Le 16 septembre 2026, la ministre des outre-mer a déposé sur le bureau du Sénat un projet de loi d’apparence modeste, enregistré sous le numéro 953 pour la session 2025-2026 (https://www.senat.fr/leg/pjl25-953.html), dont l’article unique se borne à ratifier l’ordonnance n° 2026-438 du 3 juin 2026 portant adaptation et modernisation des dispositions du code général des collectivités territoriales applicables en Polynésie française (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000054191154). Texte déposé au Sénat en première lecture le 16 septembre 2026, procédure accélérée engagée le même jour par le Gouvernement, renvoi à la commission des lois : la navette parlementaire commence à peine et ce texte n’est pas en vigueur. Derrière cette ratification se joue pourtant une question concrète pour les quarante-huit communes polynésiennes : avec quels outils juridiques leurs conseils municipaux votent-ils, consultent-ils leurs électeurs, protègent-ils leurs élus et financent-ils leurs services publics, sur un territoire où une commune peut s’étendre sur plusieurs îles sans liaison directe ?
La réponse se trouve dans les vingt articles de l’ordonnance du 3 juin 2026, publiée au Journal officiel du 4 juin 2026, qui réécrit par pans entiers les livres polynésiens du code général des collectivités territoriales. Consultation locale des électeurs, action extérieure des communes, tenue des conseils municipaux en téléconférence ou hors du territoire communal, statut de l’élu, dotations et subventions : chaque bloc rapproche le droit applicable à Papeete, à Nuku Hiva ou à Rikitea du droit commun métropolitain, tout en conservant les adaptations qu’imposent l’insularité et le statut d’autonomie défini par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000435515/). Mais tant que le Parlement n’a pas voté la ratification, ces dispositions restent portées par une ordonnance, acte du Gouvernement pris sur le fondement de l’article 74-1 de la Constitution (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000571356/), et seule la loi de ratification leur donnera pleine valeur législative. D’où l’enjeu de la séance à venir au Sénat, puis à l’Assemblée nationale, avec une commission mixte paritaire possible puisque la procédure accélérée a été engagée.
I. Que contient l’ordonnance du 3 juin 2026 que le Sénat doit ratifier ?
A. Consultation des électeurs et action extérieure : comment les communes polynésiennes récupèrent les outils du droit commun ?
Le premier apport de l’ordonnance tient à la démocratie locale directe. Son article 2 remplace l’article L. 1821-1 du code général des collectivités territoriales afin d’étendre aux communes de Polynésie française toute la section du code consacrée à la consultation des électeurs, dans des rédactions modernisées issues des lois du 13 août 2004, du 27 janvier 2017 et du 21 février 2022. Concrètement, les électeurs polynésiens pourront être consultés sur les affaires communales selon les mêmes règles qu’en métropole, avec les adaptations nécessaires : les références aux collectivités sont remplacées par les références aux communes, et l’assemblée délibérante devient le conseil municipal. Le droit commun ainsi importé est connu : « Les électeurs d’une collectivité territoriale peuvent être consultés sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci. La consultation peut être limitée aux électeurs d’une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité. » Cette phrase de l’article L. 1112-15 du code, en vigueur sur l’ensemble du territoire national, donne la mesure du rattrapage : ce que tout conseil municipal de métropole pratique depuis 2004 devient accessible aux conseils municipaux de Polynésie française, y compris la consultation limitée à une fraction du territoire communal, hypothèse précieuse pour une commune éparpillée sur plusieurs îles ou atolls.
