Vous avez signé un compromis de vente au prix convenu avec votre acheteur, le notaire a adressé la déclaration d’intention d’aliéner à la mairie, et la réponse tombe : la commune exerce son droit de préemption urbain, mais à un prix inférieur à celui de votre vente. Ou bien la mairie reste silencieuse, puis affirme que vous avez renoncé à vendre. Dans les deux cas, la vente est bloquée et chaque semaine qui passe fait courir des délais qui peuvent vous faire perdre vos droits : deux mois pour répondre à une offre d’achat à prix imposé, quinze jours pour la commune pour saisir le juge du prix, deux mois pour contester la décision devant le tribunal administratif. Cet article explique, à partir des textes en vigueur et de deux décisions récentes du Conseil d’État, comment vérifier que la préemption est régulière, comment réagir au prix proposé par la commune et quels recours le vendeur comme l’acheteur évincé peuvent exercer.
La démonstration suit l’ordre dans lequel les difficultés se présentent : d’abord le terrain de la préemption, c’est-à-dire le périmètre voté par la commune, la déclaration d’intention d’aliéner qui conditionne toute vente et la décision de préemption qui doit intervenir dans les deux mois, ensuite le prix et les recours, c’est-à-dire les trois réponses possibles du vendeur face à l’offre de la commune, la fixation judiciaire du prix et la contestation de la décision devant le juge administratif, avec les règles propres à Paris et à l’Île-de-France. Chaque référence déterminante est citée entre guillemets au mot près depuis le texte officiel, avec son lien Légifrance ou sa décision. Les commentaires des sites juridiques décrivent la procédure, ils ne disent pas comment le Conseil d’État tranche en 2023 et en 2025 les litiges sur la renonciation tacite, l’urgence du référé et le sort du bien après annulation.
I. La mairie peut-elle préempter votre bien ? Périmètre, DIA et décision de préemption
Avant de discuter du prix ou de saisir un juge, il faut vérifier que la commune avait le droit de s’immiscer dans votre vente. Le droit de préemption urbain n’existe que là où la commune l’a créé, pour un motif d’intérêt général, et il ne joue que si la vente a été régulièrement déclarée. Trois vérifications s’imposent, dans cet ordre : le périmètre, la déclaration et la décision.
A. Périmètre voté par délibération et déclaration d’intention d’aliéner à peine de nullité
Le droit de préemption urbain est d’abord une décision locale. La loi dispose que « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan » (article L. 211-1 du code de l’urbanisme). Concrètement, votre notaire doit vérifier que votre parcelle se situe dans le périmètre ainsi délibéré et que ce périmètre reste opposable : une préemption exercée hors périmètre, ou sur le fondement d’une délibération illégale, est annulable, et l’illégalité de la délibération peut être invoquée par voie d’exception à l’appui du recours contre la décision de préemption. À Paris et dans la métropole du Grand Paris, la compétence appartient de plein droit à la collectivité intercommunale dans les périmètres qu’elle a fixés pour les opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain, et les aliénations nécessaires à ces opérations ne sont plus soumises aux droits de préemption urbains de la commune de Paris et des établissements publics territoriaux (article L. 211-2 du code de l’urbanisme). L’auteur de la décision doit donc être identifié avec précision : commune, établissement public de coopération intercommunale, établissement public territorial ou métropole, car une décision signée par une autorité incompétente est annulée, comme l’illustre l’affaire jugée par le Conseil d’État en 2023 où la préemption avait été annulée pour incompétence de son auteur, faute de publication de la délégation consentie à l’établissement public foncier (CE, 13 novembre 2023, n° 466959).
La seconde vérification porte sur la déclaration d’intention d’aliéner, sans laquelle rien ne peut commencer. La loi est impérative : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien » (article L. 213-2 du code de l’urbanisme). Cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée, ainsi que le nom de l’acquéreur pressenti : c’est ce prix qui servira de référence pour toute la suite, et c’est la mention du nom de l’acquéreur qui lui ouvrira, en cas d’annulation ultérieure, le droit de se voir proposer le bien en priorité. En pratique, faites établir la déclaration par votre notaire, conservez la preuve de sa réception par la mairie et vérifiez que le prix et les conditions correspondent exactement au compromis, car la commune préempte aux conditions de la déclaration. Le titulaire du droit de préemption peut adresser au propriétaire une demande unique de documents pour apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, et il peut demander à visiter le bien : ces démarches suspendent le délai de deux mois dont il dispose pour répondre, et le délai ne reprend qu’à la réception des documents, au refus de la visite ou à la visite elle-même, avec un minimum d’un mois restant. Si aucun acte de vente n’a été précédé de cette déclaration, la sanction est lourde : l’action en nullité « se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l’acte portant transfert de propriété », ce qui expose vendeur et acheteur pendant cinq ans.
