Une décision du Conseil d’État rendue le 29 juillet 2026 vient de rappeler une limite essentielle pour les personnes reconnues prioritaires au titre du droit au logement opposable : l’absence de relogement peut engager la responsabilité de l’État, mais une provision n’est accordée que si l’obligation de réparer le préjudice est suffisamment établie. Dans l’affaire jugée sous le numéro 509162, le juge administratif avait accordé 4 600 euros ; le Conseil d’État a annulé cette ordonnance parce que l’inadaptation du logement occupé n’avait pas été démontrée avec assez de précision.
Le lendemain, dans une affaire parisienne portant le numéro 506082, la Haute Juridiction a confirmé le rejet d’une demande d’indemnisation : la personne concernée ne produisait aucun élément permettant d’établir concrètement son préjudice. Ces deux décisions récentes ne suppriment donc pas le recours DALO. Elles montrent au contraire comment le préparer : distinguer le relogement, l’injonction, l’astreinte et l’indemnisation, respecter le délai applicable, adresser d’abord une demande indemnitaire à l’administration et réunir les preuves de la situation réellement subie.
Après une décision DALO favorable restée sans effet, la question n’est pas seulement de savoir si l’État a tardé. Il faut démontrer quelle obligation est née, à quelle date, dans quelles conditions le logement est occupé et quel dommage ce retard a causé. Le référé-provision peut accélérer le versement d’une somme lorsque la créance n’est pas sérieusement contestable, mais il ne remplace pas le dossier de fond.
I. DALO non relogé : quand peut-on saisir le juge et demander une provision ?
A. DALO favorable : quel délai de relogement et quel recours devant le tribunal administratif ?
Le DALO ne crée pas un droit automatique à recevoir immédiatement un appartement déterminé. Il organise une garantie opposable lorsque le demandeur ne peut pas accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir. L’article L. 300-1 du Code de la construction et de l’habitation énonce que « Le droit à un logement décent et indépendant, mentionné à l’article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, est garanti par l’Etat ». Le même article précise que ce droit passe d’abord par un recours amiable, puis, si nécessaire, par un recours contentieux.
Une présentation générale des recours du demandeur prioritaire figure dans le guide DALO consacré au relogement, à l’astreinte et à l’indemnisation. Le présent article se concentre sur la question distincte de la provision en référé et sur les preuves rendues nécessaires par les décisions récentes du Conseil d’État.
La première étape reste la commission de médiation du département. Elle examine la demande, les conditions de résidence régulière, les ressources, la composition familiale, la situation du logement et l’existence d’une demande de logement social. L’article L. 441-2-3 du Code de la construction et de l’habitation prévoit notamment que « Dans un délai fixé par décret, la commission de médiation désigne les demandeurs qu’elle reconnaît prioritaires et auxquels un logement doit être attribué en urgence. » La décision favorable doit être conservée avec sa date, son motif et la date à laquelle elle a été notifiée.
La reconnaissance DALO peut reposer sur plusieurs situations. Le demandeur peut être dépourvu de logement, hébergé dans une structure, menacé d’expulsion sans solution de relogement, logé dans des locaux impropres, insalubres ou dangereux, placé dans un logement manifestement suroccupé ou indécent, ou encore attendre depuis un délai anormalement long sans proposition adaptée. La décision de la commission doit être lue précisément : le motif retenu détermine les éléments à actualiser devant le juge. Une priorité fondée sur une situation de surpeuplement ne se prouve pas de la même manière qu’une priorité fondée sur l’absence de réponse de l’administration.