L’ordonnance va plus loin en important le mécanisme d’initiative populaire locale. Le même article L. 1821-1 nouveau rend applicable l’article L. 1112-16, aux termes duquel : « Dans une commune, un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales et, dans les autres collectivités territoriales, un vingtième des électeurs, peuvent demander à ce que soit inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la collectivité l’organisation d’une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée. » Un dixième des électeurs inscrits pourra donc contraindre le conseil municipal à débattre d’une consultation, chaque signataire ne pouvant soutenir qu’une seule demande par trimestre. Pour les administrés, l’outil est nouveau et puissant : il offre une voie d’interpellation directe de l’assemblée communale entre deux scrutins. Pour les maires, il impose une discipline procédurale inédite, avec accusé de réception de la demande et information du conseil dès la première séance qui suit. L’adaptation polynésienne supprime le dernier alinéa de l’article L. 1112-19 et ajuste l’article L. 1112-23 relatif à la consultation des jeunes, en l’articulant avec le II de l’article 43 de la loi organique statutaire, preuve que l’alignement sur le droit commun reste piloté par le statut d’autonomie.
Deuxième volet de ce rattrapage : l’action extérieure des communes. L’article 3 de l’ordonnance réécrit l’article L. 1822-1 afin d’étendre aux communes et à leurs groupements de Polynésie française le chapitre du code consacré à la coopération décentralisée, dans des rédactions issues notamment de la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire. Le principe importé est celui de l’article L. 1115-1 : « Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire. » Les communes polynésiennes, tournées vers le Pacifique par la géographie et l’histoire, pourront ainsi conclure des conventions avec des autorités locales étrangères, continentales ou insulaires, en précisant l’objet des actions et le montant prévisionnel des engagements financiers, avec entrée en vigueur dès transmission au représentant de l’État. L’adaptation locale tient compte du paysage institutionnel : là où le droit commun vise plusieurs catégories de collectivités, le texte polynésien resserre les références sur les communes et leurs groupements. Pour un maire de Polynésie française qui souhaite jumeler sa commune, financer une action humanitaire régionale ou coopérer avec une collectivité du Pacifique, la ratification de l’ordonnance sécurisera le fondement juridique de ces conventions, aujourd’hui encore porté par la seule ordonnance.
B. Conseils municipaux insulaires : téléconférence, réunion hors commune et mariages en annexe de mairie, que change le quotidien ?
Le passage le plus concret de l’ordonnance concerne la tenue même des séances. Son article 6 crée un dispositif à deux étages pour les communes dont le territoire s’étend sur plusieurs îles. Premier étage, la téléconférence : la réunion du conseil municipal pourra se tenir en plusieurs lieux reliés à distance, à condition d’en faire mention dans la convocation prévue à l’article L. 2121-10. Le droit commun de la convocation, que l’ordonnance ne modifie pas sur ce point, reste donc le socle : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. » Mais la téléconférence connaît des limites strictes, écrites dans l’ordonnance elle-même : La réunion du conseil municipal ne peut se tenir en plusieurs lieux par téléconférence pour l’élection du maire et de ses adjoints, pour l’élection du maire délégué, pour l’adoption du budget primitif, pour l’élection des délégués aux établissements publics de coopération intercommunale et pour l’application des articles LO 1112-1, L. 2112-1, L. 2121-33 et L. 2221-10 du présent code. Les scrutins les plus solennels et le vote du budget primitif restent donc des moments de présence physique, ce qui protège la sincérité des votes et la solennité des élections internes contre les aléas des liaisons à distance.
Second étage, plus original, la délocalisation exceptionnelle de la séance. Lorsque le déplacement d’une partie des conseillers est rendu matériellement difficile faute de liaison directe, ou qu’il impliquerait la location de moyens aériens ou maritimes d’un coût manifestement disproportionné pour les finances communales, et que la téléconférence n’est pas non plus praticable, le maire peut décider, à titre exceptionnel, que le conseil se réunira sur le territoire d’une autre commune de Polynésie française. La formule de l’ordonnance est précise : le maire peut décider, à titre exceptionnel, que la réunion du conseil municipal se tienne sur le territoire d’une autre commune de la Polynésie française. Trois garde-fous encadrent cette faculté : les mêmes matières solennelles que pour la téléconférence ne peuvent jamais être traitées hors du territoire communal, avec report du point à une séance ultérieure en cas de vote secret demandé ; la convocation doit mentionner le lieu déporté ; et lorsqu’il est fait application du présent II, le maire informe préalablement le haut-commissaire de la République en Polynésie française du lieu choisi pour la réunion du conseil municipal. Le contrôle de l’État reste donc étroit, ce qui est cohérent avec le rôle du haut-commissaire dans le contrôle de légalité des actes communaux. Pour les administrés, la conséquence pratique est double : une séance délocalisée reste publique et convoquée régulièrement, mais ils devront vérifier le lieu indiqué sur la convocation avant de se déplacer, et tout vice de convocation ou de publicité pourra fonder un recours contre les délibérations adoptées.
