Vous venez de signer un compromis pour vendre votre appartement, ou vous pensiez acheter une maison dont le compromis est déjà paraphé, et le notaire vous annonce que la mairie a décidé de préempter le bien. La vente espérée s’arrête net : la collectivité se substitue à l’acheteur, parfois au prix du compromis, parfois à un prix inférieur qu’elle propose unilatéralement. Pour le vendeur, c’est la liberté de choisir son acquéreur qui disparaît et, en cas de désaccord sur le prix, une procédure judiciaire qui s’ouvre devant un juge spécialisé. Pour l’acheteur évincé, c’est l’acquisition attendue qui s’évapore, avec une seule porte de sortie : faire annuler la décision de préemption devant le tribunal administratif.
Le droit de préemption urbain, organisé par le titre Ier du livre II du code de l’urbanisme, donne en effet à la commune ou à son délégataire le droit d’acheter en priorité un bien mis en vente dans un périmètre délimité. Mais ce droit est strictement encadré : déclaration d’intention d’aliéner obligatoire, délai de réponse de deux mois, décision motivée par un projet réel d’aménagement, prix négocié ou fixé par le juge de l’expropriation, et contrôle du juge administratif. Chaque étape manquée par le titulaire du droit ouvre un moyen de contestation, soit sur le prix, soit sur la légalité même de la décision.
Cet article décrit d’abord le mécanisme et les obligations qui pèsent sur la mairie, puis les deux voies de recours ouvertes aux particuliers : la bataille du prix devant la juridiction de l’expropriation et l’annulation de la décision devant le tribunal administratif, avec les règles propres à Paris et à l’Île-de-France.
I. La mairie ne peut préempter qu’après votre DIA et par une décision motivée
A. La déclaration d’intention d’aliéner verrouille la vente et fait courir le délai de deux mois
Tout commence par la déclaration d’intention d’aliéner, la DIA. L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme dispose que « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. » Une vente conclue sans DIA préalable dans un périmètre de préemption encourt donc la nullité : le vendeur qui céderait directement à son acquéreur sans avoir purgé le droit de préemption s’expose à voir la vente anéantie à la demande du titulaire du droit. En pratique, c’est le notaire qui établit et adresse la DIA, au moyen du formulaire dédié, dès le compromis signé et avant l’acte authentique.
La DIA doit mentionner le prix et les conditions de la vente projetée, c’est-à-dire le prix convenu avec l’acquéreur pressenti. Cette indication n’est pas une formalité : elle fixe le prix auquel la collectivité peut décider d’acheter, et toute minoration ou omission expose la déclaration à être tenue pour irregular. La déclaration peut être adressée en recommandé avec accusé de réception, déposée contre décharge ou transmise par voie électronique, selon l’article R. 213-5 du code de l’urbanisme. Conservez précieusement la preuve de réception, car c’est elle qui fait courir le délai de réponse.
À compter de la réception de la DIA, le titulaire du droit dispose de deux mois pour se prononcer. Le même article L. 213-2 prévoit que « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. » Passé ce délai sans réponse, la vente peut se réaliser librement avec l’acquéreur initial, au prix déclaré. Si la vente n’est pas réalisée par acte authentique dans les trois ans de cette renonciation, une nouvelle DIA devra être déposée, faute de vente par acte authentique dans les trois ans de cette renonciation, l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme impose le dépôt d’une nouvelle déclaration préalable
La renonciation du titulaire du droit peut être expresse, par une décision notifiée de ne pas préempter, ou tacite, par l’expiration du délai de deux mois sans réponse, et son effet est identique : le propriétaire vend librement au prix déclaré. L’article L. 213-8 du code de l’urbanisme le confirme en ces termes : « Si le titulaire du droit de préemption a renoncé à l’exercice de son droit avant fixation judiciaire du prix, le propriétaire peut réaliser la vente de son bien au prix indiqué dans sa déclaration révisé, s’il y a lieu, en fonction des variations du coût de la construction constatées par l’Institut national de la statistique et des études économiques depuis la date de cette déclaration. » Cas particulier, celui de l’adjudication : lorsque le bien est vendu aux enchères, la DIA comporte l’estimation du bien ou sa mise à prix, et les règles de notification et de fixation du prix diffèrent de celles de la vente de gré à gré, qui est le cas ordinaire des compromis signés devant notaire.