Le droit au relogement devient contentieux lorsque l’offre adaptée n’arrive pas dans le délai prévu. L’article L. 441-2-3-1 du Code de la construction et de l’habitation dispose que « Le demandeur qui a été reconnu par la commission de médiation comme prioritaire et comme devant être logé d’urgence et qui n’a pas reçu, dans un délai fixé par décret, une offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités peut introduire un recours devant la juridiction administrative tendant à ce que soit ordonné son logement ou son relogement. »
Ce recours tendant au relogement ne doit pas être confondu avec une demande d’argent. Le juge peut ordonner au préfet de faire une proposition adaptée et assortir cette injonction d’une astreinte. L’astreinte exerce une pression financière sur l’administration, mais elle n’est pas automatiquement versée au demandeur comme une indemnité personnelle. Le dossier doit donc dire clairement si la demande vise à obtenir une mesure de relogement, à faire constater une carence, à obtenir une somme en réparation, ou à poursuivre ces objectifs par des conclusions distinctes.
Le délai de saisine est une question pratique urgente. L’article R. 441-16-1 du Code de la construction et de l’habitation prévoit notamment que « Dans les départements d’outre-mer et dans les départements comportant au moins une agglomération, ou une partie d’une agglomération, de plus de 300 000 habitants, ce délai est de six mois. » Le délai de trois mois constitue le régime général indiqué par le même texte. En Île-de-France, la date utile dépend de la décision de la commission, de sa notification et du régime applicable au département ; le demandeur doit vérifier la notification, les indications de la préfecture et les informations du service DALO avant de calculer l’échéance. Une erreur de calendrier peut conduire à une requête tardive ou à une discussion inutile sur la recevabilité.
Un recours DALO utile comporte une chronologie lisible. Il faut indiquer la date du dépôt, la date de la décision favorable, la date de notification, le motif de priorité, le délai de relogement, les renouvellements de la demande de logement social, les démarches effectuées auprès du préfet et les éventuelles offres reçues. Si une offre a été refusée, le dossier doit expliquer pourquoi elle ne tenait pas compte des besoins et des capacités : surface, accessibilité, distance, composition du foyer, montant du loyer, état du logement ou localisation imposée par une contrainte médicale ou professionnelle.
La situation doit rester actuelle. Une décision DALO ancienne ne dispense pas de renouveler la demande de logement social, de signaler un changement d’adresse ou de composition familiale et de conserver les accusés d’enregistrement. Le demandeur qui déménage dans un logement plus adapté, dont les revenus changent ou dont les enfants quittent le foyer ne présente plus nécessairement la même situation qu’au jour de la décision. À l’inverse, une aggravation de l’état de santé, une naissance, une perte de revenus, une procédure d’expulsion ou un arrêté d’insalubrité doivent être signalés avec des pièces datées.
La commission statue aussi au regard de la notion de logement adapté. L’article R. 441-14-1 du Code de la construction et de l’habitation indique que « La commission, saisie sur le fondement du II ou du III de l’article L. 441-2-3, se prononce sur le caractère prioritaire de la demande et sur l’urgence qu’il y a à attribuer au demandeur un logement ». La taille du logement, l’accessibilité, la présence d’une chambre pour les enfants, les risques liés à l’humidité et la compatibilité du loyer avec les ressources participent à cette appréciation.
La surface constitue un indice, pas une réponse complète à tous les litiges. Pour les règles liées à l’aide personnelle au logement, l’article R. 822-25 du Code de la construction et de l’habitation fixe une surface habitable minimale : « Le logement au titre duquel le droit à l’aide personnelle au logement est ouvert doit présenter une surface habitable globale au moins égale à neuf mètres carrés pour une personne seule, seize mètres carrés pour un ménage sans enfant ou deux personnes, augmentée de neuf mètres carrés par personne en plus, dans la limite de soixante-dix mètres carrés pour huit personnes et plus. » Une surface supérieure au seuil réglementaire ne suffit toutefois pas à établir que le logement est adapté à la situation particulière du ménage.
