Les petites communes qui portent seules un projet d’investissement doivent aujourd’hui en financer au moins 20 % sur des fonds publics, subventions d’autres personnes publiques comprises. Pour une commune de quelques centaines d’habitants, cette part minimale bloque des travaux d’eau potable, de voirie ou de rénovation du patrimoine que le budget municipal ne peut absorber. Une proposition de loi examinée au Sénat veut abaisser ce plancher à 5 % pour les communes rurales, dans six familles de travaux précisément énumérées. Il s’agit d’une proposition de loi déposée au Sénat le 2 octobre 2023 par M. Dany Wattebled, Mme Marie-Claude Lermytte et plusieurs de leurs collègues, adoptée en première lecture par le Sénat le 14 février 2024, modifiée par l’Assemblée nationale le 11 mars 2025, dont le rapport de deuxième lecture a été déposé au Sénat le 7 octobre 2026 et dont la discussion en séance publique est inscrite le 13 octobre 2026 : ce texte, non adopté à ce jour, n’est pas le droit en vigueur. Cet article explique le droit applicable aujourd’hui, le contenu exact du texte en navette et la conduite à tenir pour les élus avant le vote définitif.

I. Participation minimale de 20 % : que paie aujourd’hui une commune maître d’ouvrage et que changerait le texte ?

A. Combien une commune rurale doit-elle financer elle-même pour un projet subventionné ?

La règle de base figure au III de l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales. Ce texte dispose : « A l’exception des collectivités territoriales et groupements de collectivités territoriales de Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement, assure une participation minimale au financement de ce projet » (article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales). La même disposition fixe le niveau de droit commun de cet apport : « cette participation minimale du maître d’ouvrage est de 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques à ce projet ». Le calcul porte donc sur l’ensemble des financements publics du projet, y compris les subventions versées par l’État, la région, le département ou l’intercommunalité, et non sur le seul coût total toutes ressources confondues. Une commune qui obtient 80 000 euros de financements publics pour une opération doit apporter elle-même au moins 20 000 euros, sauf exception ou dérogation prévue par la loi. L’assiette exclut en revanche les financements privés et les emprunts : c’est la part publique du tour de table qui sert de référence, ce qui rend la règle d’autant plus exigeante pour les petites communes dont l’autofinancement disponible se compte en dizaines de milliers d’euros.

Les seules collectivités dispensées de plein droit de cette participation minimale sont celles d’outre-mer énumérées par le texte : Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Pour toutes les autres, y compris les plus petites communes rurales de métropole, le plancher de 20 % s’applique, sous réserve des dérogations que le représentant de l’État dans le département peut accorder. Le législateur a en effet multiplié les cas dans lesquels le préfet peut abaisser l’exigence : rénovation des monuments protégés au titre du code du patrimoine, patrimoine non protégé en cas d’urgence ou de nécessité publique, dégâts causés par des calamités publiques, eau potable et assainissement, élimination des déchets, protection contre les incendies de forêts, voirie communale réalisée par certains établissements corses, restauration de la biodiversité dans un site Natura 2000 exclusivement terrestre, rénovation énergétique des bâtiments scolaires, ponts et ouvrages d’art, équipements pastoraux, défense extérieure contre l’incendie et centres de santé mentionnés à l’article L. 6323-1 du code de la santé publique. Dans la plupart de ces cas, la dérogation suppose que le préfet estime la participation minimale disproportionnée au regard de la capacité financière du maître d’ouvrage, appréciation qui relève de son pouvoir propre et qui doit être sollicitée dossier à l’appui. Deux taux réduits sont fixés directement par la loi : 10 % pour la voirie communale et l’eau-assainissement portés par les intercommunalités corses et leurs communes membres hors champ communautaire, ainsi que pour la rénovation énergétique des bâtiments scolaires sur décision du préfet, et 15 % pour les opérations financées par le fonds européen de développement régional dans le cadre d’un programme de coopération territoriale européenne. Enfin, pour les projets portés par un syndicat mixte mentionné aux articles L. 5711-1 ou L. 5721-8 du code général des collectivités territoriales, par un pôle métropolitain ou par un pôle d’équilibre territorial et rural, les concours financiers versés par les membres au budget du groupement, y compris les contributions exceptionnelles, sont regardés comme des participations du maître d’ouvrage : la mutualisation intercommunale permet donc déjà, dans ce cadre précis, de remplir plus facilement l’obligation.

