Divulgation d’une information privilegiee par un responsable politique dans les medias : la Cour de justice de l’Union europeenne consacre l’application du regime protecteur de la liberte d’expression
I. L’extension de l’exception de divulgation licite au benefice du responsable politique
A. La notion de cadre normal de l’exercice de fonctions a l’epreuve du mandat politique
L’article 10, paragraphe 1, du reglement (UE) n° 596/2014 du Parlement europeen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marche (reglement MAR, art. 10) pose une interdiction de principe de toute divulgation d’une information privilegiee par une personne qui en est en possession, tout en assortissant cette prohibition d’une exception lorsque la divulgation intervient dans le cadre normal de l’exercice d’un travail, d’une profession ou de fonctions. L’arret rendu par la Cour de justice de l’Union europeenne le 18 juin 2026 dans l’affaire MT contre le Comite de direction de l’Autorite des services et des marches financiers de Belgique (CJUE, 18 juin 2026, MT c/ FSMA, aff. C-376/24) etend cette exception a la situation du responsable politique qui, dans l’exercice de son mandat ou de ses responsabilites publiques, divulgue une information privilegiee par la voie des medias.
L’espece soumise a la Cour de justice concernait un ancien ministre des entreprises publiques du gouvernement federal belge, egalement secretaire general de l’Union nationale des mutualites socialistes et membre influent du parti socialiste belge, alors dans l’opposition a la suite des elections legislatives du 25 mai 2014. Le 27 mai 2016, au cours d’une emission de radio diffusee par la RTBF, cet homme politique avait declare que la societe Bpost, operateur postal belge dont le capital etait detenu a hauteur de plus de 50 % par l’Etat, etait sur le point de perdre son statut d’entreprise publique, precisant que l’Etat allait vendre une partie de ses actions et qu’il s’agissait d’une question d’heures. Il avait en outre revele que cette perte du statut d’entreprise publique interviendrait a l’occasion d’une operation d’integration avec l’operateur postal neerlandais PostNL. Le jour meme, l’interesse avait confirme et complete ces declarations aupres d’un autre journaliste, puis lors d’un entretien publie dans le quotidien Le Soir.
Selon la decision de renvoi, il existait a la date du 27 mai 2016 une reelle perspective que la privatisation de la poste belge se realise de maniere imminente, la publication d’un communique de presse annoncant la finalisation de l’operation etant envisagee pour le 6 juin 2016. A la suite de la diffusion de ces informations dans la presse, la societe Bpost avait demande a la FSMA de suspendre les transactions portant sur ses actions. Les negociations entre Bpost et PostNL furent interrompues, et l’operation de privatisation ne se realisa jamais.
La Cour d’appel de Bruxelles, saisie du litige opposant le responsable politique a l’autorite belge des marches financiers, a interroge la Cour de justice sur l’interpretation des articles 10 et 21 du reglement MAR. La question fondamentale etait de determiner si un homme politique, qui n’est ni un dirigeant d’entreprise ni un professionnel des marches financiers, peut se prevaloir de l’exception du cadre normal de l’exercice de ses fonctions lorsqu’il s’exprime dans les medias sur des sujets interessant les entreprises publiques. La Cour de justice repond par l’affirmative, en considerant que l’expression publique d’un responsable politique sur les affaires de l’Etat, y compris lorsqu’elle porte sur des societes a capitaux publics, releve par nature de l’exercice normal de ses fonctions.
Par ailleurs, la Cour precise que la qualification d’information privilegiee au sens de l’article 7 du reglement MAR n’est pas ecartee par la seule circonstance que l’information est divulguee par un acteur politique plutot que par un initie classique. L’information relative a la privatisation imminente d’une entreprise publique cotee en bourse constitue, par sa precision et par l’effet sensible qu’elle est susceptible d’avoir sur le cours du titre, une information privilegiee au sens du reglement. La question n’est donc pas celle de la qualification de l’information, mais celle de la licite de sa divulgation au regard des exceptions prevues par le texte europeen.
Des lors, la Cour de justice pose une grille d’analyse en deux temps qui renouvelle l’approche du contentieux des abus de marche a l’egard des acteurs non financiers. D’une part, le responsable politique peut beneficier de l’exception de l’article 10, paragraphe 1, du reglement MAR si la divulgation intervient dans le cadre normal de l’exercice de ses fonctions politiques, ce qui implique d’apprecier le lien objectif entre l’information divulguee, le mandat exerce et le contexte de la prise de parole. D’autre part, il peut egalement se prevaloir des protections offertes par l’article 21 du reglement MAR, qui impose de tenir compte des regles relatives a la liberte de la presse et a la liberte d’expression lorsque la divulgation intervient a des fins journalistiques ou aux fins d’autres formes d’expression dans les medias (reglement MAR, art. 21).