B. Référé-provision DALO : faut-il une demande indemnitaire et une créance non sérieusement contestable ?
Le référé-provision ne sert pas à obtenir une décision de relogement. Il sert à demander une avance sur une créance d’argent lorsque son existence est suffisamment certaine. Le texte central est l’article R. 541-1 du Code de justice administrative, qui prévoit : « Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’office, subordonner le versement de la provision à la constitution d’une garantie. »
Deux conditions ressortent de ce texte. Le demandeur doit d’abord présenter une obligation identifiable : ici, la responsabilité de l’État pour carence dans le relogement et les troubles dans les conditions d’existence. Il doit ensuite montrer que cette obligation n’est pas sérieusement contestable. Le référé n’exige pas de démontrer la totalité du préjudice avec la précision d’un jugement au fond, mais la partie incontestable doit pouvoir être isolée. Si la situation nécessite une longue expertise, si les pièces se contredisent ou si le lien entre le retard et le dommage reste incertain, le juge peut refuser la provision tout en laissant ouverte la procédure au fond.
Avant de réclamer le paiement d’une somme à l’État, une demande indemnitaire préalable doit être adressée à l’administration. L’article R. 421-1 du Code de justice administrative énonce que « Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. » La demande doit décrire la carence, les périodes concernées, les conditions de logement et les préjudices demandés. Elle doit être envoyée par un moyen permettant de prouver la réception et la date, puis sa décision expresse ou le silence de l’administration doit être conservé.
Une demande indemnitaire préalable trop vague fragilise le référé. Une lettre qui se limite à dire que le demandeur n’a pas été relogé ne permet pas toujours de comprendre le montant réclamé ni la période de responsabilité. Il faut distinguer les troubles dans les conditions d’existence, le surcoût de logement, les frais rendus nécessaires par la situation, les atteintes à la vie familiale ou à la santé, et les autres postes réellement documentés. Il faut aussi éviter de réclamer deux fois la même somme sous des intitulés différents.
La décision du Conseil d’État du 29 juillet 2026, n° 509162, illustre le niveau de preuve attendu. Mme A avait été reconnue prioritaire et avait demandé une provision. Le tribunal administratif avait retenu une somme de 4 600 euros. Le Conseil d’État a annulé cette ordonnance, car le juge des référés n’avait pas recherché de manière suffisante si le logement occupé était inadapté au regard des besoins et des capacités de l’intéressée. Le logement comportait une surface dépassant le minimum pour le foyer et le montant du loyer, charges comprises, n’était pas manifestement disproportionné aux ressources. La créance restait donc sérieusement contestable. Le texte intégral est disponible dans la décision du Conseil d’État n° 509162 du 29 juillet 2026.
Cette décision ne signifie pas que le loyer doit toujours être exorbitant, ni qu’un logement répondant à un seuil de surface est nécessairement adapté. Elle signifie que le demandeur doit produire une démonstration individualisée. La comparaison doit porter sur les ressources effectivement disponibles, les charges incompressibles, la composition familiale, la surface utile, l’état de santé et les contraintes particulières. Une attestation de loyer isolée sera moins convaincante qu’un ensemble cohérent comprenant le bail, les quittances, les justificatifs de ressources, la composition du foyer, les certificats médicaux utiles et une explication chiffrée du reste à vivre.
Le recours en référé doit également expliquer le lien entre la carence et le préjudice. La personne n’a pas à prouver que toutes ses difficultés viennent exclusivement du DALO, mais elle doit isoler la période pendant laquelle l’État aurait dû proposer un logement adapté et montrer ce qui s’est passé pendant cette période. Une séparation familiale, une dette de loyer, des frais d’hébergement, une dégradation de la santé ou une suroccupation peuvent être pris en considération si les pièces établissent leur réalité et leur chronologie.
Il faut distinguer les sommes certaines des postes discutés. Une provision peut porter sur la partie du dommage qui ne prête pas sérieusement à débat, tandis que le surplus est renvoyé au juge du fond. Le demandeur peut ainsi solliciter une somme principale prudente, expliquer le calcul retenu et réserver les postes nécessitant une instruction plus approfondie. Une demande élevée mais dépourvue de justificatifs expose à un rejet total du référé, alors qu’un chiffrage progressif et relié à des documents permet au juge de comprendre la part immédiatement exigible.
Le dispositif du référé doit enfin être rédigé avec précision. Il peut demander la condamnation de l’État au versement d’une provision, les intérêts à compter de la demande préalable lorsque les conditions sont réunies, ainsi que les frais de procédure. L’article L. 761-1 du Code de justice administrative prévoit que « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. » Le montant demandé à ce titre doit rester cohérent avec la difficulté et la nature du dossier.
