Texte de la commission des lois du Sénat n° 8 (session 2026-2027), déposé le 7 octobre 2026, en vue de la deuxième lecture au Sénat de la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d’ouvrage des communes rurales ; ce texte reprend, après son passage devant l’Assemblée nationale en première lecture le 11 mars 2025, un dispositif qui ramènerait à 5 % la part restant à la charge de certaines petites communes pour des investissements précisément énumérés ; la navette parlementaire se poursuit : ce texte n’est pas en vigueur et aucune commune ne peut encore s’en prévaloir pour exiger un taux de 5 %.

Le dossier législatif suivi par le Sénat retrace un parcours déjà long : adoption par le Sénat en première lecture le 14 février 2024, transmission à l’Assemblée nationale, adoption avec modifications par l’Assemblée nationale en première lecture le 11 mars 2025, puis renvoi au Sénat pour une deuxième lecture dont l’examen en commission vient de s’achever le 7 octobre 2026. La commission des lois a choisi de revenir pour l’essentiel à la rédaction votée par le Sénat en première lecture, tout en conservant un apport rédactionnel de l’Assemblée nationale et en supprimant le second paragraphe de l’article unique. La séance publique du Sénat doit encore se prononcer, puis le texte repartira vers l’Assemblée nationale pour une deuxième lecture, sauf accord entre les deux chambres ouvrant la voie à une commission mixte paritaire. Pour les maires des communes de moins de 2 000 habitants, l’enjeu reste très concret : dans le droit en vigueur, la règle des 20 % d’autofinancement minimal bloque les projets dont le reste à charge dépasse les capacités budgétaires de la commune, même lorsque l’État, la région, le département ou l’Europe sont prêts à financer jusqu’à 80 % de l’opération. Le commentaire qui suit expose d’abord ce que le texte de la commission changerait, puis la manière de préparer dès aujourd’hui un dossier de cofinancement dans le cadre du droit applicable, en attendant l’issue de la navette.

I. Une participation ramenée à 5 % pour des communes et des projets strictement délimités

A. Quelles communes et quels travaux entreraient dans la dérogation à 5 % ?

Le texte de la commission complète le paragraphe III de l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales par un alinéa aux termes duquel, pour des projets limitativement énumérés, réalisés par des communes de moins de 2 000 habitants dont le potentiel financier par habitant resterait inférieur à deux fois la moyenne des communes de cette strate, la participation minimale du maître d’ouvrage serait fixée à 5 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques, selon le tableau de montage publié par le Sénat (https://www.senat.fr/leg/ppl26-008.html) La formule reprend presque mot pour mot celle que le Sénat avait adoptée en première lecture, à un détail de rédaction près, hérité du vote de l’Assemblée nationale : la voirie communale figure désormais après un « ou » qui la rattache à la même liste, sans changer le fond. La liste des travaux éligibles couvre la rénovation du patrimoine protégé ou non protégé, la rénovation énergétique des bâtiments, l’eau potable et l’assainissement, la protection contre les incendies, la voirie communale, ainsi que les ponts et les ouvrages d’art. Chaque terme de cette énumération compte, car tout projet qui n’y figure pas resterait soumis au droit commun des 20 %, même pour une commune de 300 habitants au potentiel financier très faible. Une salle des fêtes neuve, une école neuve hors rénovation énergétique, un terrain de sport ou une maison médicale ne relèveraient pas de la dérogation, sauf à démontrer qu’ils s’inscrivent dans l’une des catégories visées, par exemple une rénovation énergétique documentée par un audit. Les communes visées se définissent par deux conditions cumulatives : une population inférieure à 2 000 habitants et un potentiel financier par habitant inférieur au double du potentiel financier moyen des communes de moins de 2 000 habitants. Le second critère écarte les communes petites par la taille mais riches par leurs bases fiscales, par exemple celles qui perçoivent d’importantes recettes liées à des installations industrielles ou touristiques. Le potentiel financier se calcule à partir du potentiel fiscal, déterminé notamment « par l’application aux bases communales d’imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties », corrigé des dotations et des prélèvements, selon les règles détaillées de l’article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales Concrètement, une commune de 800 habitants dont le potentiel financier par habitant atteint une fois et demie la moyenne de sa strate entrerait dans le dispositif, tandis qu’une commune voisine de même taille dont le potentiel dépasserait le double de cette moyenne en resterait exclue. Le rapprochement avec les critères de la dotation de solidarité rurale éclaire ce choix : pour la première fraction de cette dotation, le code écarte déjà les communes « Dont le potentiel financier par habitant est supérieur au double du potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 10 000 habitants », selon l’article L. 2334-21 du même code Le texte de la commission transpose une logique comparable à la strate des communes de moins de 2 000 habitants, avec un seuil de comparaison resserré sur cette seule strate. L’Assemblée nationale avait préféré, en première lecture, un renvoi aux communes mentionnées à l’article D. 3334-8-1, c’est-à-dire aux critères réglementaires servant à une fraction de la dotation de solidarité rurale ; la commission du Sénat écarte ce renvoi et rétablit un critère lisible directement dans la loi, ce qui évite de faire dépendre une règle de financement d’un décret dont la modification échapperait au Parlement. Pour les élus, la différence reste importante : avec la rédaction de la commission, l’éligibilité se vérifie à partir de deux données publiques, la population légale et le potentiel financier publié chaque année par la direction générale des collectivités locales, sans attendre l’interprétation d’un texte réglementaire.

