I. La mise en œuvre du droit de préemption urbain : la déclaration d’intention d’aliéner et la fixation judiciaire du prix
A. La déclaration d’intention d’aliéner et les conditions de l’exercice du droit de préemption
Le droit de préemption urbain permet à une collectivité publique, ou à son délégataire, de se substituer à l’acquéreur pressenti d’un immeuble situé dans un périmètre délimité, pour acquérir le bien au prix et aux conditions de l’aliénation projetée. L’article L. 210-1 du code de l’urbanisme précise que ce droit est exercé en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, d’actions ou d’opérations d’aménagement ou pour constituer des réserves foncières. Le champ d’application de la préemption est fixé par l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme, qui soumet au droit de préemption tout immeuble bâti ou non bâti aliéné à titre onéreux, les cessions de droits indivis et les cessions de la majorité des parts d’une société civile immobilière lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière dont la cession serait elle-même soumise à la préemption.
La mise en œuvre du mécanisme suppose le dépôt d’une déclaration d’intention d’aliéner par le propriétaire. Aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, toute aliénation est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite à la mairie de la commune où se trouve situé le bien, déclaration qui comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée. Le titulaire du droit de préemption dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration pour exercer ce droit, son silence valant renonciation à l’expiration du délai. Or l’économie de ces dispositions révèle que la régularité de la préemption dépend étroitement de la qualité de la déclaration transmise, dont la jurisprudence s’attache à sanctionner les inexactitudes.
La Cour de cassation a ainsi été conduite à préciser les limites de l’application de la préemption aux cessions intervenant entre personnes publiques et à la procédure de vente judiciaire. Par un arrêt du 28 mars 2024, la troisième chambre civile a jugé que la juridiction judiciaire est incompétente pour connaître de l’action en nullité d’une vente par laquelle l’Etat a cédé, sans déclaration d’intention d’aliéner, des terrains dépendant de son domaine privé, au visa de l’article L. 3231-1 du code général de la propriété des personnes publiques, selon lequel les litiges relatifs aux cessions des biens immobiliers de l’Etat sont portés devant la juridiction administrative (Civ. 3e, 28 mars 2024, n° 22-24.738, courdecassation.fr). En conséquence, la commune qui invoquait la méconnaissance de son droit de préemption urbain pour obtenir l’annulation de cette cession ne pouvait prospérer devant le juge judiciaire, la cassation étant prononcée sans renvoi.
La sanction de la méconnaissance de l’obligation de déclaration est d’une particulière sévérité, puisque l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme subordonne toute aliénation, à peine de nullité, au dépôt préalable de la déclaration, l’action en nullité se prescrivant par cinq ans à compter de la publication de l’acte portant transfert de propriété. Or la nullité encourue protège la collectivité publique titulaire du droit de préemption, dont la décision d’acquérir ne peut utilement intervenir qu’après avoir été informée des conditions exactes de l’aliénation projetée. En conséquence, la régularité de la déclaration, l’exactitude du prix qu’elle mentionne et la réalité des conditions de la vente constituent des préalables indispensables à la validité de la cession, dont le défaut expose le propriétaire à voir anéantir l’opération plusieurs années après sa conclusion.
La question de l’articulation entre le droit de préemption urbain et les droits de préemption spéciaux a également retenu l’attention de la Cour de cassation. Par un arrêt du 30 novembre 2023, la troisième chambre civile a écarté l’application du droit de préemption du locataire commercial, institué par l’article L. 145-46-1 du code de commerce, au profit de la commune exerçant son droit de préemption urbain à l’occasion d’une vente par adjudication (Civ. 3e, 30 novembre 2023, n° 22-17.505 FS-B, courdecassation.fr). La haute juridiction a retenu que « les dispositions de l’article L. 145-46-1 du code de commerce, qui sont d’ordre public, trouvent application lorsque le propriétaire d’un local commercial ou artisanal envisage de le vendre, et ne sont pas applicables aux ventes faites d’autorité de justice ». Des lors, la locataire du local adjugé ne pouvait se prévaloir d’un droit de préférence sur le bien, la commune ayant valablement déclaré exercer son droit de préemption urbain postérieurement à l’adjudication.