L’ordonnance règle enfin un détail de vie municipale qui compte pour les familles : son article 5, qui réécrit le régime des communes associées et des fusions, ajoute que les mariages peuvent être célébrés dans l’une des annexes de la mairie, dans les limites territoriales de la commune. Les futurs époux d’une commune polynésienne étendue ou dotée d’annexes éloignées pourront ainsi se marier près de leur domicile sans exiger le déplacement de l’ensemble des invités jusqu’au chef-lieu communal, dans le respect des limites territoriales de la commune. Le même article toilette les renvois aux lois de 1996, 1999 et 2004 qui fondent le régime des communes associées, et précise que le conseil municipal se substitue aux formulations génériques du droit commun. Pris ensemble, ces ajustements dessinent une ligne directrice : rapprocher le fonctionnement quotidien des mairies polynésiennes du standard national, tout en écrivant dans le code les contraintes de l’archipel au lieu de les subir comme des exceptions tolérées.
II. Que change la ratification pour les élus et les finances des communes polynésiennes ?
A. Statut de l’élu local : crédits d’heures, absences et indemnités, comment exercer un mandat dans un archipel ?
L’article 7 de l’ordonnance constitue le second grand bloc du texte : il modernise le statut des élus communaux polynésiens en actualisant les rédactions applicables des articles L. 2123-1 et suivants, issues des lois du 27 février 2002 et du 27 décembre 2019 relatives à l’engagement dans la vie locale. Le principe du droit commun reste le plafond d’absence protecteur du mandat, fixé à l’article L. 2123-5, qui limite à la moitié de la durée légale du travail pour une année civile le temps d’absence utilisé au titre des crédits d’heures et autorisations d’absence des élus. L’adaptation polynésienne substitue à la durée légale du travail la durée annuelle maximale fixée par la réglementation applicable localement, ce qui évite d’importer en bloc un temps de travail métropolitain qui ne correspond pas aux règles sociales en vigueur sur le territoire. Le crédit d’heures forfaitaire et trimestriel des maires, adjoints et conseillers, qui permet de disposer du temps nécessaire à l’administration de la commune et à la préparation des réunions, est ainsi recalibré : pourront voter une majoration de ces crédits les conseils municipaux des communes chefs-lieux et des subdivisions administratives, des communes sinistrées, et des communes de 5 000 habitants ou plus attributaires de l’enveloppe de la dotation d’aménagement des communes d’outre-mer au cours d’au moins un des trois exercices précédents.
Le régime indemnitaire suit la même logique d’adaptation assumée. Pour l’application de l’article L. 2123-23, le barème national des indemnités de fonction est remplacé par un barème fixé par arrêté du haut-commissaire, en fonction de la population de la commune. Le montant des indemnités des élus polynésiens dépendra donc d’un acte réglementaire local de l’État, et non plus d’une grille parisienne, ce qui permet de tenir compte des écarts de population considérables entre Papeete et les petites communes des archipels éloignés, mais ce qui place aussi l’arrêté du haut-commissaire au cœur des contentieux indemnitaires à venir. Les élus qui contestent le montant de leur indemnité devront viser cet arrêté et démontrer l’erreur d’appréciation sur la strate démographique ou la situation particulière de leur commune. L’ordonnance actualise parallèlement les renvois aux lois Engagement et proximité de 2019 pour les articles L. 2123-24-1-1 et L. 2123-24-2, et resserre plusieurs renvois intercommunaux sur les seules dispositions applicables en Polynésie française, où l’intercommunalité ne recouvre pas les mêmes établissements qu’en métropole.