B. Que changerait la commission par rapport au vote de l’Assemblée nationale ?

La comparaison des trois rédactions successives montre que la commission revient presque intégralement à la position du Sénat de février 2024, en n’acceptant du vote de l’Assemblée nationale qu’une retouche de forme. Le texte adopté par le Sénat en première lecture visait déjà les communes de moins de 2 000 habitants sous condition de potentiel financier, avec la liste des travaux rappelée ci-dessus et un taux de 5 %. Le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture conservait le taux de 5 % et la même liste de travaux, mais substituait au double critère démographique et financier un renvoi aux communes mentionnées à l’article D. 3334-8-1, c’est-à-dire aux communes éligibles à une fraction de la dotation de solidarité rurale selon des conditions fixées par le pouvoir réglementaire. La commission supprime ce renvoi et rétablit le critère législatif, tout en gardant la coordination rédactionnelle sur la voirie communale. Elle supprime en outre le paragraphe II de l’article unique, qui dans la version transmise par l’Assemblée nationale prévoyait une disposition de coordination ou d’application que le tableau de montage mentionne comme supprimée. Cette suppression ne modifie pas le taux ni le champ de la dérogation, mais elle allège le texte et renvoie les modalités d’application au droit commun des relations financières entre l’État et les collectivités. Sur le fond, le retour au critère du potentiel financier présente trois mérites aux yeux de la commission : la lisibilité pour les maires, la stabilité face aux réécritures réglementaires des critères de dotation, et la cohérence avec la philosophie du paragraphe III de l’article L. 1111-10, qui module déjà les taux selon les territoires et les objets. Dans le droit en vigueur, en effet, « cette participation minimale du maître d’ouvrage est de 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques à ce projet », selon l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, mais ce même paragraphe multiplie les exceptions : dérogation du préfet pour les monuments protégés et, en cas d’urgence ou de nécessité publique, pour le patrimoine non protégé ; dérogations préfectorales pour les ponts et ouvrages d’art, les équipements pastoraux, la défense extérieure contre l’incendie et certains centres de santé lorsque le taux de droit commun se révèle disproportionné au regard de la capacité financière du maître d’ouvrage ; taux réduit à 10 % pour les projets d’eau, d’assainissement, de déchets, de protection contre les incendies de forêts et de voirie communale portés en Corse par les intercommunalités à fiscalité propre ou par leurs communes membres hors champ communautaire ; taux de 15 % pour les opérations financées par le fonds européen de développement régional dans le cadre d’un programme de coopération territoriale européenne ; dérogations pour les calamités publiques et pour la restauration de la biodiversité dans les sites Natura 2000 exclusivement terrestres. La dérogation à 5 % proposée pour les petites communes rurales s’inscrirait donc dans un paysage déjà très différencié, où le taux applicable dépend à la fois du territoire, de l’objet et, souvent, d’une appréciation préfectorale au cas par cas. La nouveauté tiendrait à son automaticité : dès lors que la commune remplit les deux conditions et que le projet entre dans la liste, le taux de 5 % s’appliquerait de plein droit, sans demander au préfet une dérogation fondée sur la disproportion entre l’effort exigé et la capacité financière. Cette automaticité expliquerait l’insistance de la commission sur un champ étroit : un droit automatique à 5 % ouvert à toutes les communes rurales, sans condition de ressources ni liste d’objets, aurait représenté un transfert massif de charges vers les financeurs publics, État, régions, départements et Union européenne. Le cantonnement aux communes de moins de 2 000 habitants sous plafond de potentiel financier, pour sept familles d’investissements liés au patrimoine, à l’énergie, à l’eau, à l’incendie, à la voirie et aux ouvrages d’art, concentre l’effort sur les situations où le blocage financier reste le plus documenté : un pont à réparer dans une commune de 400 habitants, une station d’épuration aux normes dans une commune de 900 habitants, une toiture d’église classée ou non classée dans une commune de 1 200 habitants, une voirie communale effondrée après des intempéries dans une commune de 600 habitants. Pour chacun de ces cas, le passage de 20 % à 5 % divise par quatre le reste à charge communal sur la part des financements publics, ce qui peut faire basculer la décision d’investir. Il faut toutefois mesurer ce que le texte ne fait pas : il ne crée aucun crédit nouveau, il n’oblige aucun financeur à accorder une subvention, il ne modifie ni les règles de la commande publique ni les attributions du maître d’ouvrage, définies par le code de la commande publique, selon lequel : « Les attributions du maître d’ouvrage qui, pour chaque opération envisagée, s’assure préalablement de sa faisabilité et de son opportunité, sont les suivantes », avec la détermination de la localisation, l’élaboration du programme, la fixation de l’enveloppe financière, le financement de l’opération, le choix du processus de réalisation et la conclusion des marchés d’études et de travaux, selon l’article L. 2421-1 du code de la commande publique. Autrement dit, la commune resterait entièrement responsable de son projet, de sa programmation et de ses marchés ; seul le plan de financement minimal changerait, à la baisse, pour les opérations éligibles.