L’exposé des motifs de la proposition de loi, publié sur le site du Sénat (exposé des motifs de la proposition de loi n° 4 du 2 octobre 2023, https://www.senat.fr/leg/exposes-des-motifs/ppl23-004-expose.html), décrit une application restrictive de ces dérogations : pour les communes rurales, la participation minimale serait souvent disproportionnée, mais les dérogations ne seraient pas accordées en pratique, ce qui mettrait à l’arrêt de nombreux projets. Le texte initial propose donc de placer les communes rurales dans la même situation que les collectivités d’outre-mer, c’est-à-dire de les exonérer purement et simplement de toute participation minimale. Les communes rurales visées sont celles que définit l’article D. 3334-8-1 du code général des collectivités territoriales : en métropole, les communes dont la population n’excède pas 2 000 habitants, ainsi que celles de 2 000 à 5 000 habitants qui n’appartiennent pas à une unité urbaine ou qui appartiennent à une unité urbaine de 5 000 habitants au plus, la population étant celle authentifiée à l’issue du recensement. Ce périmètre recouvre l’essentiel des communes rurales françaises, et c’est lui que l’Assemblée nationale a finalement retenu, comme on le verra, après un détour par un critère financier en première lecture au Sénat.

Ce constat d’un blocage financier des petits projets ruraux doit être rapproché du régime des dotations d’équipement versées par l’État. L’article L. 2334-32 du code général des collectivités territoriales dispose : « Il est institué une dotation budgétaire, intitulée dotation d’équipement des territoires ruraux, en faveur des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes répondant aux critères indiqués à l’article L. 2334-33 » (article L. 2334-32 du code général des collectivités territoriales). Les critères d’éligibilité fixés à l’article L. 2334-33 retiennent notamment, pour les communes de métropole : « Dont la population n’excède pas 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d’outre-mer » (article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales). Autrement dit, le droit en vigueur connaît déjà la catégorie des petites communes rurales pour leur verser des aides, mais il ne leur accorde pour l’instant aucune dispense générale de participation minimale : elles reçoivent la subvention d’un côté et doivent réunir 20 % de financements publics de l’autre. C’est exactement cette contradiction que la proposition de loi entend réduire. Le contentieux montre d’ailleurs que l’attribution de ces dotations donne lieu à des litiges : le Conseil d’État a ainsi jugé, le 1er mars 2021, dans un recours de deux communes de Polynésie contre le décret de répartition de la dotation, que l’article L. 2334-32 institue cette dotation (Conseil d’État, 1er mars 2021, n° 439964, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000043205059), avant d’examiner au fond les modalités de répartition entre collectivités. Les élus ont donc intérêt à sécuriser à la fois l’obtention de la subvention et le respect du plancher de participation, tant que la loi n’a pas changé.

B. Participation abaissée à 5 % : quels travaux et quelles communes sont visés par la proposition de loi ?

Le texte déposé au Sénat le 2 octobre 2023 tient en un article unique (texte n° 4 de la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales, https://www.senat.fr/leg/ppl23-004.html). Son paragraphe I complète le premier alinéa du III de l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales en ajoutant, après le mot « exception », les mots désignant les communes rurales visées à l’article D. 3334-8-1 du même code. Son paragraphe II gage la perte de recettes pour l’État par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs. Dans sa version d’origine, la proposition exonère donc totalement les communes rurales de toute participation minimale, sans condition de nature de travaux ni de capacité financière : un pont, une école, une salle des fêtes ou un réseau d’eau porté par une commune rurale pourrait être financé à 100 % par des personnes publiques. Les auteurs assument cette simplicité radicale : là où le droit commun exige 20 % et là où le préfet peut accorder des dérogations au cas par cas, la loi dispenserait par principe toute une catégorie de communes.

Le Sénat, en première lecture, a profondément remanié ce dispositif tout en conservant son objectif. Le texte adopté le 14 février 2024 (texte adopté n° 70 du Sénat du 14 février 2024, https://www.senat.fr/leg/tas23-070.html) remplace l’exonération générale par un taux réduit de 5 %, réservé à six familles d’investissements : rénovation du patrimoine protégé ou non protégé, rénovation énergétique des bâtiments, eau potable et assainissement, protection contre les incendies, voirie communale, ponts et ouvrages d’art. La formule retenue fixe pour ces projets une « participation minimale de 5 % » calculée sur la même assiette de financements publics. Surtout, le Sénat abandonne provisoirement la référence aux communes rurales définies par l’article D. 3334-8-1 au profit d’un double critère démographique et financier : seules les communes de moins de 2 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 2 000 habitants peuvent bénéficier du taux réduit. Les communes rurales les plus aisées se trouvent ainsi écartées du dispositif, et les communes de 2 000 à 5 000 habitants appartenant à de petites unités urbaines, pourtant rurales au sens de l’article D. 3334-8-1, ne sont pas couvertes par le texte du Sénat. Le paragraphe II de gage fiscal est supprimé, ce qui est usuel pour les propositions de loi dont la compensation relève de la discussion budgétaire.

