Vous avez fait apporter de la terre pour rehausser votre terrain, creuser une piscine ou aplanir une pente, et la mairie vous ordonne désormais de tout remettre en état. La lettre invoque des travaux réalisés sans autorisation, fixe un délai et brandit une astreinte par jour de retard. La première question est simple : fallait-il vraiment une autorisation pour déplacer de la terre sur votre propre terrain ? La réponse dépend de la hauteur du remblai ou de la profondeur du décaissement, de la surface concernée, des règles du plan local d’urbanisme et, en Île-de-France, du plan de prévention du risque inondation ou des zones de carrières. La seconde question est pratique : une fois les travaux exécutés, peut-on encore les régulariser, ou faut-il démolir et évacuer ? Et la troisième est contentieuse : comment contester une mise en demeure infondée ou disproportionnée, et dans quel délai agir ? Cet article décrit le régime applicable à Paris et en Île-de-France à la date de rédaction, à partir des textes en vigueur et de décisions rendues entre 2019 et septembre 2026, dont un arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 29 septembre 2026 qui tranche exactement ce cas de figure.

I. Remblayer, terrasser ou creuser : quelle autorisation fallait-il demander ?

A. Les seuils de hauteur et de surface qui déclenchent la déclaration ou le permis

Le code de l’urbanisme soumet les mouvements de terre à autorisation au-delà de seuils précis. L’article R*421-23 dispose : « A moins qu’ils ne soient nécessaires à l’exécution d’un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s’il s’agit d’un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d’un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés ». Ces travaux doivent alors être précédés d’une déclaration préalable. Les deux conditions se cumulent : plus de deux mètres de hauteur ou de profondeur, et au moins cent mètres carrés de superficie. Un rehaussement d’un mètre cinquante, même étendu, n’entre pas dans ce champ national, pas plus qu’un terrassement profond mais limité à quelques dizaines de mètres carrés. Au-delà d’un autre seuil, c’est le permis d’aménager qui s’impose : l’article R*421-19 dispose que « Doivent être précédés de la délivrance d’un permis d’aménager », notamment, « les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s’il s’agit d’un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d’un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à deux hectares ». La dispense prévue dans les deux textes mérite attention : les mouvements de terre « nécessaires à l’exécution d’un permis de construire » échappent à la déclaration comme au permis d’aménager, parce qu’ils sont couverts par le permis lui-même. Le remblai qui prépare strictement l’assise d’une maison autorisée n’a donc pas à faire l’objet d’une formalité distincte, tandis que le même remblai réalisé seul, pour agrément ou pour gagner de la hauteur, y reste soumis. L’article L421-4 du code confie à un décret en Conseil d’Etat le soin d’arrêter la liste des aménagements qui relèvent de la déclaration préalable, et ces deux articles en sont l’application directe pour les sols.

Ces seuils nationaux ne sont qu’un plancher. Le plan local d’urbanisme peut interdire les affouillements et exhaussements dans certaines zones, ou les soumettre à des conditions plus strictes, et cette interdiction locale prime alors sur le respect apparent des seuils. La cour administrative d’appel de Marseille l’a illustré le 2 juillet 2020 dans une affaire opposant la commune de La Londe-les-Maures à une société qui avait déposé une déclaration préalable pour un mur de soutènement destiné à contenir un remblai après exhaussement. Le règlement local prévoyait : « Hormis dans les conditions spécifiques définies à l’article UD-2, sont interdits en zone UD, (…) les affouillements et les exhaussements du sol (hormis ceux prévus à l’article 11 du titre 1 du présent règlement) » (CAA Marseille, 2 juillet 2020, n° 18MA02173). Le litige portait donc moins sur les deux mètres que sur la lecture du plan local : l’exhaussement n’était possible qu’en remplissant des conditions cumulatives de surface et de hauteur définies par la commune. L’enseignement vaut pour l’Île-de-France : avant de commander des camions de terre, il faut lire le règlement de zone du plan local, et pas seulement mesurer la hauteur du projet. A Paris, le plan local d’urbanisme bioclimatique protège la pleine terre et la végétalisation, de sorte qu’un exhaussement qui imperméabilise ou supprime des surfaces de pleine terre peut se heurter au règlement alors même qu’il resterait sous les seuils nationaux. En petite et grande couronne, les secteurs de carrières souterraines ajoutent une contrainte propre : un affouillement qui fragilise le sous-sol ou un exhaussement qui masque un fontis concerne la sécurité, et le maire peut s’y opposer sur ce fondement. L’erreur fréquente consiste à croire que de petits travaux de jardinage échappent toujours à toute formalité : dès que la hauteur dépasse deux mètres sur cent mètres carrés, ou dès que le plan local interdit la catégorie de travaux dans la zone, l’autorisation devient obligatoire.

