si l’exploitant a dissimulé à la souscription des circonstances aggravant le risque, par exemple des mises en demeure sanitaires antérieures passées sous silence dans le questionnaire, l’assureur pourra invoquer les sanctions des fausses déclarations, jusqu’à la nullité du contrat. D’où l’importance de relire aussi le questionnaire de souscription et les réponses qui y ont été apportées avant de crier à l’abus.
Face à un refus ou à une offre jugée insuffisante, l’exploitant avance par étapes. D’abord, exiger le refus écrit et motivé, avec la citation exacte des clauses invoquées : un refus verbal ou générique ne permet aucun contrôle. Ensuite, faire procéder à une expertise contradictoire, amiable ou judiciaire, pour figer le montant de la perte : sans chiffrage sérieux, aucune négociation n’aboutit. Puis saisir le Médiateur de l’assurance, préalable utile qui conduit dans de nombreux dossiers à une issue négociée. Enfin, assigner l’assureur devant le tribunal judiciaire pour faire juger que l’exclusion n’est ni formelle ni limitée, ou que la déchéance est inopposable. Cette action se prescrit vite : l’article L. 114-1 du code des assurances dispose que « Toutes actions dérivant d’un contrat d’assurance sont prescrites par deux ans à compter de l’événement qui y donne naissance ». Deux ans à compter du sinistre, donc, avec des reports limités, notamment « En cas de sinistre, que du jour où les intéressés en ont eu connaissance, s’ils prouvent qu’ils l’ont ignoré jusque-là ». L’exploitant qui laisse passer ce délai perd son recours même si sa garantie était acquise sur le fond. Entre l’urgence de la réouverture et la patience de l’expertise, le calendrier procédural ne pardonne pas : agir tôt sur les deux fronts, sanitaire et assurantiel, reste la seule stratégie qui préserve à la fois l’établissement et l’indemnité.
Conclusion
La fermeture administrative sanitaire d’un restaurant obéit à une logique de police, pas de punition : le préfet fait cesser un danger, l’exploitant corrige et fait constater, puis rouvre. En cas d’urgence caractérisée, la fermeture immédiate, sans mise en demeure ni débat préalable, est légale, et seule une illégalité de fond, démontrée devant le juge des référés puis au fond, ouvre droit à suspendre l’arrêté et, éventuellement, à être indemnisé par l’administration. Parallèlement, l’assurance perte d’exploitation de l’entreprise peut prendre le relais financier, à condition que la garantie couvre bien la fermeture administrative, que le sinistre soit déclaré vite et par écrit, et que l’exclusion opposée par l’assureur survive au double test du caractère formel et limité. Les décisions publiées montrent que les juges contrôlent ces clauses de près, sans les effacer par principe. Pour l’exploitant confronté à des portes closes, la méthode tient donc en quatre gestes : corriger et documenter, demander la contre-visite, déclarer le sinistre sans attendre, et faire vérifier le refus d’indemnisation clause en main avant que la prescription biennale ne s’éteigne. À la date de rédaction, aucune décision de justice publiée ne tranche le cas particulier qui occupe l’actualité, et aucune responsabilité n’est établie : les contrats signés priment sur toute analyse générale, et seul le juge décide.