Attention toutefois : ce délai de deux mois peut être suspendu. Le titulaire du droit peut adresser au propriétaire une demande unique de pièces complémentaires, limitativement énumérées par décret, ou demander à visiter le bien. Dans ce cas, le délai ne reprend qu’à la réception des documents, au refus de la visite ou à la visite elle-même, avec un minimum d’un mois restant pour décider, en application de l’article R. 213-7 du code de l’urbanisme. Vérifiez donc systématiquement les dates : une décision notifiée après l’expiration du délai, compte tenu des suspensions, vaut renonciation tacite et peut être contestée comme tardive.
Le champ d’application du droit de préemption urbain mérite aussi une vérification préalable. Les communes dotées d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent instituer ce droit sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future, aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme. Avant de déposer une DIA, ou pour vérifier qu’une préemption est intervenue dans un périmètre régulier, consultez la délibération qui institue le droit, le plan local d’urbanisme et ses annexes, ainsi que le Géoportail de l’urbanisme, qui publie les zonages opposables. À Paris, le droit de préemption urbain renforcé figure en annexe du plan local d’urbanisme et ses périmètres sont publiés en données ouvertes par la Ville (périmètres publiés en données ouvertes par la Ville de Paris en annexe du plan local d’urbanisme). Une préemption exercée hors périmètre ou sans délibération régulière est illégale.
B. La décision de préempter doit mentionner un projet réel d’aménagement et être notifiée
Lorsque la collectivité décide d’acheter, elle doit prendre une décision formelle de préemption, qui obéit à des conditions de fond et de forme strictes. Sur le fond, l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme exige que « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. » Les droits de préemption sont exercés en vue de réaliser, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme : projet urbain, politique locale de l’habitat, accueil des activités économiques, équipements collectifs, renouvellement urbain, lutte contre l’insalubrité, et les autres finalités énumérées par ce texte.
Le Conseil d’État a précisé ce qu’implique cette exigence dans deux arrêts de principe rendus à propos de préemptions franciliennes. Dans sa décision du 13 mars 2019, Commune de Soisy-sous-Montmorency (CE, 1re chambre, 13 mars 2019, n° 419259), il juge que les collectivités « si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date », peuvent exercer ce droit, « si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ». Autrement dit, un projet dont les contours restent à affiner suffit, mais il doit être réel à la date de la décision et sa nature doit figurer dans la décision elle-même. Une motivation de pure façade, qui se bornerait à viser un objectif général sans décrire le projet envisagé pour le bien, expose la décision à l’annulation.
Dans sa décision du 19 décembre 2019, Commune de Villemomble (CE, 1re chambre, 19 décembre 2019, n° 420227), le Conseil d’État ajoute qu’un programme d’environ quarante logements sociaux, « eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d’une action ou d’une opération d’aménagement » et relève de la politique locale de l’habitat. La commune pouvait en outre se prévaloir du projet de l’office public de l’habitat qui lui était rattaché. Retenez-en le point de contrôle pratique : lisez la décision de préemption et cherchez le projet. S’il n’y en a aucun, s’il est postérieur à la DIA sans réalité propre, ou si le bien est manifestement inadapté au projet affiché, le moyen tiré du défaut de projet réel ou de l’insuffisance de motivation est sérieux.
La décision doit aussi émaner de l’autorité compétente. Le droit peut être délégué, notamment à un établissement public ou à une société d’aménagement, dans les conditions de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme, mais la délégation elle-même doit être régulière et publiée. Une décision signée par un délégataire sans titre, ou sur le fondement d’une délégation illégale, est annulable pour incompétence. La décision fait l’objet d’une publication et doit être notifiée au vendeur, au notaire et à l’acquéreur pressenti mentionné dans la DIA. L’absence de notification à l’acquéreur évincé ne le prive pas de son recours, comme on le verra, mais elle complique le point de départ du délai.
Enfin, la préemption ne se paie pas à crédit sans limite : l’article L. 213-14 du code de l’urbanisme impose le paiement ou la consignation du prix dans les quatre mois de la décision d’acquérir ou de la décision définitive du juge du prix, et ajoute que « En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien. » Un préempteur qui n’a pas payé dans les quatre mois perd donc le bénéfice de la préemption, et le vendeur retrouve sa liberté de vendre à l’acquéreur de son choix.