B. Déposer la déclaration, affronter l’opposition du maire et répondre au voisin

La déclaration préalable décrit le terrain avant et après travaux : plans de situation et de masse, coupes montrant les hauteurs et profondeurs, surfaces concernées, destination des terres apportées ou évacuées. Le maire instruit au regard du plan local d’urbanisme, des servitudes et du plan de prévention des risques. En zone inondable, le remblai est l’ennemi premier du règlement : en réduisant le champ d’expansion des crues et en faisant obstacle à l’écoulement, il aggrave le risque pour les fonds voisins et pour les vies humaines. L’article L562-1 du code de l’environnement permet aux plans de prévention « d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle », et le remblai entre dans la catégorie des aménagements visés. La cour administrative d’appel de Versailles a confirmé cette logique en Île-de-France le 4 juillet 2019, à propos d’un permis d’aménager pour un lotissement à Saint-Chéron, en Essonne : « se situe dans sa totalité dans le lit majeur de l’Orge », en zone d’expansion des crues à préserver de toute urbanisation, et le maire avait pu refuser l’autorisation sur ce motif de sécurité « nonobstant la délivrance d’un certificat d’urbanisme positif » antérieur (CAA Versailles, 4 juillet 2019, n° 17VE01017). Le jugement du tribunal administratif qui avait annulé le refus a été annulé, et la demande du pétitionnaire rejetée : « Le jugement n° 1402091 du 23 janvier 2017 du Tribunal administratif de Versailles est annulé. » En pratique francilienne, un exhaussement en zone bleue ou rouge du plan de prévention des risques d’inondation de la Seine, de la Marne ou de l’Oise a donc peu de chances d’être accepté, et la déclaration préalable doit démontrer, plans et cotes à l’appui, que le projet ne réduit pas les capacités d’écoulement.

