Vous avez trouvé un acquéreur pour votre appartement à Paris, votre maison de proche banlieue ou votre terrain de grande couronne. Le compromis est signé, le notaire prépare la vente, puis arrive la formalité qui change tout : le bien se situe dans une zone de préemption et la commune dispose de deux mois pour décider si elle achète à la place de votre candidat. Lorsque la mairie annonce qu’elle préempte, le vendeur perd l’acquéreur qu’il avait choisi et, bien souvent, le prix qu’il avait négocié.

Le droit de préemption urbain permet en effet à une collectivité d’acquérir par priorité un bien mis en vente, afin de réaliser une opération d’aménagement d’intérêt général : logements, équipements collectifs, espaces publics, renouvellement urbain. À Paris et en Île-de-France, où le foncier est rare et les opérations d’aménagement nombreuses, la préemption n’a rien d’exceptionnel et les vendeurs la découvrent souvent au stade du compromis, lorsque le notaire dépose la déclaration d’intention d’aliéner.

Faut-il renoncer à vendre, accepter le prix proposé par la commune ou contester la décision ? Tout dépend de trois points : la régularité de la déclaration qui purge le droit, le contenu et la motivation de la décision de préempter, et le prix. Cet article décrit d’abord la mécanique complète, de la déclaration au délai de deux mois et à la fixation judiciaire du prix, puis les recours du vendeur et de l’acquéreur évincé, avec les repères propres à Paris et à l’Île-de-France. Chaque règle citée renvoie à son texte officiel ou à une décision du Conseil d’État lue intégralement.

I. Purger la préemption : la déclaration d’intention d’aliéner et les trois réponses possibles de la collectivité

A. La déclaration d’intention d’aliéner conditionne toute la vente

Le droit de préemption urbain n’existe que là où la collectivité l’a créé. Aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme, « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan ». Avant toute chose, le vendeur doit donc vérifier que son bien se situe bien dans le périmètre : délibération consultable en mairie, plan local d’urbanisme et Géoportail de l’urbanisme. À Paris, le droit de préemption s’applique sur des secteurs larges et se décline en préemption simple et préemption renforcée, avec des obligations différentes selon les parcelles.

Lorsque le périmètre existe, le champ des ventes concernées est vaste. Sont notamment soumis au droit de préemption les immeubles bâtis ou non bâtis vendus à titre onéreux, les cessions de droits indivis sauf entre coïndivisaires, et les cessions de la majorité des parts d’une société civile immobilière dont le patrimoine est constitué d’une unité foncière, hors SCI purement familiales. Les ventes par adjudication sont également concernées, sur la base de l’estimation du bien ou de sa mise à prix. En pratique, à Paris et en Île-de-France, un appartement, une maison, un terrain, mais aussi des parts de SCI détenant l’immeuble, peuvent déclencher la procédure.

La purge du droit passe par une formalité unique, la déclaration d’intention d’aliéner, et cette formalité est impérative : l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme dispose que « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. » Une vente conclue sans déclaration peut donc être annulée, et c’est le vendeur qui porte le risque. La déclaration indique obligatoirement le prix et les conditions de l’aliénation projetée, ainsi que les informations environnementales exigées par les textes. Elle peut être dématérialisée. Surtout, le titulaire du droit ne peut pas multiplier les demandes de pièces : il peut adresser au propriétaire, dans le délai de deux mois, une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, sur une liste fixée limitativement par décret.

À Paris, la procédure est précisément documentée par la collectivité : pour vendre un bien immobilier au sens des articles L. 213-2 et R. 213-5 du code de l’urbanisme, le propriétaire adresse à la mairie de Paris une déclaration d’intention d’aliéner. Sur les parcelles en préemption renforcée, la déclaration est toujours obligatoire, quel que soit le bien vendu ; en préemption simple, elle est exigée sauf pour les cessions exclues par l’article L. 211-4. La fiche officielle de service-public.fr consacrée à la vente d’un bien situé dans une zone de préemption le confirme : seule vaut la « déclaration préalable faite par le propriétaire », et une déclaration signée par l’acquéreur ou un intermédiaire n’est pas valable. Les zones concernées sont définies par délibération, affichée en mairie pendant deux mois et publiée dans les journaux locaux. Concrètement, le vendeur francilien gagne à faire vérifier très tôt trois éléments par son notaire : le périmètre applicable à la parcelle, le caractère complet de la déclaration, et la cohérence du prix affiché avec le marché, car ce prix servira de référence si la commune préempte.