II. Quelle indemnisation demander après l’absence de relogement DALO ?
A. Comment prouver le préjudice, l’inadaptation du logement et la durée de la carence ?
La reconnaissance DALO est une étape déterminante, mais elle ne dispense pas de prouver le dommage. La responsabilité de l’État peut être engagée lorsque le demandeur prioritaire n’a pas reçu une offre tenant compte de ses besoins et de ses capacités après l’expiration du délai applicable. Le juge apprécie ensuite les troubles dans les conditions d’existence selon la situation du ménage, la durée de la carence et les conditions concrètes de logement. La demande doit donc raconter une situation vécue et vérifiable, pas seulement reproduire la décision de la commission.
La première pièce est la décision DALO elle-même, avec l’enveloppe ou le justificatif de notification. Il faut ensuite joindre l’attestation de demande de logement social, ses renouvellements, les références du dossier et les courriers de relance. Une capture d’écran non datée peut compléter le dossier, mais elle ne remplace pas les accusés d’enregistrement. Lorsque la demande a été radiée, suspendue ou modifiée, il faut en expliquer la cause et démontrer les démarches faites pour la réactiver. Une rupture dans le suivi administratif peut rendre la période de carence difficile à fixer.
La deuxième pièce est le titre d’occupation du logement effectivement habité. Le bail, les quittances, les charges, les factures d’énergie et les attestations d’assurance permettent de connaître le coût réel. Une personne hébergée doit produire l’attestation d’hébergement, les justificatifs du titulaire du logement et, si possible, les documents qui montrent la durée et la précarité de l’hébergement. En cas d’hôtel, de résidence sociale ou d’hébergement d’urgence, les factures, notifications et comptes rendus sociaux sont précieux.
La troisième pièce concerne l’inadaptation. La surface doit être précisée avec un document fiable, de même que le nombre de personnes vivant dans le logement. Les photographies datées, constats, signalements au service communal d’hygiène, rapports d’assistante sociale, certificats médicaux et décisions relatives à l’accessibilité peuvent démontrer une suroccupation, une humidité persistante, des risques pour un enfant, l’impossibilité d’utiliser une pièce ou l’incompatibilité d’un logement avec un handicap. Le certificat médical doit décrire les conséquences fonctionnelles utiles au litige sans divulguer plus d’informations que nécessaire.
La quatrième pièce concerne les ressources et les charges. Les avis d’imposition, bulletins de salaire, prestations sociales, relevés de pension, justificatifs de dettes et dépenses contraintes permettent de calculer la part du budget consacrée au logement. Le dossier doit éviter les formules générales comme « loyer trop cher ». Il doit montrer le montant mensuel, le revenu réellement disponible, les charges fixes et la somme qui reste au foyer. Lorsque l’inadaptation est liée à la taille du logement, le budget n’est pas le seul critère ; lorsque la priorité reposait sur l’attente anormalement longue, la comparaison économique peut devenir centrale.
La cinquième pièce est la preuve des conséquences. Des enfants contraints de dormir dans une pièce commune, des déplacements imposés vers une école éloignée, des frais de garde ou de transport, des consultations médicales, des nuits chez des proches, une dette formée par l’impossibilité de payer le loyer ou une procédure d’expulsion doivent être reliés à des dates et à des justificatifs. Une attestation de proche doit préciser les faits observés, la période et les conditions d’hébergement. Les attestations sociales doivent identifier l’organisme et la date de l’évaluation.
La sixième pièce est la chronologie des démarches. Il faut classer les relances adressées au préfet, au bailleur social, à la commission de médiation, à la mairie ou au service d’accompagnement. Chaque courrier doit être associé à une réponse ou à la preuve de son absence. Une chronologie en quelques lignes peut être placée au début du dossier : décision favorable, expiration du délai, relances, maintien dans le logement, aggravation ou frais supplémentaires, demande indemnitaire, décision de l’administration. Cette présentation permet de distinguer la période antérieure à la décision DALO de la période imputable à la carence postérieure.