II. Préparer un dossier de cofinancement solide dans l’attente du vote définitif

A. Comment monter le plan de financement et sécuriser les subventions demandées ?

En attendant l’issue de la navette, les règles applicables restent celles du droit en vigueur, et tout dossier déposé aujourd’hui en préfecture, en région ou en département doit respecter le taux de 20 %, sauf dérogation préfectorale obtenue dans les cas prévus par la loi. La première étape consiste à faire établir la situation exacte de la commune au regard des critères futurs, afin de savoir si le projet relèverait de la dérogation une fois la loi promulguée : population légale en vigueur, potentiel financier par habitant et moyenne de la strate, nature précise des travaux et rattachement à l’une des sept familles éligibles. Ces éléments figurent dans les fiches financières publiées par la direction générale des collectivités locales et dans les notifications de dotations ; les conserver au dossier permet, le moment venu, de démontrer l’éligibilité sans reconstituer l’historique. La deuxième étape tient au rattachement du projet à la bonne catégorie : une rénovation énergétique suppose un audit ou un diagnostic de performance qui identifie les travaux et les gains attendus ; une rénovation de patrimoine protégé suppose les avis et autorisations requis par le code du patrimoine ; un projet d’eau potable ou d’assainissement suppose l’articulation avec les schémas directeurs et, le cas échéant, avec les compétences transférées à l’intercommunalité, car la commune ne peut solliciter une subvention pour un équipement qui relève désormais de la communauté de communes ou d’un syndicat. La troisième étape concerne le montage financier lui-même : additionner l’ensemble des financements apportés par des personnes publiques, État au titre de la dotation d’équipement des territoires ruraux ou de la dotation de soutien à l’investissement local, région, département, fonds européens, et calculer la part d’autofinancement sur cette assiette, en distinguant bien les prêts, qui n’entrent pas dans les financements publics au sens de la règle, et les fonds privés éventuels. Une erreur fréquente consiste à calculer les 20 % sur le coût total toutes taxes comprises alors que certains financeurs raisonnent en hors taxes selon la récupération de la taxe sur la valeur ajoutée, ou à oublier qu’une subvention annoncée mais non encore notifiée ne peut figurer au plan de financement. La quatrième étape vise les pièces que chaque financeur exige : délibération du conseil municipal approuvant le projet et son enveloppe, puisque « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune », selon l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, devis ou avant-projet détaillé, calendrier prévisionnel, attestations de propriété ou de mise à disposition des terrains, autorisations d’urbanisme, et engagement à informer les financeurs de toute modification substantielle. Les collectivités qui attribuent des subventions disposent d’un pouvoir de contrôle étendu : « Toute association, oeuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l’a accordée », selon l’article L. 1611-4 du code général des collectivités territoriales, et les communes maîtres d’ouvrage s’exposent de la même manière à des demandes de pièces, à des vérifications sur place et, en cas d’inexécution ou de changement de destination, à des reversements recouvrés par titre de recettes, sachant que « le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l’établissement public local permet l’exécution forcée d’office contre le débiteur », selon l’article L. 1617-5 du même code. Anticiper ce contrôle dès le dépôt du dossier, en prévoyant un suivi des factures et des procès-verbaux de réception, évite les contentieux de reversement qui privent la commune de toute marge pendant plusieurs exercices. La cinquième étape tient aux cumuls : solliciter la dotation d’équipement des territoires ruraux, ouverte notamment aux communes « Dont la population n’excède pas 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d’outre-mer » selon l’article L. 2334-33 du même code, n’interdit pas de solliciter le département ou la région, mais chaque financeur applique ses propres plafonds et ses propres règles de cumul, et le préfet, qui arrête souvent le taux de la dotation étatique, veille au respect global du taux minimal d’autofinancement. Dans les cas où le taux de 20 % rendrait manifestement l’opération impossible, la commune peut déjà demander au préfet les dérogations ouvertes par le droit en vigueur, notamment pour les ponts et ouvrages d’art, la défense extérieure contre l’incendie ou le patrimoine, en joignant une note chiffrée qui démontre la disproportion entre l’effort exigé et la capacité financière, avec les trois derniers comptes administratifs, l’état de la dette et le tableau des restes à réaliser. Cette demande ne préjuge pas de la loi future, mais elle mobilise dès aujourd’hui les outils existants. Pour les projets d’eau et d’assainissement portés par des communes membres d’une intercommunalité, une vérification préalable de la compétence s’impose : si la compétence a été transférée, seul l’établissement public compétent peut assurer la maîtrise d’ouvrage et solliciter les aides, la commune ne pouvant agir qu’en qualité de partenaire ou de cofinanceur volontaire. Cette répartition conditionne aussi l’application du taux réduit de 10 % prévu en Corse pour certaines opérations, qui ne concerne ni les communes du continent ni les projets hors eau, déchets, incendies de forêts et voirie. Enfin, les communes éligibles à la dotation de solidarité rurale gagneraient à joindre à leur dossier l’attestation de leur éligibilité et le montant perçu, car ces éléments éclairent le préfet et les autres financeurs sur la fragilité financière structurelle, même s’ils ne suffisent pas, en l’état du droit, à abaisser automatiquement le taux à 5 %. Tenir un tableau de bord unique, avec pour chaque financeur le montant sollicité, le montant notifié, la date de notification et les conditions suspensives, reste la meilleure protection contre les doubles comptages et les annulations de dernière minute.