L’Assemblée nationale, saisie à son tour, a modifié l’équilibre trouvé par le Sénat. Son texte adopté le 11 mars 2025 (texte adopté n° 66 de l’Assemblée nationale du 11 mars 2025, https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/textes/l17t0066_texte-adopte-seance, transmis au Sénat sous le n° 422, https://www.senat.fr/leg/ppl24-422.html) conserve le taux de 5 % et la liste des six familles de travaux, en précisant la rédaction : rénovation du patrimoine protégé ou non protégé, rénovation énergétique des bâtiments, eau potable et assainissement, protection contre les incendies ou voirie communale, ponts et ouvrages d’art. Mais elle substitue au double critère sénatorial la référence aux communes rurales définies par l’article D. 3334-8-1 du même code, c’est-à-dire à la définition rurale de droit commun. Dans cette version, le taux réduit de 5 % de la même assiette s’applique pour tous les projets relevant de ces matières lorsqu’ils sont réalisés par une commune rurale au sens réglementaire, sans condition de potentiel financier. Le champ des bénéficiaires s’élargit donc par rapport au texte du Sénat, tandis que le champ des travaux reste fermé : hors des six familles énumérées, le taux de 20 % continue de s’appliquer, même pour une petite commune rurale. Un projet de construction d’une mairie neuve, d’une salle polyvalente ou d’un stade, par exemple, ne relève d’aucune des rubriques listées et resterait soumis au plancher de droit commun, sauf dérogation préfectorale. Cette limite doit être rappelée avec netteté, car elle conditionne l’utilité réelle du texte pour les élus : la proposition ne crée ni un droit général à subvention ni une dispense universelle, mais un taux intermédiaire ciblé sur les investissements les plus courants et les plus coûteux des villages, notamment l’eau, la voirie et les ouvrages d’art.

Deux précisions juridiques complètent ce tableau. D’une part, le texte ne touche pas à l’exception dont bénéficient les collectivités d’outre-mer : celles-ci restent dispensées de plein droit, et la nouvelle rédaction s’ajoute à l’exception existante sans la remettre en cause. D’autre part, la proposition ne modifie ni les règles d’éligibilité aux dotations ni les pouvoirs du préfet en matière de dérogation : un maire d’une commune rurale pourra toujours, pour un projet hors champ du futur taux de 5 %, solliciter une dérogation individuelle en démontrant le caractère disproportionné de la participation de 20 % au regard de la capacité financière de sa commune. La loi nouvelle, si elle est adoptée, offrira un plancher automatique et lisible pour les six familles de travaux, et laissera subsister le régime dérogatoire au cas par cas pour tout le reste. Pour les projets qui entrent à la fois dans le champ du taux réduit et dans celui des dotations rurales, l’articulation sera vertueuse : la dotation d’équipement des territoires ruraux pourra couvrir jusqu’à 95 % des financements publics, la commune n’ayant plus à réunir que 5 % sur ses fonds propres, au lieu de 20 % aujourd’hui.

II. Proposition de loi communes rurales : où en est le texte du 7 octobre 2026 et que faire en attendant le vote ?

A. Navette parlementaire : quel est l’état exact du texte et quelles sont les étapes restantes ?

Le dossier législatif de la proposition de loi sur le site du Sénat (https://www.senat.fr/dossierleg/ppl23-004.html) retrace la totalité du parcours. Dépôt au Sénat le 2 octobre 2023, rapport n° 324 de M. Hussein Bourgi déposé le 7 février 2024, adoption en première lecture par le Sénat le 14 février 2024, transmission à l’Assemblée nationale, rapport n° 1018 de M. Jean Moullière déposé le 3 mars 2025, adoption modifiée par l’Assemblée nationale le 11 mars 2025, transmission au Sénat sous le n° 422 le même jour : la navette suit son cours ordinaire. L’événement du 7 octobre 2026 est le dépôt du rapport n° 7 de M. Hussein Bourgi en deuxième lecture au Sénat, accompagné du texte de la commission n° 8, avec une discussion en séance publique inscrite le 13 octobre 2026. À la date de rédaction du présent article, le texte n’est donc ni adopté définitivement ni promulgué : les taux de 5 % décrits ci-dessus n’ont aucune valeur normative et ne peuvent fonder ni une délibération ni une demande de subvention.