Le Conseil d’État vient de rappeler cette exigence dans une affaire parisienne jugée le 30 juillet 2026, n° 506082. La requérante sollicitait une indemnisation pour l’absence de relogement, mais la juridiction a confirmé le rejet faute d’élément établissant concrètement son préjudice. La décision rappelle une règle simple : le caractère prioritaire du demandeur ne suffit pas à fixer le montant d’une indemnité. Le juge doit pouvoir apprécier les conditions de logement, la durée de la carence, la composition du foyer et les conséquences réellement subies. La référence officielle est la décision du Conseil d’État n° 506082 du 30 juillet 2026.
Pour une demande au fond, le calcul peut être présenté par période plutôt que sous la forme d’un forfait inexpliqué. Le demandeur peut distinguer, par exemple, le temps passé dans un logement trop petit, la période d’un surcoût mesurable, les frais d’hébergement temporaire et les conséquences médicales documentées. Il faut éviter d’additionner automatiquement des montants qui couvrent le même fait. Le juge peut retenir une indemnité globale pour les troubles dans les conditions d’existence et rejeter un poste financier qui n’est pas directement établi.
Les décisions du 29 et du 30 juillet ne créent pas un barème automatique. Elles donnent une méthode de preuve. Dans l’affaire n° 509162, le débat portait sur l’adaptation du logement et le caractère sérieusement contestable de l’obligation. Dans l’affaire n° 506082, le défaut concernait la démonstration du préjudice. Un dossier solide doit traiter les deux questions : pourquoi le logement ou l’absence d’offre est juridiquement problématique, puis quelles conséquences cette situation a produites pour cette personne, à cette période, avec quelles pièces.
La demande indemnitaire doit aussi préserver les droits futurs. Elle peut viser une période déjà écoulée et préciser que les conséquences se poursuivent sous réserve de leur actualisation. Une nouvelle aggravation, une nouvelle dépense ou une nouvelle décision administrative doit être signalée sans réécrire artificiellement l’historique. L’objectif est de donner à l’administration puis au juge une base de discussion précise, vérifiable et compatible avec les délais de recours.
B. Astreinte, injonction et indemnisation : quelles démarches à Paris et en Île-de-France ?
Le recours pour obtenir le relogement et le recours indemnitaire peuvent répondre à des besoins différents. L’injonction vise une action future : proposer un logement adapté. L’indemnisation répare une période passée ou un dommage déjà réalisé. L’astreinte accompagne l’injonction pour contraindre l’administration à agir. Elle ne transforme pas automatiquement le retard en somme directement acquise par le demandeur. L’article L. 911-1 du Code de justice administrative prévoit que « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. »
L’article L. 911-3 du Code de justice administrative complète ce mécanisme : « La juridiction peut assortir, dans la même décision, l’injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d’une astreinte qu’elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d’effet. » La personne qui demande une astreinte doit donc vérifier le dispositif de la décision DALO et du jugement déjà obtenu. Si une astreinte existe, il faut savoir à qui elle est liquidée, pour quelle période et avec quelle procédure. Cette somme se distingue du préjudice personnel subi par le demandeur.
À Paris et en Île-de-France, le dossier doit être orienté vers la juridiction administrative compétente selon le département et la décision de la commission. Le demandeur doit consulter la notification DALO, vérifier le tribunal indiqué et utiliser le canal procédural approprié, notamment Télérecours citoyens lorsque la démarche est ouverte à ce mode de saisine. Une requête adressée au mauvais tribunal, déposée après l’échéance ou dirigée contre une autorité qui n’est pas celle compétente peut ralentir un dossier déjà urgent. Le lieu du logement, le département de la commission et l’autorité signataire doivent être vérifiés séparément.