B. La fixation judiciaire du prix du bien préempté : consistance du bien et date de référence
Lorsque le propriétaire et le titulaire du droit de préemption ne parviennent pas à un accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément à l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme. Ce texte précise que le prix est fixé, payé ou consigné selon les règles applicables en matière d’expropriation et que la date de référence est celle prévue à l’article L. 322-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, avec les adaptations propres aux zones d’aménagement différé. La détermination du prix du bien préempté constitue un enjeu majeur pour le propriétaire, qui doit être indemnisé à la juste valeur de son bien, sans que le caractère contraint de la cession ne lui profite indûment.
L’arrêt de principe le plus récent de la série a été rendu le 3 avril 2025 par la troisième chambre civile, qui a précisé les modalités de fixation du prix d’un lot de copropriété préempté. Dans cette affaire, l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur, délégataire du droit de préemption dans une zone d’aménagement différé, avait exercé ce droit sur un lot d’un immeuble en copropriété dont les parties communes étaient dégradées (Civ. 3e, 3 avril 2025, n° 23-23.206 FS-B, courdecassation.fr). La Cour de cassation a cassé l’arrêt d’appel qui avait refusé de tenir compte de l’état dégradé de l’immeuble au motif que cette dégradation ne résultait pas d’une carence de l’exproprié mais de la création de la zone d’aménagement différé. Elle a énoncé que « le prix du bien préempté, qui doit être fixé d’après sa consistance au jour du jugement de première instance, prend en compte, s’agissant de biens situés dans un immeuble en copropriété, l’état des parties privatives et des parties communes, même si la dégradation de ces dernières résulte de l’arrêt de tous travaux de rénovation et d’entretien après la création de la zone d’aménagement différé ».
Cette solution s’inscrit dans le prolongement d’une jurisprudence constante sur la consistance du bien à la date de référence. Par un arrêt du 25 mai 2023, la troisième chambre civile avait déjà jugé que la valorisation du bien préempté devait tenir compte, non de son utilisation future, mais de sa consistance actuelle, pour retenir la méthode dite du terrain intégré et écarter celle de la récupération foncière s’agissant de bâtiments voués à la destruction (Civ. 3e, 25 mai 2023, n° 22-14.472, courdecassation.fr). Dans cette affaire, la cour d’appel avait « rappelé, à bon droit, que la valorisation du bien préempté devait tenir compte, non de son utilisation future, mais de sa consistance actuelle » et en avait déduit que les bâtiments, dont certains étaient donnés à bail, chacun ayant une valeur vénale et n’étant ni à l’état de ruine ni frappés d’une obligation de démolition, devaient être évalués selon la méthode du terrain intégré. Or le juge de l’expropriation doit également respecter les exigences de motivation et de non-dénaturation des écrits qui lui sont soumis, ainsi que l’illustre un arrêt du 25 septembre 2025, par lequel la Cour de cassation a sanctionné la contradiction entre les motifs et le dispositif d’un arrêt fixant le prix d’un terrain préempté (Civ. 3e, 25 septembre 2025, n° 24-10.351, courdecassation.fr). A cet égard, la recevabilité du pourvoi de l’établissement public foncier, qui avait renoncé à la préemption avec réserve après la fixation du prix, a été admise dès lors que son refus d’acquérir n’était dû qu’au montant du prix fixé par la décision attaquée, la Cour ayant relevé que « l’EPF a renoncé à l’exercice de son droit de préemption avec réserve ».