B. Que surveiller dans la suite de la navette avant d’engager les travaux ?

La suite de la procédure comporte trois rendez-vous que les communes ont intérêt à suivre de près, car chacun peut modifier le périmètre ou le calendrier du taux à 5 %. Le premier rendez-vous reste la séance publique du Sénat en deuxième lecture, qui doit examiner le texte de la commission n° 8 : les sénateurs peuvent adopter ce texte sans changement, l’amender, par exemple en élargissant la liste des travaux aux équipements sportifs ou aux maisons de santé, en resserrant le plafond de potentiel financier, ou en ajoutant une clause de revoyure, voire le rejeter. Toute modification substantielle obligerait à une nouvelle lecture devant l’Assemblée nationale. Le deuxième rendez-vous se tiendrait alors au Palais-Bourbon, en deuxième lecture : si les députés reprennent leur rédaction de première lecture avec le renvoi au décret, le désaccord persisterait sur le critère d’éligibilité, et le Gouvernement pourrait provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte commun aux deux chambres. Le troisième rendez-vous serait, en cas d’échec de cette conciliation, une lecture définitive par l’Assemblée nationale, qui statuerait alors seule. À chaque stade, les élus doivent vérifier trois points dans la rédaction du moment : le seuil de population, qui pourrait évoluer vers 3 500 habitants par alignement sur d’autres seuils du code, comme celui qui conditionne déjà certaines dérogations pour les projets compris sur le territoire d’une commune de moins de 3 500 habitants ; le plafond de potentiel financier, qui pourrait être abaissé à une fois et demie la moyenne pour concentrer l’avantage sur les communes les plus fragiles, ou relevé pour élargir le bénéfice ; la liste des travaux, qui pourrait intégrer les centres de santé, les équipements pastoraux ou la biodiversité, déjà présents dans les dérogations préfectorales du droit en vigueur. Tant que la loi n’est pas promulguée, la prudence commande de ne pas engager les travaux sur la seule foi du taux futur : un marché notifié et des travaux commencés sous l’empire du taux de 20 % ne basculeraient pas automatiquement à 5 %, et les arrêtés attributifs de subvention déjà signés conserveraient leurs conditions. Les communes peuvent en revanche préparer des délibérations conditionnelles, solliciter des devis fermes pour une durée limitée, purger les autorisations d’urbanisme et sécuriser le foncier, de sorte que le dossier soit prêt à déposer dès la promulgation, si le texte est adopté. Elles doivent aussi suivre la publication des décrets d’application éventuels et des instructions aux préfets, qui préciseront les justificatifs du potentiel financier et les modalités de calcul sur les financements pluriannuels. Un point de vigilance particulier concerne les opérations déjà engagées avec une dérogation préfectorale : le passage ultérieur à un taux légal de 5 % ne remettrait pas en cause les décisions individuelles déjà prises, mais pourrait justifier une demande de réexamen pour les tranches non encore notifiées. Les intercommunalités à fiscalité propre, qui portent de plus en plus souvent les projets d’eau, d’assainissement et de voirie d’intérêt communautaire, restent en dehors du dispositif proposé, réservé aux communes maîtres d’ouvrage ; pour ces opérations, les règles actuelles continuent de s’appliquer, y compris le taux de 10 % propre à la Corse. Les communes d’outre-mer énumérées par le paragraphe III de l’article L. 1111-10, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, demeurent exclues du champ de la participation minimale elle-même, et donc du débat sur son taux. Pour les communes de montagne ou