Au stade du compromis, la pratique francilienne consiste à stipuler une condition suspensive de non-exercice du droit de préemption : si la commune préempte, la vente projetée avec l’acquéreur initial ne peut pas se réaliser et le compromis tombe. Cette clause protège l’acquéreur, qui récupère son dépôt de garantie, mais elle laisse le vendeur seul face à la commune, avec un bien immobilisé et un calendrier allongé de plusieurs mois. D’où l’importance de traiter la déclaration comme le véritable acte d’ouverture de la vente, et non comme une formalité de fin de dossier.

B. Les trois réponses possibles dans le délai de deux mois

À compter de la réception de la déclaration complète, la collectivité dispose de deux mois pour répondre, et son silence a un sens précis. Toujours selon l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. » La Ville de Paris l’indique en toutes lettres sur sa page dédiée aux mutations immobilières : sans réponse dans un délai de deux mois, la Ville est réputée avoir renoncé à préempter. Première issue possible, donc : la renonciation, expresse ou tacite, qui libère la vente. Le vendeur peut alors vendre à l’acquéreur de son choix, mais il reste tenu par un calendrier : l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme prévoit que « Si le propriétaire n’a pas réalisé la vente de son bien sous forme authentique dans le délai de trois ans à compter de la renonciation au droit de préemption », il doit déposer une nouvelle déclaration préalable. Passé trois ans sans acte authentique, il faut donc recommencer la purge.

Deuxième issue : la commune décide d’acheter, au prix et aux conditions indiqués dans la déclaration. Le vendeur obtient alors le prix qu’il avait affiché, mais change d’acquéreur : la collectivité se substitue à l’acheteur initial et le transfert de propriété intervient avec elle. Le prix doit être payé ou consigné rapidement, car l’article L. 213-14 du code de l’urbanisme dispose que « Le prix d’acquisition est payé ou, en cas d’obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d’acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d’expropriation, soit la date de l’acte ou du jugement d’adjudication. » Si la commune ne paie ni ne consigne dans ce délai de quatre mois, le vendeur peut aliéner librement son bien : la préemption non payée ne bloque pas indéfiniment la vente. Lorsque le compromis initial prévoyait une condition de non-préemption, sa caducité doit être constatée proprement entre le vendeur et l’acquéreur évincé, avec restitution des sommes versées, et les parties examinent alors comment annuler un compromis de vente sans laisser de frais ni de contentieux résiduel.

Troisième issue, la plus conflictuelle : la commune veut acheter mais pas au prix du vendeur. Elle notifie alors une offre à un prix différent et, à défaut d’accord amiable, c’est le juge qui tranche. L’article L. 213-4 du code de l’urbanisme prévoit que « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi. » Concrètement, le vendeur ne perçoit ni indemnité de réemploi ni frais accessoires : le prix judiciaire correspond à la valeur vénale du bien, fixée, payée ou consignée selon les règles de l’expropriation. L’écart avec le prix du compromis peut être substantiel en zone tendue, et c’est ce point qui alimente l’essentiel du contentieux parisien et francilien.

La phase judiciaire n’enferme pourtant aucune des deux parties. Le vendeur peut retirer son offre à défaut d’accord sur le prix : l’article L. 213-7 du code de l’urbanisme dispose que « A défaut d’accord sur le prix, tout propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption, qui a manifesté son intention d’aliéner ledit bien, peut ultérieurement retirer son offre. » Et lorsque le juge a fixé le prix, chaque partie dispose d’un dernier temps de réflexion : « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation. » Le silence pendant ces deux mois vaut acceptation : « Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l’issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption. » Le vendeur qui renonce après fixation judiciaire retrouve un bien libre, et la commune ne pourra plus préempter auprès du même propriétaire pendant cinq ans si la vente se réalise au prix judiciaire. En pratique, ce délai de deux mois après le jugement définitif est le moment où se négocient les dénouements : accepter le prix du juge, renoncer à vendre, ou vendre à un tiers au prix fixé par le juge.

II. Contester la préemption et défendre le prix à Paris et en Île-de-France

A. Faire annuler la décision de préempter : qui agit, dans quel délai et avec quels moyens

La décision de préempter est un acte administratif qui peut être contesté devant le juge administratif par un recours pour excès de pouvoir, dans le délai de deux mois à compter de sa notification ou de sa publication. Deux catégories de requérants ont intérêt à agir : le vendeur, privé de la vente qu’il avait négociée, et l’acquéreur évincé, écarté au profit de la collectivité. Le Conseil d’État l’a encore illustré dans une affaire où les acquéreurs évincés d’un terrain communal demandaient l’annulation de la préemption : leur qualité pour agir n’a jamais fait débat, seul le fond de la décision était discuté. À Paris, le tribunal administratif compétent dépend du lieu du bien : tribunal administratif de Paris pour la capitale, tribunaux de Melun, Versailles, Cergy-Pontoise ou Montreuil pour le reste de l’Île-de-France.