La date de référence applicable à la fixation du prix du bien préempté a également donné lieu à une précision importante dans un arrêt du 23 octobre 2025. La troisième chambre civile a jugé, au visa des articles L. 213-4 et L. 213-6 du code de l’urbanisme et L. 322-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, que « la date de publication de la déclaration d’utilité publique emportant mise en compatibilité du PLU ne fait pas partie de celles limitativement prévues à l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme pour la fixation de la date de référence à laquelle est pris en considération l’usage effectif d’un bien soumis au droit de préemption » (Civ. 3e, 23 octobre 2025, n° 24-15.040, courdecassation.fr). En conséquence, la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme avec une opération déclarée d’utilité publique ne peut être analysée comme une modification du plan susceptible de fixer la date de référence, la cession du bien situé dans une zone d’aménagement concerté et soumis au droit de préemption obéissant aux règles propres de l’article L. 213-4.
Enfin, la consignation du prix judiciairement fixé constitue une condition de l’efficacité de la préemption, dont la contestation obéit à des règles procédurales spécifiques. Par un arrêt du 15 février 2024, la troisième chambre civile a jugé que l’article L. 213-11 du code de l’urbanisme, qui renvoie aux règles de l’expropriation, rend applicable la procédure accélérée au fond pour connaître des difficultés d’exécution tenant à la contestation de la régularité de la consignation (Civ. 3e, 15 février 2024, n° 22-23.245 FS-B, courdecassation.fr). La haute juridiction a également précisé que « aucune disposition du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ne donnant au président de chambre le pouvoir de prononcer la caducité d’une déclaration d’appel en application de l’article R. 311-26 de ce code, seule la cour d’appel peut la prononcer », ce qui garantit aux parties un débat contradictoire complet sur le sort de la préemption.
II. Les effets de la préemption sur les intermédiaires et sur les occupants du bien
A. Le sort de la commission d’intermédiaire et la substitution au profit du titulaire du droit de préemption
L’exercice du droit de préemption emporte substitution du titulaire du droit à l’acquéreur pressenti, dans toutes les obligations découlant de l’engagement des parties. Cette substitution s’étend au paiement de la rémunération de l’intermédiaire immobilier, lorsque les conditions en sont stipulées dans la déclaration d’intention d’aliéner. La Cour de cassation a consacré cette solution dans un arrêt du 19 décembre 2024, rendu dans une affaire où l’établissement public foncier d’Ile-de-France, délégataire du droit de préemption de la commune, avait été substitué à l’acquéreur pressenti au profit duquel était stipulée une commission de 948 000 euros (Civ. 3e, 19 décembre 2024, n° 23-12.985, courdecassation.fr). La troisième chambre civile a rappelé qu’« il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption, au profit duquel la vente a été effectivement conclue, est tenu de prendre en charge la rémunération de l’agent immobilier incombant à l’acquéreur, auquel il est substitué, dès lors que le montant de la commission et la partie qui en a la charge sont mentionnés dans l’engagement des parties et dans la déclaration d’intention d’aliéner ».
Cette jurisprudence trouve son origine dans la combinaison de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, qui impose l’indication du prix et des conditions de l’aliénation dans la déclaration, et de l’article 6, I, de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970, dite loi Hoguet, qui conditionne le droit à commission à l’existence d’un acte écrit constatant l’engagement des parties. Or la Cour de cassation retient que cet acte écrit peut être constitué par la promesse unilatérale de vente, dès lors qu’elle énonce les conditions financières auxquelles la vente aura lieu, sans qu’il soit nécessaire de se référer aux mentions de l’acte authentique de vente passé avec le préempteur. En conséquence, le préempteur qui avait soutenu que seul l’acte authentique constatait l’engagement des parties a été débouté, la cour d’appel ayant été censurée pour avoir violé les textes susvisés.