B. Décision de préemption dans les deux mois, motif d’intérêt général et notification
Une fois la déclaration reçue, le silence du titulaire pendant deux mois vaut renonciation : « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption » (article L. 213-2 du code de l’urbanisme). Passé ce délai sans décision notifiée, vous êtes libre de vendre à votre acheteur au prix déclaré. Mais attention aux suspensions : si la commune vous a demandé des pièces ou une visite, le délai a été suspendu et reprend seulement ensuite. Exigez donc une datation précise de chaque échange et faites calculer le délai restant par votre conseil avant de considérer que la préemption est purgée. La décision, quand elle intervient, « fait l’objet d’une publication » et « est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien » : vérifiez que l’acheteur évincé a bien été notifié, car c’est cette notification qui fait courir son propre délai de recours.
Sur le fond, la commune ne préempte pas pour empêcher une vente qui lui déplaît. Les droits de préemption « sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 » (article L. 210-1 du code de l’urbanisme), c’est-à-dire notamment la mise en œuvre d’un projet urbain, d’une politique locale de l’habitat, le maintien et l’extension des activités économiques ou la réalisation d’équipements collectifs. La décision doit donc être motivée par la nature du projet et son adéquation au bien : une motivation de pure forme, ou l’absence de projet réel à la date de la décision, constitue un moyen sérieux d’annulation. Vérifiez également qui a signé : le titulaire peut déléguer son droit, car « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement » (article L. 213-3 du code de l’urbanisme), mais la délégation doit avoir été régulièrement publiée, faute de quoi la décision tombe pour incompétence, comme dans l’affaire de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur jugée en 2023. À Paris, où les périmètres se superposent entre la Ville, les établissements publics territoriaux et la métropole du Grand Paris, cette vérification de l’auteur compétent est la première chose à faire examiner : une commune qui préempte dans un périmètre métropolitain d’opération d’aménagement, ou un délégataire dont la délégation n’a pas été publiée, signe une décision annulable.
II. Prix imposé par la mairie et recours du vendeur et de l’acheteur évincé
Lorsque la décision de préemption propose un prix inférieur à celui de votre compromis, vous n’êtes pas tenu de l’accepter, mais vous ne pouvez pas non plus l’ignorer : le règlement organise vos trois réponses possibles et assortit votre silence d’une renonciation à vendre. C’est le mécanisme jugé par le Conseil d’État le 28 octobre 2025 dans une affaire où une commune de Seine-et-Marne avait préempté une parcelle au prix de 68 000 euros, avant d’affirmer que la propriétaire, faute de réponse dans les deux mois, avait renoncé à aliéner (CE, 28 octobre 2025, n° 499290). La Haute juridiction y rappelle précisément les règles du jeu, y compris l’issue du référé-suspension demandé par le vendeur et par l’acheteur évincé.
A. Les trois réponses du vendeur : accepter, maintenir le prix devant le juge ou renoncer
Lorsque la commune notifie son offre d’acquérir à un prix qu’elle propose, le propriétaire dispose d’un délai de deux mois pour lui notifier « a) Soit qu’il accepte le prix ou les nouvelles modalités proposés en application des articles R. 213-8 (c) ou R. 213-9 (b) ; b) Soit qu’il maintient le prix ou l’estimation figurant dans sa déclaration et accepte que le prix soit fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; c) Soit qu’il renonce à l’aliénation », et « Le silence du propriétaire dans le délai de deux mois mentionné au présent article équivaut à une renonciation d’aliéner » (article R. 213-10 du code de l’urbanisme). La première option met fin au litige : vous vendez à la commune au prix qu’elle propose. La troisième vous fait garder le bien, mais la vente projetée est abandonnée et l’acheteur est évincé. La deuxième est la voie du vendeur qui refuse le prix imposé : en maintenant le prix de sa déclaration et en acceptant que le juge de l’expropriation fixe le prix, il conserve la vente tout en portant le différend sur le prix devant le juge judiciaire.