Le point de départ du délai de recours mérite une vigilance particulière, car la notification ne part pas toujours directement au vendeur. Dans un arrêt du 7 mars 2025, le Conseil d’État a jugé que « la décision du titulaire du droit de préemption d’acquérir un bien doit faire l’objet d’une publication et être notifiée à la fois au vendeur du bien objet de la préemption et à son notaire ainsi que, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien. » Surtout, la haute juridiction a posé une règle redoutable pour les vendeurs : « La signature de la déclaration d’intention d’aliéner par le notaire établit, en principe, en l’absence d’expression d’une volonté contraire du vendeur, le mandat confié par le vendeur au notaire pour l’ensemble de la procédure », y compris pour recevoir la notification de la décision. Autrement dit, lorsque le notaire a signé la déclaration, la notification qui lui est adressée fait courir le délai de recours du vendeur, même si celui-ci n’a rien reçu personnellement. Un vendeur parisien qui attend le courrier de la mairie pendant que la décision dort dans le dossier de son notaire peut découvrir trop tard que son recours est forclos. Le réflexe utile consiste à demander au notaire, dès le dépôt de la déclaration, de transmettre sans délai toute décision reçue de la collectivité.

Sur le fond, quatre moyens alimentent la plupart des annulations. D’abord la compétence de l’auteur : le droit de préemption appartient en principe à la commune ou à l’établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme, et le maire ne peut décider seul que par délégation du conseil municipal ; une décision signée par une autorité incompétente ou sans délégation régulière est annulable. Ensuite la motivation : toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel le droit est exercé, et une formule vague ou l’absence d’objet exposent la décision à la censure. Troisièmement, et c’est le moyen le plus souvent décisif, la réalité du projet : le Conseil d’État exige des collectivités qu’elles « justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme », alors même que les caractéristiques précises du projet ne seraient pas encore définies, et que la mise en œuvre réponde à un intérêt général suffisant. Dans l’affaire jugée le 28 janvier 2021, la commune avait préempté deux parcelles pour réaliser un cheminement piétonnier entre la mairie et l’église dans le cadre du réaménagement du centre-ville : le Conseil d’État a validé la préemption, en jugeant que la disproportion entre la surface du projet et celle du bien ne remettait pas en cause l’intérêt général, dès lors qu’une préemption partielle n’était pas légalement possible et que le surplus pouvait servir des aménagements d’intérêt public. L’enseignement est double : une commune qui ne peut exhiber aucun projet réel, même sommaire, perdra ; mais un vendeur ne fera pas annuler la préemption au seul motif que son terrain est plus grand que le projet annoncé. Quatrièmement, le détournement de pouvoir : préempter pour satisfaire un intérêt privé, pour bloquer une vente sans projet ou pour constituer une réserve sans perspective d’aménagement expose la décision à l’annulation.

L’annulation obtenue, la vente initiale peut reprendre son cours entre le vendeur et l’acquéreur initialement prévu, et le préjudice subi pendant la procédure peut ouvrir droit à réparation. Cette logique de contrainte publique pesant sur la vente se retrouve dans d’autres mécanismes franciliens, comme la mise en demeure d’acheter un terrain frappé d’un emplacement réservé au plan local d’urbanisme, où le propriétaire dispose lui aussi d’un levier pour forcer la collectivité à acheter ou à libérer le terrain. Dans les deux cas, la méthode est la même : vérifier le périmètre, purger les délais par écrit et faire motiver chaque décision.

B. Le prix devant le juge de l’expropriation et le sort du bien après la préemption

Lorsque le désaccord porte sur le prix et non sur le principe de la préemption, le litige change de juge : c’est la juridiction compétente en matière d’expropriation, au sein du tribunal judiciaire du lieu du bien, qui fixe la valeur. Le prix est alors « fixé, payé ou, le cas échéant, consigné selon les règles applicables en matière d’expropriation », ce qui signifie une évaluation à la date de référence propre à l’expropriation, au vu des accords amiables comparables et de la consistance du bien, sans indemnité de réemploi. Pour un vendeur francilien, l’expertise judiciaire est l’étape décisive : il faut y défendre la valeur vénale avec des références d’actes authentiques comparables du quartier, l’état précis de l’immeuble, ses droits à construire et ses éventuelles servitudes, car le juge ne tiendra pas compte du prix du compromis évincé ni du préjudice moral de la vente perdue.