Les issues possibles de la séance du 13 octobre 2026 doivent être présentées sobrement. Si le Sénat adopte sans modification le texte transmis par l’Assemblée nationale, la proposition sera définitivement adoptée et pourra être promulguée après le contrôle de constitutionnalité éventuel. Si le Sénat modifie le texte, même sur un seul mot, la navette se poursuivra : nouvelle lecture à l’Assemblée nationale, puis commission mixte paritaire en cas de désaccord persistant, et lecture définitive par l’Assemblée nationale qui statue alors en dernier ressort. Le point de divergence connu entre les deux chambres porte sur la définition des communes bénéficiaires, critère financier resserré côté Sénat en première lecture contre référence générale à l’article D. 3334-8-1 côté Assemblée : la commission des lois du Sénat, dans son texte n° 8, a tranché ce point, et la séance publique dira si sa solution recueille la majorité. Aucun pronostic chiffré ne peut être formulé à ce stade, et les élus doivent raisonner sur le droit en vigueur, c’est-à-dire le plancher de 20 %, jusqu’à la promulgation d’une loi dont le contenu définitif reste inconnu.

L’enjeu pratique de cette attente mérite d’être mesuré à l’aune du contentieux du financement local. La cour administrative d’appel de Lyon a jugé, le 1er juillet 2021, dans un litige opposant une communauté d’agglomération à un département au sujet du financement d’un contournement routier, que la communauté d’agglomération Chalon-Val-de-Bourgogne réclamait au département de Saône-et-Loire un arriéré de 591 620,81 euros au titre de sa participation contractuelle au financement des études, des acquisitions foncières et des travaux du contournement routier de Chalon-sur-Saône (cour administrative d’appel de Lyon, 1er juillet 2021, n° 20LY02786, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000043774442). L’affaire, qui a donné lieu à une cassation partielle par le Conseil d’État avant renvoi, illustre une règle d’expérience : les participations financières entre personnes publiques doivent être fixées par des conventions précises, délibérées et notifiées, car leur exécution se joue ensuite devant le juge administratif, sur les montants, les conditions et la durée. Pour une commune rurale, la leçon est directe : le montage financier d’un projet doit reposer sur des engagements écrits de chaque financeur et sur un plan de financement conforme au droit applicable au jour de la demande, sans anticiper une loi en discussion.

B. Subventions et préfet : comment préparer un dossier finançable sans attendre l’adoption ?

En premier lieu, les conseils municipaux doivent bâtir leurs plans de financement sur la base du droit en vigueur, c’est-à-dire avec une participation communale d’au moins 20 % des financements publics. Une délibération qui approuverait un plan de financement à 5 % en se fondant sur la proposition de loi serait irrégulière et exposerait la commune à un refus de subvention, voire à une annulation du montage par le juge. Le dossier de demande de dotation doit donc faire apparaître la part communale de 20 %, quitte à la réduire ultérieurement si la loi entre en vigueur avant l’attribution définitive des aides : les services de l’État instruisent sur le droit applicable au jour où ils statuent, et un texte promulgué entre-temps s’appliquera aux décisions postérieures à son entrée en vigueur. Parallèlement, pour les projets qui relèvent des cas de dérogation déjà ouverts, notamment l’eau potable, l’assainissement, la voirie communale, la restauration de la biodiversité en site Natura 2000 ou la rénovation énergétique des bâtiments scolaires, la commune a tout intérêt à solliciter dès maintenant une dérogation individuelle auprès du préfet en documentant précisément sa capacité financière : comptes administratifs, potentiel financier par habitant, endettement, restes à réaliser. L’exposé des motifs affirme que ces dérogations sont rarement accordées, mais seule une demande complète et chiffrée permet, en cas de refus, d’en contester la légalité devant le tribunal administratif.