Deux garde-fous protègent le vendeur dans ce mécanisme. D’abord, un recours gracieux qui conteste le prix et exprime l’intention de vendre n’est pas un silence : dans l’affaire de 2025, la société propriétaire avait adressé un recours gracieux contestant le prix proposé et rappelant son intention de céder la parcelle, et le Conseil d’État a jugé que le juge des référés avait dénaturé les pièces en la regardant comme silencieuse, faute d’avoir « expressément » maintenu le prix et accepté le juge. Autrement dit, une contestation écrite du prix, datée et conservée, qui exprime clairement la volonté de vendre, vaut exercice de l’option et empêche la commune de vous opposer une renonciation tacite. Ensuite, une fois que le vendeur a opté pour la fixation judiciaire du prix, c’est à la commune d’agir vite : « Si le titulaire du droit de préemption estime que le prix mentionné à l’article R. 213-10 (b) est exagéré, il peut, dans le délai de quinze jours à compter de la réception de la réponse du propriétaire, saisir la juridiction compétente en matière d’expropriation », et « A défaut de saisine de la juridiction dans le délai fixé par le présent article, le titulaire du droit de préemption est réputé avoir renoncé à l’exercice de son droit » (CE, 28 octobre 2025, n° 499290, point 9). Si la commune laisse passer ces quinze jours sans saisir le juge de l’expropriation, elle est réputée avoir renoncé à la préemption et la vente au prix initial peut se poursuivre. Vérifiez donc, dès l’envoi de votre réponse, la date de sa réception par la commune et comptez quinze jours : l’inaction de la mairie pendant ce délai joue en votre faveur.
Devant le juge de l’expropriation, le prix n’est pas fixé à la discrétion du magistrat : « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi » (article L. 213-4 du code de l’urbanisme). Le vendeur doit donc intégrer que l’indemnité de réemploi, qui majore habituellement les indemnités d’expropriation, est ici exclue. La date de référence retenue pour l’évaluation dépend de la situation du bien : pour les biens situés hors zone d’aménagement différé, c’est la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols, ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien. En pratique, faites constituer dès la déclaration un dossier de références de mutations comparables dans la zone, car à défaut de transactions amiables suffisantes dans la même zone, le juge peut tenir compte de mutations intervenues pour des biens de même qualification dans des zones comparables. Et si la commune, après avoir obtenu le bien, change d’affectation ou n’utilise pas le bien pour un objet d’intérêt général, la loi organise une rétrocession : les biens acquis par préemption « doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 », et si le titulaire décide d’utiliser ou d’aliéner pour d’autres objets un bien acquis depuis moins de cinq ans, « il doit informer de sa décision les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel et leur proposer l’acquisition de ce bien en priorité », puis, à défaut, « proposer l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien » lorsque son nom figurait dans la déclaration (article L. 213-11 du code de l’urbanisme). C’est une raison supplémentaire de faire inscrire le nom de l’acheteur dans la déclaration d’intention d’aliéner.
B. Contester la décision : recours en annulation, référé-suspension et sort du bien après annulation
Parallèlement au débat sur le prix, qui relève du juge judiciaire, la décision de préemption elle-même peut être contestée devant le juge administratif par le vendeur comme par l’acheteur évincé, chacun ayant intérêt à agir : le Conseil d’État a admis l’intervention du propriétaire à l’appui de la demande de suspension formée par l’acquéreur évincé, et réciproquement celle de l’acquéreur évincé à l’appui de la demande du propriétaire, chacun justifiant « d’un intérêt suffisant » (CE, 28 octobre 2025, n° 499290, points 7 et 12). Le recours pour excès de pouvoir doit être formé dans les deux mois de la notification de la décision, ou de sa publication pour les tiers, et il est utile d’adresser au préalable un recours gracieux au maire, qui interrompt le délai contentieux et rouvre le dialogue sur le prix. Les moyens les plus opérants sont, dans l’ordre : l’incompétence de l’auteur ou le défaut de publication de la délégation, le bien situé hors du périmètre délibéré ou une délibération illégale dont l’exception est soulevée, l’absence de projet réel ou de motivation reliant le bien à une opération d’intérêt général, et l’irrégularité de la procédure, comme une déclaration d’intention d’aliéner incomplète ou une notification défectueuse. À Paris et en Île-de-France, où les périmètres communaux, territoriaux et métropolitains se chevauchent et où les délégations aux établissements publics fonciers sont fréquentes, l’audit de la compétence et du périmètre, mené à partir de la délibération, du plan local d’urbanisme et du Géoportail de l’urbanisme, constitue le premier axe de contestation : c’est sur ce terrain, et non sur le montant du prix qui relève du juge judiciaire, que le recours administratif a le plus de chances d’aboutir.