Pour un conseiller municipal salarié, l’enjeu est immédiat et financier : crédits d’heures, autorisations d’absence, garanties à l’issue du mandat et droit à la formation conditionnent la possibilité réelle d’exercer le mandat sans sacrifier sa vie professionnelle. La ratification parlementaire donnera à ces garanties une assise législative incontestable, alors qu’elles reposent aujourd’hui sur la seule ordonnance. En pratique, un employeur qui refuserait le crédit d’heures ou qui sanctionnerait un élu en raison de ses absences légales s’exposerait aux sanctions prévues par le code, et l’élu pourra produire devant le juge prud’homal ou pénal un fondement législatif ratifié plutôt qu’un texte réglementaire d’habilitation. C’est toute la différence entre une protection portée par le Gouvernement et une protection votée par le Parlement, et c’est précisément l’objet du projet de loi déposé au Sénat.
B. Dotations, subventions et valeur législative : pourquoi la ratification sécurise les budgets communaux ?
Le troisième bloc de l’ordonnance, porté notamment par son article 4, met à jour le régime financier applicable aux communes polynésiennes : les tableaux d’applicabilité des articles L. 1611-3-1, L. 1611-4, L. 1611-5, L. 1611-7-1 et L. 1611-9 sont réécrits pour renvoyer aux rédactions les plus récentes, issues des lois du 12 mai 2009, du 7 août 2015, du 25 novembre 2021 et de l’ordonnance du 26 juillet 2023. Les mots « collectivités territoriales » y sont systématiquement remplacés par le mot « communes », les services départementaux d’incendie et de secours par l’établissement public d’incendie et de secours de Polynésie française, et les établissements publics de santé sont exclus du champ de l’article L. 1611-5, conformément à la répartition des compétences entre l’État, le territoire et les communes. Pour les comptables publics et les chambres territoriales des comptes, cette mise à jour met fin à des années de renvois croisés vers des rédactions obsolètes : subventions versées, concours financiers et règles de publicité des aides sont désormais lus dans leur version contemporaine, ce qui réduit les motifs d’observation sur les mandats de paiement et les conventions de financement.
La question des dotations mérite une attention particulière, car elle touche directement les recettes des communes. Le droit commun applicable, rappelé à l’article L. 2334-23-1 dans sa rédaction en vigueur, dispose : « A compter de 2020, la quote-part de la dotation d’aménagement mentionnée au troisième alinéa de l’article L. 2334-13 et destinée aux communes des départements d’outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et aux circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna comprend une dotation d’aménagement des communes d’outre-mer et, s’agissant des communes des départements d’outre-mer, une dotation de péréquation. » C’est sur cette enveloppe que l’ordonnance indexe, à son article 7, la majoration des crédits d’heures des élus des communes de 5 000 habitants ou plus : le droit financier et le statut de l’élu sont liés, et la ratification figera ce lien dans la loi. Les maires qui préparent leur budget 2027 devront donc suivre le sort parlementaire du texte n° 953 autant que les annonces de la loi de finances, puisque la solidité juridique de leurs bases de calcul en dépend.
Reste la question institutionnelle, qui explique pourquoi le Gouvernement a choisi la voie de l’article 74-1 de la Constitution, visé par l’ordonnance aux côtés de la loi organique statutaire, du code général des collectivités territoriales et de l’avis rendu le 12 mai 2026 par l’assemblée de la Polynésie française. La Cour de cassation a rappelé le cadre dans un avis du 29 novembre 2023 rendu sur saisine du tribunal de première instance de Papeete : « En application de l’article 74 de la Constitution du 4 octobre 1958, la Polynésie française est une collectivité d’outre-mer disposant d’un statut, défini par une loi organique, qui tient compte de ses intérêts propres au sein de la République. » La Haute juridiction y a précisé la répartition des compétences opérée par la loi organique du 27 février 2004, puis a tranché la question posée : « EST D’AVIS que les contrats de crédit à la consommation soumis au droit applicable à la Polynésie française et conclus après l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2017-269 du 2 mars 2017, sont régis, d’une part, par les dispositions du code de la consommation mentionnées aux articles L. 351-5, R. 351-4 et D. 351-6 et, d’autre part, par le droit commun ressortissant à la compétence de la Polynésie française en matière de droit civil ou d’obligations commerciales. » L’enseignement vaut pour le code communal : en Polynésie française, l’applicabilité d’un texte national ne se présume jamais, elle se démontre, article par article, et la spécialité législative impose cette méthode de tableaux et d’adaptations que l’ordonnance du 3 juin 2026 porte à son point d’achèvement pour le livre communal.