En deuxième lieu, les communes peuvent mobiliser les cadres juridiques existants de la mutualisation. Les syndicats mixtes composés de communes et d’établissements publics de coopération intercommunale obéissent à un régime précis : « Les syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d’établissements publics de coopération intercommunale et ceux composés uniquement d’établissements publics de coopération intercommunale sont soumis aux dispositions des chapitres Ier et II du titre Ier du livre II de la présente partie » (article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales), et « Les dispositions des articles L. 5211-12 à L. 5211-14 applicables aux syndicats de communes sont applicables aux syndicats mixtes associant exclusivement des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des départements et des régions » (article L. 5721-8 du code général des collectivités territoriales). Or l’article L. 1111-10 lui-même prévoit que les concours financiers versés par les membres au budget d’un syndicat mixte, d’un pôle métropolitain ou d’un pôle d’équilibre territorial et rural comptent comme participation du maître d’ouvrage. Cette logique de regroupement prolonge l’objectif légal d’« une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre » (article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales). Confier la maîtrise d’ouvrage d’un projet d’eau, de voirie ou de patrimoine à une structure intercommunale permet donc de mutualiser l’effort des 20 % entre plusieurs communes, en attendant le taux réduit de 5 %. Cette voie est particulièrement pertinente pour les ponts et ouvrages d’art à cheval sur deux communes ou pour les réseaux d’eau potable gérés en commun.

En troisième lieu, les élus doivent vérifier avec précision l’éligibilité matérielle de leurs projets aux six familles de travaux, car c’est sur cette éligibilité que reposera le bénéfice du futur taux réduit. Les projets liés à l’eau et à l’assainissement s’inscrivent dans un cadre juridique large : les collectivités et leurs groupements peuvent « mettre en œuvre les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime pour entreprendre l’étude, l’exécution et l’exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence » (article L. 211-7 du code de l’environnement). Les projets de centres de santé en milieu rural, qui figurent parmi les cas de dérogation actuels, renvoient à des structures dont la loi dispose qu’elles sont « des structures sanitaires de proximité, dispensant des soins de premier recours et, le cas échéant, de second recours » (article L. 6323-1 du code de la santé publique). En revanche, les projets qui ne relèvent d’aucune des six rubriques devront continuer de satisfaire au plancher de 20 %, même après l’adoption du texte : les maires concernés doivent identifier dès aujourd’hui, ligne par ligne, quels investissements de leur mandat entrent dans le champ du taux réduit et lesquels resteront au droit commun. En Île-de-France comme ailleurs, les communes rurales de grande couronne relèvent du même régime national et déposent leurs demandes auprès du préfet de leur département, avec les mêmes pièces et les mêmes délais. Les développements de droit des collectivités territoriales publiés sur ce site replacent ces mécanismes dans la pratique des dossiers de subvention.

Enfin, la question de la constitutionnalité du dispositif mérite une mention, car elle a déjà été posée pour la dotation d’équipement des territoires ruraux elle-même. Le 28 septembre 2020, le Conseil d’État a examiné la demande des communes de Faa’a et de Punaauia tendant au renvoi au Conseil constitutionnel de la conformité des articles L. 2334-32 à L. 2334-39 et de l’article L. 2573-54 du code général des collectivités territoriales, demande formée sur le fondement de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, à l’appui d’un recours contre le décret de répartition de la dotation en Polynésie française (Conseil d’État, 28 septembre 2020, n° 439964, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000042405767). Cet antécédent rappelle que tout régime financier réservé à une catégorie de collectivités peut être discuté au regard du principe d’égalité : le choix du critère, population, potentiel financier ou référence réglementaire, devra être justifié par une différence de situation en rapport avec l’objet de la loi. C’est l’une des raisons pour lesquelles l’aller-retour entre le critère financier du Sénat et la référence rurale de l’Assemblée nationale n’est pas une simple querelle rédactionnelle, mais un choix de conformité dont dépendra la solidité du texte définitif.

Conclusion

La proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales est une proposition de loi déposée au Sénat le 2 octobre 2023, adoptée en première lecture par le Sénat le 14 février 2024 avec un taux réduit de 5 % sous condition de potentiel financier, modifiée par l’Assemblée nationale le 11 mars 2025 avec un retour au critère des communes mentionnées à l’article D. 3334-8-1, dont le rapport de deuxième lecture a été déposé au Sénat le 7 octobre 2026 et dont la discussion en séance publique est inscrite le 13 octobre 2026 : ce texte, non adopté à ce jour, n’est pas le droit en vigueur. Les maires doivent donc continuer de monter leurs dossiers sur la base des 20 % exigés par l’article L. 1111-10, en sollicitant les dérogations préfectorales existantes et en mobilisant, le cas échéant, la mutualisation intercommunale. Si le Parlement adopte le taux de 5 % pour les six familles de travaux visées, les communes rurales disposeront d’un levier puissant pour débloquer leurs investissements d’eau, de voirie, de patrimoine, de rénovation énergétique, de défense contre l’incendie et d’ouvrages d’art. La séance du 13 octobre 2026 dira si ce levier devient la loi, et dans quel périmètre exact de communes.