Le maire qui s’oppose à la déclaration doit motiver sa décision au regard de ces règles, et cette motivation se contrôle. Dans l’affaire varoise déjà citée, le tribunal administratif avait annulé l’opposition visant le mur de soutènement, et la cour a rejeté l’appel de la commune : « La requête de la commune de La Londe-les-Maures est rejetée. » (CAA Marseille, 2 juillet 2020, n° 18MA02173) La cour a jugé que la réalisation du mur ne portait pas atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants. Le pétitionnaire qui reçoit une opposition doit donc la faire relire à l’aune du règlement : le motif invoqué correspond-il à une règle opposable, celle-ci s’applique-t-elle à la zone et au projet, les faits allégués sont-ils établis ? Le recours gracieux devant le maire, puis le recours devant le tribunal administratif dans les deux mois, permettent de soulever l’erreur de droit, l’erreur d’appréciation ou le détournement de procédure. Le voisin, de son côté, n’est pas démuni face à un remblai qui surplombe son jardin, détourne les eaux de ruissellement ou lui impose une vue plongeante. Il peut signaler les travaux à la mairie et demander qu’un procès-verbal d’infraction soit dressé. La cour administrative d’appel de Lyon a jugé le 30 mars 2021 que le maire, informé de travaux de remblaiement non autorisés d’environ un mètre cinquante, interdits par le règlement de la zone N du plan local, était tenu de verbaliser : la cour relève « des travaux de remblaiement, d’une hauteur d’environ 1,5 mètre, alors non nécessaires à une construction et par suite interdits », et annule le refus implicite du maire de Limonest de dresser procès-verbal (CAA Lyon, 30 mars 2021, n° 19LY00460). L’exécution de l’arrêt « implique nécessairement que le maire de Limonest dresse procès-verbal de l’infraction », avec cette injonction : « Il est fait injonction au maire de Limonest, agissant au nom de l’Etat, de dresser procès-verbal d’infraction pour les travaux de remblaiement effectués en 2015 par M. D… dans un délai d’une semaine à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ». Pour le voisin, la méthode est donc documentaire : constat de commissaire de justice, photographies datées, comparaison des plans déposés en mairie, courrier précis au maire décrivant la hauteur, la surface et la règle méconnue. Pour le maître de l’ouvrage, la parade consiste à déposer sans attendre une déclaration de régularisation complète, car le juge apprécie la situation de fait autant que le droit : un terrain déjà remis partiellement en état, comme dans l’affaire de Limonest où l’intéressé s’y était engagé sans l’achever, ne suffit pas à éteindre l’infraction constatée par huissier.

L’arrêt le plus récent, rendu par la cour administrative d’appel de Nantes le 29 septembre 2026, réunit tous ces fils. Une exploitation agricole avait réalisé, sur le domaine public maritime face à la parcelle d’un voisin, « la construction d’un terre-plein en matériaux meubles supporté par des blocs de béton empilés les uns sur les autres ». Le voisin demandait au maire de constater que ces travaux « ont le caractère d’exhaussement de sol soumis à déclaration préalable, en vertu du f) de l’article R. 421-23 du code de l’urbanisme », et de mettre en demeure l’exploitant de remettre les lieux en état sur le fondement de l’article L. 481-1 (CAA Nantes, 29 septembre 2026, n° 24NT03312). Le tribunal administratif de Rennes lui avait donné raison en jugeant que les travaux réalisés en zone naturelle du plan local constituaient une infraction, et la cour a rejeté le recours de l’exploitant : « La requête n°24NT003312 de la société Golfostréa est rejetée. » L’injonction de dresser procès-verbal et de le transmettre au procureur de la République est maintenue. Trois leçons s’en dégagent pour un dossier francilien : un ouvrage même sommaire, fait de matériaux meubles et de blocs empilés, constitue un exhaussement dès qu’il modifie durablement le niveau du sol ; la qualification se mesure aux seuils de l’article R. 421-23 et au règlement de la zone, y compris en zone naturelle ou littorale ; et le maire qui reste silencieux plus de deux mois face à un signalement précis s’expose à l’annulation de son refus implicite et à une injonction du juge.