La détermination du montant de la commission due par le préempteur a été précisée dans un arrêt du 2 mai 2024, rendu dans une affaire opposant l’établissement public foncier d’Ile-de-France à l’agent immobilier d’un terrain à bâtir situé dans une zone de préemption (Civ. 3e, 2 mai 2024, n° 23-12.918, courdecassation.fr). La Cour de cassation a rappelé que « lorsqu’il exerce son droit de préemption, le titulaire au profit duquel la vente a été effectivement conclue est tenu de prendre en charge la rémunération de l’intermédiaire incombant à l’acquéreur pressenti, auquel il est substitué, dès lors que le montant de la commission et la partie qui en est tenue sont mentionnés dans l’engagement des parties et dans la déclaration d’intention d’aliéner ». Par ailleurs, en cas de discordance entre la déclaration mentionnant une commission d’un montant nominal et le mandat fixant la commission à un pourcentage du prix de cession, le juge de l’expropriation procède à une interprétation souveraine de ces documents pour déterminer le montant de la rémunération due. En l’espèce, la cour d’appel avait ainsi retenu, « par une interprétation souveraine, rendue nécessaire par l’ambiguïté née de la discordance entre, d’une part, la déclaration d’intention d’aliéner mentionnant une commission d’un montant nominal de 603 000 euros toutes taxes comprises, d’autre part, les termes du mandat donné à l’agent immobilier, rappelé dans la note annexée à la déclaration d’intention d’aliéner, fixant la commission à 5 % du prix de cession hors taxe », que la commission due s’élevait à 502 500 euros hors taxe.
Cette série jurisprudentielle revêt une portée pratique considérable pour les intermédiaires immobiliers, qui voient leur droit à rémunération préservé en cas de préemption, à la condition impérieuse que les mentions de la commission figurent dans la déclaration d’intention d’aliéner et dans l’engagement des parties. Des lors, la vigilance des rédacteurs d’actes est déterminante pour sécuriser la rémunération de l’intermédiaire, dont le débiteur final peut être la collectivité publique ou l’établissement public foncier substitué à l’acquéreur. Le vendeur, pour sa part, doit veiller à ce que la déclaration transmise reflète exactement les conditions de la vente projetée, toute discordance entre la déclaration et le mandat ouvrant la voie à des interprétations divergentes devant le juge de l’expropriation.
B. Le sort des locataires et occupants du bien préempté
La préemption d’un immeuble loué ne prive pas les locataires de la protection que leur confèrent les articles L. 213-10, L. 314-1 et L. 314-2 du code de l’urbanisme. Aux termes de l’article L. 213-10, les preneurs de baux ruraux, les locataires ou occupants de bonne foi de locaux à usage d’habitation ainsi que les locataires de locaux à usage commercial, industriel ou artisanal situés dans un bien acquis par la voie de la préemption ne peuvent s’opposer à l’exécution des travaux de restauration ou de transformation intérieure ni à la démolition de ces locaux, mais ils peuvent déclarer à tout moment leur intention de quitter les lieux, le nouveau propriétaire étant tenu de leur verser les indemnités auxquelles ils peuvent prétendre. Lorsque l’éviction définitive est nécessaire, les occupants bénéficient des dispositions applicables en matière d’expropriation.
La Cour de cassation a précisé l’étendue de cette indemnisation dans deux arrêts rendus le 23 novembre 2023, dans des affaires où des villes avaient acquis par voie de préemption des terrains sur lesquels les preneurs avaient édifié des bâtiments, puis avaient mis fin aux baux pour réaliser des opérations d’aménagement (Civ. 3e, 23 novembre 2023, n° 22-20.866 FS-B, courdecassation.fr et Civ. 3e, 23 novembre 2023, n° 22-20.867, courdecassation.fr). La troisième chambre civile a jugé que « le preneur reste propriétaire, pendant la durée de la location, des constructions qu’il a régulièrement édifiées sur le terrain loué ; dès lors, la résiliation anticipée du bail du fait de l’expropriation ne le prive pas de son droit à indemnité pour ces constructions ». En conséquence, « le preneur, qui bénéficie des règles applicables en matière d’expropriation, a droit à l’indemnisation des constructions édifiées par lui sur le bien, même en présence d’une clause de nivellement applicable en fin de bail, dès lors qu’à la date de l’éviction anticipée définitive du preneur en raison de travaux d’aménagement faisant suite à une préemption mettant fin prématurément au bail, celui-ci était propriétaire de ces constructions ».