Quand la vente est imminente et que l’acheteur risque de se retirer, attendre deux ou trois ans le jugement au fond n’est pas une option. Le référé-suspension permet de paralyser la décision en quelques semaines, à deux conditions cumulatives : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision ou de certains effets de celle-ci, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » (article L. 521-1 du code de justice administrative). Pour l’acheteur évincé, la première condition est facilitée : « Eu égard à l’objet d’une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l’acquéreur évincé, la condition d’urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci demande la suspension d’une telle décision » (CE, 28 octobre 2025, n° 499290, point 8). Reste à établir le doute sérieux, c’est-à-dire un moyen qui, en l’état de l’instruction, fait sérieusement douter de la légalité : incompétence de l’auteur, défaut de motivation tiré de l’absence de projet, bien hors périmètre ou vice de procédure. La requête en annulation au fond doit être déposée en parallèle, car la suspension n’est que provisoire. Dans l’affaire de Seine-et-Marne, les suspensions ont finalement été rejetées, non parce que l’urgence faisait défaut dans son principe, mais parce que la commune, n’ayant pas saisi le juge de l’expropriation dans les quinze jours, était réputée avoir renoncé à la préemption : la vente n’était plus menacée et l’urgence n’était plus caractérisée. La leçon pratique est double : l’acheteur évincé obtient en principe l’urgence, et le vendeur a intérêt à combiner la réponse sur le prix, qui fait courir le délai de quinze jours de la commune, avec le référé, qui protège la vente pendant l’instruction.
Si le juge administratif annule la préemption après que le transfert de propriété a eu lieu, la loi organise le retour du bien : « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité », et « Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle », le prix étant fixé par le juge de l’expropriation à défaut d’accord, conformément aux règles de l’article L. 213-4 (CE, 13 novembre 2023, n° 466959, point 6). À défaut d’acceptation dans les trois mois de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires sont réputés avoir renoncé, et l’acquisition est alors proposée à l’acheteur évincé dont le nom figurait dans la déclaration. En revanche, l’annulation pour un simple vice d’incompétence n’ouvre pas automatiquement droit à indemnisation : le juge recherche si la même décision aurait pu être prise légalement par l’autorité compétente, et si tel est le cas, le préjudice ne peut être regardé comme la conséquence directe du vice d’incompétence. L’acquéreur évincé qui réclame des dommages-intérêts doit donc démontrer un préjudice direct et certain lié à une illégalité substantielle, et non au seul défaut de signature ou de publication de la délégation. Pour les vendeurs et acheteurs parisiens, où les montants en jeu et les durées d’immobilisation rendent chaque mois coûteux, la stratégie gagnante combine ces leviers : purger les délais de la déclaration, répondre à l’offre dans les deux mois sans jamais rester silencieux, contraindre la commune à saisir le juge dans les quinze jours, et contester la décision au fond tout en demandant sa suspension.
Conclusion
La préemption urbaine n’est ni une expropriation déguisée que la mairie pourrait exercer à sa guise, ni une simple formalité que le vendeur pourrait ignorer. Chaque étape est enfermée dans des délais courts et des silences qui valent renonciation : deux mois pour la commune pour répondre à la déclaration, deux mois pour le vendeur pour répondre à l’offre de prix, quinze jours pour la commune pour saisir le juge de l’expropriation, deux mois pour contester la décision devant le tribunal administratif. Le vendeur qui conteste le prix par écrit et maintient sa vente, l’acheteur évincé qui demande la suspension en urgence et le propriétaire qui fait vérifier le périmètre, la compétence de l’auteur et la réalité du projet disposent, depuis les décisions du Conseil d’État de 2023 et de 2025, d’armes précises et vérifiées. La première mesure à prendre reste la même dans tous les cas : dater chaque notification, conserver chaque preuve d’envoi et faire examiner le dossier avant l’expiration du premier délai, car un silence de deux mois, du vendeur comme de la commune, peut faire perdre la vente ou la préemption.
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