C’est ici que la ratification prend tout son sens juridique. L’article unique du projet de loi déposé au Sénat dispose que l’ordonnance n° 2026-438 du 3 juin 2026 portant adaptation et modernisation des dispositions du code général des collectivités territoriales applicables en Polynésie française est ratifiée. Une fois cette phrase votée conforme par les deux chambres, les vingt articles de l’ordonnance acquerront valeur législative rétroactivement, et les adaptations qu’ils portent ne pourront plus être contestées comme de simples mesures réglementaires. À l’inverse, tant que la ratification n’est pas votée, chaque disposition reste exposée aux aléas du contentieux administratif dans les limites de la jurisprudence applicable aux ordonnances. La procédure accélérée, engagée par le Gouvernement dès le dépôt le 16 septembre 2026 selon le dossier législatif du Sénat (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl25-953.html), réduit le nombre de lectures à une par chambre avant une éventuelle commission mixte paritaire : le calendrier peut donc être bref, mais rien n’est acquis avant le vote conforme ou le texte de la commission mixte paritaire, puis la promulgation et la publication au Journal officiel. Les communes, leurs groupements et leurs conseils ont donc intérêt à préparer dès maintenant la mise en conformité de leurs règlements intérieurs, de leurs modèles de convocation et de leurs conventions extérieures, sans anticiper l’entrée en vigueur d’une loi qui n’existe pas encore.
Conclusion
Le projet de loi enregistré au Sénat sous le numéro 953 n’est ni une réforme de plus ni un texte déjà applicable : c’est un texte déposé au Sénat en première lecture le 16 septembre 2026, dont l’article unique propose de ratifier l’ordonnance du 3 juin 2026 qui modernise le code général des collectivités territoriales applicable en Polynésie française, et la navette parlementaire se poursuit, ce qui signifie que ce texte n’est pas en vigueur. Les apports de l’ordonnance sont réels et concrets : consultation des électeurs ouverte aux communes polynésiennes dans des rédactions contemporaines, action extérieure sécurisée vers le Pacifique, conseils municipaux tenus en téléconférence ou déplacés à titre exceptionnel sur une autre commune avec information préalable du haut-commissaire, mariages célébrés en annexe de mairie, statut des élus recalibré sur la réglementation locale du travail et indemnités fixées par arrêté du haut-commissaire, tableaux financiers remis à jour sur les subventions et les dotations. Chaque commune, chaque élu et chaque administré de Polynésie française est concerné, du maire qui convoque son conseil à l’électeur qui signera une demande de consultation, du comptable qui mandatera une subvention au couple qui choisira son lieu de mariage.
La vigilance reste de mise sur le calendrier : première lecture au Sénat à venir, transmission à l’Assemblée nationale, commission mixte paritaire possible sous procédure accélérée, vote conforme, promulgation. Seule la loi de ratification promulguée donnera aux vingt articles de l’ordonnance leur pleine valeur législative et purgera le risque contentieux qui pèse sur les actes pris sur leur fondement. En attendant, les conseils municipaux ont tout intérêt à auditer leurs délibérations récentes, à vérifier leurs convocations et à préparer leurs règlements intérieurs à droit constant, sans appliquer par anticipation des dispositions que le Parlement n’a pas encore votées. Le cabinet suit l’examen du texte n° 953 séance par séance et accompagne les communes, les élus et les administrés dans la sécurisation de leurs actes à chaque étape de la navette.
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