II. Contester la préemption : le prix devant le juge et la légalité devant le tribunal administratif
A. Refuser le prix imposé et le faire fixer par le juge de l’expropriation
La décision de préemption peut proposer trois issues : acheter au prix et aux conditions de la DIA, renoncer, ou proposer un autre prix. Dans ce troisième cas, l’article R. 213-8 du code de l’urbanisme décrit la notification adressée au propriétaire, qui comporte notamment « son offre d’acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d’acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d’expropriation ». Vous n’êtes donc jamais tenu d’accepter le prix unilatéralement proposé par la collectivité : le désaccord ouvre une phase judiciaire de fixation du prix.
En cas de désaccord persistant, l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme dispose que « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi. » Concrètement, c’est le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire du lieu de situation du bien qui fixe le prix, selon les règles de l’expropriation : date de référence correspondant à l’opposabilité du document d’urbanisme délimitant la zone, comparaison avec des transactions de biens comparables, sans indemnité de réemploi. Pour un bien situé à Paris, la demande est portée devant le tribunal judiciaire de Paris, pôle de l’expropriation. La constitution du dossier de références de prix est déterminante : actes de mutation comparables dans le même secteur, avis de valeur circonstanciés, et discussion de la date de référence applicable.
La procédure de fixation judiciaire du prix ménage une porte de sortie aux deux parties. L’article L. 213-7 du code de l’urbanisme prévoit que « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation. » Le vendeur qui estime le prix judiciaire insuffisant peut donc retirer son offre, et le préempteur qui le trouve trop élevé peut renoncer à acheter. Ce même texte autorise le propriétaire à retirer son offre à défaut d’accord sur le prix, avant même toute saisine du juge. Si le propriétaire retire son offre, la vente ne se fait pas et le bien lui reste ; si le préempteur renonce, le propriétaire peut vendre librement à l’acquéreur initial au prix déclaré.
Lorsque le prix a été fixé par le juge et que personne n’a renoncé dans le délai de deux mois, le silence vaut acceptation et transfert de propriété au profit du préempteur, et l’acte authentique doit être dressé dans les trois mois, conformément à l’article R. 213-12 du code de l’urbanisme. À l’inverse, si le préempteur avait renoncé avant toute fixation judiciaire, le propriétaire qui vend dans les trois ans au prix déclaré n’a pas de nouvelle DIA à déposer, en application de l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme déjà cité. Le calendrier se résume donc ainsi : offre de prix du préempteur, acceptation ou saisine du juge de l’expropriation, puis deux mois pour accepter le prix judiciaire ou y renoncer. Ne laissez passer aucun de ces délais sans position écrite.
B. Faire annuler la décision : qui peut agir, dans quel délai et avec quels effets
Parallèlement au débat sur le prix, la légalité de la décision de préemption elle-même peut être contestée par un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif. Deux requérants sont recevables : le vendeur, directement visé par la décision, et l’acquéreur évincé, celui dont le compromis est privé d’effet par la préemption. La cour administrative d’appel de Marseille l’a jugé sans ambiguïté le 20 février 2024 (CAA Marseille, 4e chambre, 20 février 2024, n° 23MA03068) : ni la poursuite de la vente malgré la préemption, ni la restitution ultérieure d’une indemnité d’immobilisation n’avaient privé le requérant, acquéreur évincé par la décision de préemption, de son intérêt à en contester la légalité. Si vous aviez signé un compromis sur le bien préempté, vous avez donc qualité pour agir, même si le vendeur, lui, accepte la préemption ou négocie seulement le prix.
Le délai de recours est de deux mois. L’article R. 421-1 du code de justice administrative dispose que « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. » Pour l’acquéreur évincé, qui n’est pas toujours destinataire de la notification, le point de départ peut résulter de la publication de la décision ou de sa connaissance acquise ; faites dater précisément le jour où vous avez eu connaissance de la décision et saisissez le tribunal dans les deux mois, sans spéculer sur une prorogation. Le recours gracieux préalable auprès de l’autorité qui a préempté reste possible, mais il ne suspend pas les effets de la décision et n’interrompt le délai contentieux que s’il est formé dans le délai de recours.