II. Travaux déjà exécutés sans autorisation : la remise en état peut-elle être évitée ?

A. La mise en demeure de la mairie, ses montants et ses limites dans le temps

Lorsque le procès-verbal est dressé, l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme peut mettre en œuvre les pouvoirs de police spéciale de l’article L. 481-1, indépendamment des poursuites pénales. Aux termes de ce texte, l’autorité « peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations : 1° Ordonner le paiement d’une amende d’un montant maximal de 30 000 euros ; 2° Mettre en demeure l’intéressé, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. » La mise en demeure offre donc deux voies : se conformer en défaisant ou en adaptant, ou régulariser en déposant le dossier qui aurait dû l’être. Le délai imparti dépend de la nature de l’infraction et des moyens d’y remédier, et il peut être prolongé d’un an au plus si l’intéressé rencontre des difficultés sérieuses pour s’exécuter. Passé ce stade, la pression financière devient lourde : « L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 1 000 € par jour de retard », et « Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 100 000 €. » Si la mise en demeure reste sans effet et que les installations présentent un risque certain pour la sécurité ou la santé, ou se situent hors zones urbaines, l’autorité peut faire exécuter les mesures d’office aux frais de l’intéressé, voire procéder à la démolition complète avec l’autorisation du président du tribunal judiciaire statuant selon la procédure accélérée au fond. A Paris intra-muros, l’exécution d’office reste exceptionnelle pour un simple remblai de jardin, mais l’astreinte administrative suffit le plus souvent à contraindre à la régularisation ou à la remise en état. En grande couronne, sur des terrains agricoles ou naturels, l’exécution d’office et la démolition aux frais du contrevenant sont des menaces crédibles, comme le montre l’affaire jugée à Nantes où la remise des lieux en l’état était au cœur des demandes.

Le procès-verbal lui-même mérite une lecture attentive, car tout l’édifice repose sur lui. L’article L480-1 dispose que « Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. » Contester la matérialité des faits suppose donc des preuves contraires solides : constats antérieurs, photographies datées, relevés de géomètre, factures de terrassier décrivant précisément les travaux. Le simple fait que les agents n’aient pu constater l’infraction depuis la voie publique ne justifie pas le refus de verbaliser, comme l’a jugé la cour de Lyon : le maire, suffisamment informé par un signalement documenté, est tenu d’agir. Symétriquement, le destinataire d’une mise en demeure doit vérifier que le procès-verbal décrit exactement ses travaux, leur hauteur, leur surface et leur date, car toute approximation ouvre une contestation. Le temps joue ensuite un rôle décisif. Le Conseil d’Etat, dans un avis du 24 juillet 2025 rendu sur la mise en œuvre de l’article L. 481-1, juge que les pouvoirs de mise en demeure ne peuvent être exercés au-delà du délai de prescription de l’action publique : « ce délai est de six années révolues à compter du jour où l’infraction a été commise, c’est-à-dire, en règle générale, de l’achèvement des travaux » (CE, avis, 24 juillet 2025, n° 503768). Un remblai achevé depuis plus de six ans, sans acte interruptif de prescription, ne peut donc plus donner lieu à une mise en demeure sur ce fondement. Le même avis articule ce délai avec la règle des dix ans applicable aux constructions : pour apprécier si des travaux irréguliers peuvent être régularisés par une autorisation portant sur l’ensemble de la construction, l’autorité doit tenir compte de l’article L. 421-9, qui interdit de fonder un refus sur l’irrégularité initiale d’une construction achevée depuis plus de dix ans, sauf si elle a été réalisée sans le permis requis. En pratique, trois dates structurent la défense : la date d’achèvement des travaux, qui fait courir les six ans ; la date du procès-verbal, qui conditionne la mise en demeure ; et la date de la demande de régularisation, à laquelle s’apprécient les règles d’urbanisme applicables. Celui qui reçoit une mise en demeure pour un terrassement ancien doit donc d’abord établir la chronologie, pièces à l’appui, avant de discuter du fond.