Le demandeur francilien doit conserver la preuve de l’actualisation de sa demande auprès du bailleur social et de l’administration. Une décision DALO ne doit pas être traitée comme un document définitivement figé. En cas de changement de foyer, de handicap, de grossesse, de perte d’emploi, de menace d’expulsion ou de dégradation du logement, il faut communiquer les pièces nouvelles au service compétent et les reprendre dans la requête. Cette discipline est particulièrement importante lorsque plusieurs communes ou plusieurs départements ont été demandés et que les propositions successives ne correspondent pas aux besoins.
Une offre de logement doit être examinée avec soin avant d’être refusée. Un refus non motivé peut être présenté comme une rupture du parcours de relogement. À l’inverse, un refus justifié par la non-accessibilité, un loyer manifestement incompatible avec les capacités, une distance rendant impossible la prise en charge d’un enfant ou un risque médical doit être étayé dès le départ. Il faut photographier l’état du logement proposé, conserver l’annonce ou la fiche de proposition, comparer le loyer et les charges aux ressources et demander une confirmation écrite à l’organisme qui a fait l’offre.
Le dossier peut être organisé en quatre chemises numériques : décision et notifications, logement actuel, ressources et charges, démarches et conséquences. Chaque fichier doit comporter une date compréhensible dans son nom. Une page de synthèse peut présenter le montant demandé, la méthode de calcul et la pièce qui justifie chaque poste. Le juge n’a pas à reconstituer seul un dossier de plusieurs années. Une organisation claire réduit les ambiguïtés et permet de répondre rapidement à une demande de pièces.
Pour un référé-provision, le demandeur doit expliquer pourquoi la créance est certaine malgré les arguments prévisibles de l’administration. Il peut être répondu par avance aux questions suivantes : le demandeur était-il toujours prioritaire ? Le délai de relogement était-il expiré ? La demande de logement social était-elle active ? Le logement était-il objectivement inadapté ? Le coût était-il compatible avec les capacités ? Le préjudice est-il prouvé par des documents contemporains ? La demande préalable a-t-elle été reçue ? Le montant demandé correspond-il à une période définie ? Une réponse documentée à chacune de ces questions est plus utile qu’une accumulation de textes sans lien avec les faits.
Le demandeur peut aussi demander au juge du fond une indemnisation plus complète si les éléments dépassent le cadre d’une provision. Le référé n’est pas un raccourci pour obtenir la totalité de ce qui est espéré. Si le juge estime que l’obligation est sérieusement contestable, il peut rejeter la provision sans déclarer que toute responsabilité est exclue. La stratégie doit donc préserver la procédure au fond, les délais et les pièces, même lorsque l’objectif immédiat est d’obtenir une avance.
Enfin, les textes d’exécution doivent être utilisés pour le bon objectif. L’injonction et l’astreinte servent à obtenir le relogement. La demande indemnitaire sert à réparer la carence. Le référé-provision sert à obtenir une avance lorsque la dette de réparation n’est pas sérieusement contestable. Le même dossier peut contenir ces trois dimensions, mais les conclusions, les périodes et les justificatifs doivent rester séparés. Cette distinction répond directement aux difficultés relevées par les deux décisions récentes du Conseil d’État.
Conclusion
Après une décision DALO favorable restée sans relogement, le demandeur doit agir sur deux plans : obtenir une offre adaptée et établir le préjudice déjà subi. Le recours prévu par l’article L. 441-2-3-1 du Code de la construction et de l’habitation permet de demander une injonction, éventuellement assortie d’une astreinte. La demande d’argent suppose, elle, une demande indemnitaire préalable et un dossier démontrant la durée de la carence, l’inadaptation du logement, les ressources du foyer et les conséquences concrètes du retard.
Le référé-provision peut être utile lorsque la créance n’est pas sérieusement contestable, mais les décisions du Conseil d’État n° 509162 et n° 506082 montrent qu’un statut DALO ne suffit pas à lui seul. La preuve doit être individualisée et chronologique. À Paris comme en Île-de-France, la notification DALO, la juridiction compétente et le délai applicable doivent être vérifiés avant toute saisine. Un dossier structuré permet de choisir entre injonction, astreinte, provision et indemnisation au fond sans confondre leurs effets.
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