des zones de revitalisation rurale, le texte de la commission ne prévoit ni majoration ni priorité particulière au-delà du critère financier, contrairement à la première fraction de la dotation de solidarité rurale qui applique un coefficient multiplicateur de 1,3 aux communes situées en zones France ruralités revitalisation. Les maires de ces territoires doivent donc combiner les aides de droit commun, dotation d’équipement des territoires ruraux, contrats avec la région et le département, fonds européens, avec le futur taux de 5 % lorsqu’il sera applicable, sans attendre de ce seul texte la solution à toutes les difficultés de financement. La publication du rapport de la commission, annoncé sous le numéro 7 de la session 2026-2027 et rédigé par le rapporteur de la commission des lois, apportera l’exposé des motifs détaillé, l’étude d’impact financière et le tableau comparatif des rédactions ; sa lecture permettra d’affiner l’analyse des intentions du Sénat et des simulations budgétaires. En l’état, l’orientation reste claire : aider en priorité les très petites communes aux ressources limitées à faire aboutir des investissements de première nécessité, sans ouvrir une brèche généralisée dans le principe de participation minimale qui garantit que chaque maître d’ouvrage conserve une part de risque et d’intérêt à la bonne gestion de son projet.

Conclusion

Le texte de la commission des lois du Sénat n° 8, déposé le 7 octobre 2026 en vue de la deuxième lecture au Sénat, propose de ramener de 20 % à 5 % la participation minimale des communes de moins de 2 000 habitants à faible potentiel financier pour sept familles d’investissements essentiels, du patrimoine à l’eau, de l’énergie à la voirie, des incendies aux ponts et ouvrages d’art ; il reprend la rédaction votée par le Sénat en première lecture le 14 février 2024, après sa modification par l’Assemblée nationale en première lecture le 11 mars 2025, et il supprime le paragraphe II de coordination. La navette parlementaire se poursuit : la séance publique du Sénat doit encore se prononcer, puis l’Assemblée nationale sera saisie en deuxième lecture, avec une commission mixte paritaire possible en cas de désaccord persistant ; ce texte n’est pas en vigueur et ne crée aujourd’hui ni droit à subvention ni taux opposable aux financeurs. Les communes avisées appliqueront donc le droit actuel, mobiliseront les dérogations préfectorales existantes lorsque l’effort de 20 % se révèle disproportionné, et prépareront des dossiers complets, avec population légale, potentiel financier, rattachement précis des travaux à la liste future et plans de financement rigoureux, afin de déposer sans délai dès la promulgation. Suivre le texte de la commission n° 8 déposé le 7 octobre 2026 (https://www.senat.fr/leg/ppl26-008.html), le dossier législatif suivi par le Sénat (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl23-004.html), le texte adopté par le Sénat en première lecture le 14 février 2024 (https://www.senat.fr/leg/tas23-070.html) et le texte modifié par l’Assemblée nationale en première lecture le 11 mars 2025 (https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/textes/l17t0066_texte-adopte-seance), ainsi que les articles en vigueur que sont l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, l’article L. 2334-4 sur le potentiel fiscal, l’article L. 2334-21 sur la dotation de solidarité rurale, l’article L. 2421-1 du code de la commande publique sur les attributions du maître d’ouvrage et l’article L. 1611-4 sur le contrôle des subventions, reste la méthode la plus sûre pour engager des investissements utiles sans exposer le budget communal à un reversement ou à un blocage de chantier.