B. Le procès pénal, la remise en état ordonnée par le juge et la stratégie de régularisation

Indépendamment de la mise en demeure administrative, les travaux exécutés sans l’autorisation requise exposent à des poursuites pénales. L’article L480-4 punit le fait d’exécuter des travaux soumis à autorisation « en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable » : « est puni d’une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l’article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. » Et « En cas de récidive, outre la peine d’amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. » Ce texte s’applique aux affouillements et exhaussements soumis à déclaration ou à permis d’aménager comme aux autres travaux : pour un remblai, qui ne crée pas de surface de plancher, le plafond encouru est de 300 000 euros. A la date de rédaction, ces dispositions restent applicables aux faits en cours, même si leur abrogation est programmée au 1er janvier 2029 ; le justiciable doit donc raisonner sur le droit en vigueur au jour des poursuites, sans spéculer sur le régime futur. Le tribunal correctionnel ne se contente pas de l’amende : l’article L480-5 prévoit qu’il statue « soit sur la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l’autorisation ou la déclaration en tenant lieu, soit sur la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur. » Pour un exhaussement, la réaffectation du sol signifie l’évacuation des terres apportées et le rétablissement du niveau initial, aux frais du condamné. L’article L480-7 ajoute que « il peut assortir son injonction d’une astreinte de 500 € au plus par jour de retard », avec une exécution provisoire possible et un relèvement du montant si l’ordre n’est pas exécuté dans l’année. Le cumul est donc redoutable : amende administrative jusqu’à 30 000 euros, astreinte administrative jusqu’à 100 000 euros au total, amende pénale jusqu’à 300 000 euros, démolition ou remise en état sous astreinte judiciaire. Face à cet arsenal, la régularisation n’est pas une option parmi d’autres, c’est la priorité.

La régularisation suppose un dossier complet et sincère : la déclaration préalable doit décrire les travaux tels qu’ils existent, avec les coupes et les cotes réelles, et démontrer leur conformité au plan local et, le cas échéant, au plan de prévention des risques. Déposer un dossier minoré, qui sous-évalue la hauteur ou tait une partie des terres apportées, expose à une opposition fondée sur la fraude et aggrave la situation pénale. Si la régularisation est refusée ou fait l’objet d’une opposition, ce refus se conteste comme toute décision d’urbanisme : recours gracieux, puis recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif, avec la possibilité de demander la suspension en référé et, en cas de préjudice lié à un refus illégal, une action indemnitaire. Les voies et délais de cette contestation, du recours gracieux jusqu’au référé-suspension et à l’indemnisation du préjudice, sont détaillés dans notre étude sur le refus de permis contesté devant le maire, le tribunal et le juge des référés. Parallèlement, la mise en demeure administrative elle-même peut être déférée au juge administratif : incompétence de l’auteur, absence de procès-verbal préalable, méconnaissance du contradictoire, prescription de six ans expirée, erreur sur les seuils ou sur le règlement applicable. Chaque moyen doit être documenté : relevé de géomètre pour la hauteur et la surface, extrait du plan local pour la zone, plan de prévention des risques pour l’exposition aux crues, photographies et factures pour la date d’achèvement. Dans les dossiers où le remblai est modeste et la zone peu sensible, l’autorité accepte souvent la déclaration de régularisation, quitte à l’assortir de prescriptions sur l’écoulement des eaux ou la végétalisation des talus. Dans les dossiers sensibles, zone inondable, espace boisé, secteur de carrières ou zone naturelle, la remise en état partielle ou totale reste probable, et il vaut mieux la proposer dans un délai négocié que de la subir sous astreinte. L’affaire jugée à Lyon montre d’ailleurs qu’un engagement de remise en état pris à la légère, sans l’exécuter complètement, n’éteint rien : seuls des travaux achevés et constatés mettent fin à l’infraction.

Un remblai, un terrassement ou un affouillement entrepris sans vérifier les seuils, le plan local et le risque inondation expose donc à une chaîne de sanctions qui va de l’amende administrative à la remise en état sous astreinte, en passant par le procès-verbal transmis au procureur et l’amende pénale. A Paris et en Île-de-France, la vérification préalable porte sur quatre points : la hauteur et la surface au regard des deux mètres et des cent mètres carrés, le règlement de la zone du plan local, le plan de prévention des risques d’inondation et, dans les secteurs concernés, les contraintes de carrières et de pleine terre. Lorsque les travaux sont déjà réalisés, la chronologie commande la défense : établir la date d’achèvement, vérifier la prescription de six ans, déposer sans attendre une déclaration de régularisation sincère et contester point par point la mise en demeure infondée. C’est à ce prix que le terrain restera en l’état au lieu de retourner, camion par camion, à son niveau d’origine.