En cas d’urgence, notamment si l’acte authentique de cession au préempteur est imminent, demandez au juge des référés la suspension de la décision, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : la suspension est accordée « lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Les moyens sérieux ne manquent pas en la matière : décision prise hors délai de deux mois après la DIA, absence de projet réel ou de mention de l’objet dans la décision au sens de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme et de la jurisprudence Commune de Soisy-sous-Montmorency, incompétence du signataire, délégation irrégulière, périmètre non institué ou bien non soumis au droit. Les fiches officielles sur l’annulation d’une décision de préemption et sur la vente d’un bien en zone de préemption rappellent ces voies de recours et leurs conditions de base.
L’annulation produit des effets concrets. Lorsque la décision est annulée après le transfert de propriété, l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme impose au préempteur de proposer en priorité l’acquisition aux anciens propriétaires, puis, en cas de renonciation de ceux-ci, à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien. Le texte précise que « Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. » La Cour de cassation a tiré les conséquences de ce mécanisme le 7 septembre 2022 (Cass., 3e ch. civ., 7 septembre 2022, n° 21-12.114) : après annulation de la préemption et mise en oeuvre de la procédure de rétrocession, l’acquéreur évincé qui a conclu une promesse de vente avec la commune dans ce cadre n’est plus fondé à réclamer l’exécution de sa promesse initiale, et la vente intervenue au profit du préempteur est privée de base. Autrement dit, l’annulation ne ressuscite pas automatiquement votre compromis initial : elle ouvre la procédure de proposition prioritaire, dans laquelle vous devez vous manifester et conclure. Lorsque l’annulation intervient avant tout transfert de propriété, la protection est encore plus nette : l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme dispose que « Lorsque la décision par laquelle le titulaire du droit de préemption décide d’exercer son droit est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative et qu’il n’y a pas eu transfert de propriété, ce titulaire ne peut exercer son droit à nouveau sur le bien en cause pendant un délai d’un an à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive. » Pendant cette année, le propriétaire n’est pas tenu par les prix et conditions mentionnés dans la DIA et peut vendre librement : une seconde préemption sur le même bien est interdite.
Si le bien préempté a été utilisé ou revendu en violation des objets légaux de la préemption, l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme ouvre aux anciens propriétaires une action en dommages-intérêts devant le tribunal judiciaire contre le titulaire du droit. Et si le titulaire n’affecte pas le bien acquis à l’un des objets légaux dans les cinq ans, l’article L. 213-11 du code de l’urbanisme l’oblige à informer les anciens propriétaires et à leur proposer en priorité l’acquisition. La préemption n’est donc pas une expropriation déguisée sans contrôle : le bien doit servir l’intérêt général affiché dans la décision, faute de quoi la rétrocession ou l’indemnisation sont dues.
Pour un bien situé à Paris ou en Île-de-France, quelques réflexes locaux s’ajoutent. Vérifiez le périmètre applicable dans les annexes du plan local d’urbanisme parisien et sur le Géoportail de l’urbanisme, adressez la DIA à la mairie de Paris avec un suivi rigoureux de l’accusé de réception, et portez le contentieux de l’annulation devant le tribunal administratif de Paris et le débat sur le prix devant le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire de Paris. Les délégations y sont fréquentes, notamment au profit d’opérateurs d’aménagement : exigez la production de l’acte de délégation et vérifiez sa publication. Enfin, comptez les délais en jours calendaires à partir de la réception et non de l’envoi, et conservez chaque notification, car tout le contentieux de la préemption se joue sur des dates.
La mairie qui préempte votre bien ne dispose donc ni d’un pouvoir discrétionnaire ni d’un droit au prix qu’elle propose. La DIA fait courir un délai de deux mois dont le dépassement vaut renonciation, la décision doit mentionner un projet réel d’aménagement répondant à l’intérêt général, le prix contesté est fixé par le juge de l’expropriation avec une faculté de renonciation de deux mois après la décision définitive, et la décision illégale peut être annulée à la demande du vendeur comme de l’acquéreur évincé, avec rétrocession prioritaire à la clé. Face à une lettre de préemption, le bon réflexe tient en trois vérifications immédiates : la date de votre DIA et le respect du délai de deux mois, la motivation et le projet figurant dans la décision, et le prix proposé comparé aux références du secteur. Chacune de ces vérifications peut fonder, selon le cas, une négociation du prix, une saisine du juge de l’expropriation ou un recours en annulation devant le tribunal administratif dans les deux mois.