Or les villes préemptrices soutenaient que la clause de nivellement, qui prévoyait que les constructions édifiées par le preneur reviendraient au bailleur en fin de bail, devait trouver à s’appliquer pour exclure l’indemnisation de la perte de la propriété de l’immeuble. La Cour de cassation a écarté cette argumentation au motif que l’éviction anticipée du locataire avait pour cause la démolition des constructions après une décision de préemption, à une date à laquelle les locataires étaient propriétaires de ces constructions, de sorte que la clause applicable à la fin du bail n’avait pas vocation à recevoir application. Par ailleurs, la haute juridiction a jugé que le juge de l’expropriation choisit souverainement la méthode d’évaluation de l’indemnité, sans qu’il y ait lieu d’appliquer l’article 555 du code civil pour fixer le montant de l’indemnité due au preneur évincé au titre de la perte des constructions.
Cette jurisprudence garantit une indemnisation intégrale des preneurs évincés, conformément au principe de la réparation du préjudice direct, matériel et certain posé par l’article L. 321-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. A cet égard, la solution retenue par la troisième chambre civile protège efficacement les locataires commerciaux et les preneurs à bail rural, qui peuvent se prévaloir de la valeur de leurs constructions pour obtenir une indemnité substantielle lors de l’éviction, sans que les stipulations contractuelles relatives à la fin du bail puissent faire échec à cette indemnisation. La Cour de cassation a également écarté l’application de l’article 555 du code civil, relatif à l’indemnisation de l’auteur de constructions érigées sur le terrain d’autrui, au motif que « le juge de l’expropriation choisit souverainement la méthode d’évaluation de l’indemnité de dépossession de sorte qu’il n’y a pas lieu d’appliquer l’article 555 du code civil pour fixer le montant de l’indemnité due au preneur évincé au titre de la perte des constructions ». En conséquence, la préemption d’un bien loué engage la responsabilité de la collectivité publique à l’égard des occupants, dont les droits réels et personnels sont préservés malgré le transfert de propriété, tandis que le sort des locataires commerciaux demeure régi par les articles L. 213-10 et L. 314-1 et suivants du code de l’urbanisme, qui leur confèrent, à défaut de relogement, une indemnisation équivalente à celle de l’expropriation.
Conclusion
La série jurisprudentielle rendue par la troisième chambre civile entre 2023 et 2025 dessine un cadre complet du droit de préemption urbain dans la vente immobilière. La déclaration d’intention d’aliéner constitue la pierre angulaire du dispositif, dont la régularité conditionne l’exercice du droit de préemption et le paiement de la commission d’intermédiaire. La fixation judiciaire du prix, régie par les règles de l’expropriation, garantit au propriétaire une indemnisation conforme à la consistance réelle du bien à la date de référence, comme l’illustre l’arrêt du 3 avril 2025 relatif à l’état des parties communes d’un immeuble en copropriété (Civ. 3e, 3 avril 2025, n° 23-23.206 FS-B, courdecassation.fr). Enfin, la substitution du préempteur à l’acquéreur pressenti ne prive ni les intermédiaires de leur rémunération, ni les occupants de la protection attachée à leur bail, la Cour de cassation assurant un équilibre délicat entre les prérogatives des collectivités publiques et les droits des particuliers. Or l’intensité du contentieux de la préemption urbaine, alimenté par la pénurie de logements et les opérations d’aménagement, appelle les propriétaires, les acquéreurs et les intermédiaires à une vigilance particulière sur les mentions de la déclaration d’intention d’aliéner et sur les modalités de fixation du prix, dont la maîtrise conditionne la sécurité de leurs opérations, au besoin avec l’assistance d’un avocat en contentieux de la vente immobilière à Paris.
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