Une fois le prix fixé définitivement, le calendrier devient impératif des deux côtés. La commune doit payer ou consigner dans les quatre mois, faute de quoi le vendeur aliène librement son bien. Et pendant les deux mois qui suivent la décision devenue définitive, chaque partie peut encore accepter le prix ou renoncer à la mutation, le silence valant acceptation avec transfert de propriété au profit de la collectivité. Le vendeur qui a retiré son offre ou dont la préemption n’a pas été payée retrouve un bien libre et peut vendre à qui il veut ; s’il vend au prix fixé par le juge après renonciation de la collectivité, celle-ci ne pourra plus préempter auprès de lui pendant cinq ans. Ce verrou quinquennal est une protection méconnue des vendeurs qui ont gagné la bataille du prix mais perdu trop de temps : il sécurise la revente sans nouvelle menace de préemption.

Le bien préempté, lui, ne devient pas un actif libre dans les mains de la collectivité. L’article L. 213-11 du code de l’urbanisme dispose que « Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 », c’est-à-dire une action ou opération d’aménagement d’intérêt général. Si la collectivité veut utiliser ou revendre à une personne privée un bien acquis depuis moins de cinq ans pour un autre objet, elle doit en informer les anciens propriétaires et leur proposer l’acquisition en priorité. Tout changement d’affectation dans la limite des objets légaux doit être décidé par l’organe délibérant. Et les manquements se prescrivent lentement : l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme prévoit que « L’action en dommages et intérêts se prescrit par cinq ans », à compter de la mention de l’affectation au registre public ou de la décision juridictionnelle définitive selon les cas. Un vendeur qui découvre, deux ou trois ans après la préemption, que son immeuble a été revendu à un promoteur sans rapport avec le projet annoncé dispose donc encore d’une action en dommages-intérêts devant le juge judiciaire, et l’acquéreur évincé peut agir dans les mêmes conditions.

À Paris et en Île-de-France, cinq vérifications pratiques résument la défense du vendeur. Premièrement, contrôler le périmètre : délibération instituant le droit de préemption, plan local d’urbanisme applicable et Géoportail de l’urbanisme, en distinguant à Paris les secteurs de préemption simple et renforcée. Deuxièmement, soigner la déclaration : prix et conditions réalistes, dossier complet dès le premier envoi, dépôt à la bonne mairie et conservation de la preuve de réception, car le délai de deux mois court à compter de cette réception. Troisièmement, surveiller la notification : demander au notaire une transmission immédiate de toute décision et ne jamais laisser passer le délai de recours administratif de deux mois, qui peut courir dès la notification au notaire mandataire. Quatrièmement, chiffrer le bras de fer : estimation indépendante avant de refuser l’offre de la commune, références comparables prêtes pour le juge de l’expropriation, et anticipation de l’absence d’indemnité de réemploi. Cinquièmement, suivre le bien après la vente forcée : registre public des préemptions, affectation réelle du bien pendant cinq ans, et action en dommages-intérêts si l’usage promis n’est pas au rendez-vous. Menée avec cette rigueur, la préemption cesse d’être une expropriation déguisée subie dans l’urgence pour devenir une procédure contrôlée, où chaque décision de la collectivité doit se justifier et chaque délai se prouver.

Conclusion

La mairie peut acheter votre bien à la place de votre acquéreur, mais elle ne peut le faire qu’au terme d’une procédure strictement encadrée : déclaration d’intention d’aliéner complète, décision motivée mentionnant son objet, projet d’aménagement réel répondant à l’intérêt général, notification régulière et prix payé ou porté devant le juge. Pour le vendeur parisien ou francilien, tout se joue dans les délais : deux mois pour que la commune réponde à la déclaration, deux mois pour contester sa décision, quatre mois pour être payé, deux mois après le jugement définitif pour accepter le prix ou renoncer, trois ans pour vendre après renonciation, cinq ans pour surveiller l’usage du bien et agir en dommages-intérêts. Vérifier le périmètre, purger la déclaration sans erreur, surveiller la notification chez le notaire et faire chiffrer le bien avant le bras de fer sur le prix : ces quatre réflexes préservent l’essentiel, la liberté de vendre au juste prix ou d’obtenir l’annulation d’une préemption infondée.