B. L’articulation entre l’article 10 et l’article 21 du reglement MAR au regard de la liberte d’expression politique
L’articulation entre les articles 10 et 21 du reglement MAR constitue le coeur de la motivation de la Cour de justice dans l’arret du 18 juin 2026. L’article 10, paragraphe 1, du reglement MAR dispose que la divulgation illicite d’informations privilegiees se produit lorsqu’une personne est en possession d’une information privilegiee et divulgue cette information a une autre personne, sauf lorsque cette divulgation a lieu dans le cadre normal de l’exercice d’un travail, d’une profession ou de fonctions. L’article 21 du meme reglement prevoit quant a lui que, lorsque des informations sont divulguees ou diffusees a des fins journalistiques ou aux fins d’autres formes d’expression dans les medias, cette divulgation est appreciee en tenant compte des regles regissant la liberte de la presse et la liberte d’expression dans les autres medias et des regles ou codes regissant la profession de journaliste.
L’articulation entre ces deux textes a deja donne lieu a une jurisprudence elaboree de la Chambre commerciale de la Cour de cassation. Dans un arret du 14 fevrier 2024, publie au Bulletin et au Rapport, la Cour de cassation a precise que la determination du caractere licite ou illicite de la diffusion d’informations doit, lorsqu’elle est faite a des fins journalistiques, se fonder sur l’article 12, paragraphe 1, sous c), du reglement MAR tout en tenant compte des precisions figurant a l’article 21 de ce reglement (Cass. com., 14 fev. 2024, n° 22-10.472, P+B+R). La Cour de cassation avait alors juge, dans l’affaire dite Bloomberg, que l’article 21 du reglement MAR accorde aux journalistes ayant diffuse des informations fausses ou trompeuses au sens de l’article 12, paragraphe 1, sous c), de ce reglement un regime specifique de protection tenant a la prise en compte des regles relatives a la liberte de la presse et a la liberte d’expression, ainsi que des regles ou codes relatifs a la profession de journaliste.
En consequence, la Cour de justice, dans son arret du 18 juin 2026, transpose ce raisonnement a la situation du responsable politique qui s’exprime dans les medias. La Cour considere que la reference aux autres formes d’expression dans les medias, contenue a l’article 21 du reglement MAR, ne se limite pas a l’expression journalistique mais englobe toute forme d’expression mediatique, y compris celle du debat politique. A cet egard, elle releve que les societes democratiques reposent sur la libre circulation des idees et des informations relatives aux affaires publiques, ce qui inclut les informations concernant les entreprises detenues ou controlees par l’Etat.
Cette extension du benefice de l’article 21 du reglement MAR au responsable politique est toutefois assortie de deux reserves expresses, identiques a celles qui encadrent la protection des journalistes. D’une part, la protection est ecartee si la personne concernee ou les personnes etroitement liees a celle-ci tirent, directement ou indirectement, un avantage ou des benefices de la divulgation de l’information. D’autre part, elle est egalement ecartee si la divulgation a ete realisee dans l’intention d’induire le marche en erreur quant a l’offre, a la demande ou au cours d’instruments financiers.
Ces deux exceptions, communes aux journalistes et aux responsables politiques, constituent les garde-fous destines a prevenir les abus du regime protecteur de la liberte d’expression. La Cour de cassation les avait deja appliquees dans l’arret Bloomberg du 14 fevrier 2024, en jugeant qu’un journaliste qui diffuse une information fausse ou trompeuse pour en tirer ou en faire tirer un avantage ou des benefices, ou pour induire le marche en erreur, peut se voir sanctionner au titre du manquement de manipulation de marche sans qu’il y ait lieu d’appliquer les regles relatives a la liberte de la presse et a la liberte d’expression ainsi que les regles ou codes relatifs a sa profession.
Par ailleurs, la Cour de cassation avait egalement juge dans ce meme arret que l’ingerence dans l’exercice de la liberte d’expression que constitue l’article 21 du reglement MAR, combine aux articles 12, paragraphe 1, sous c), et 15 de ce reglement, est prevue par la loi au sens de l’article 10, paragraphe 2, de la Convention europeenne des droits de l’homme (Conv. EDH, art. 10, § 2), auquel renvoie l’application combinee des articles 11 et 52, paragraphe 3, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union europeenne (Charte UE, art. 11). Cette validation constitutionnelle et conventionnelle du dispositif MAR conforte la Cour de justice dans son interpretation extensive de l’article 21.
II. Les consequences pratiques de l’arret pour le contentieux des abus de marche en droit francais
A. La redefinition des frontieres de la regulation boursiere a l’egard des acteurs non financiers
L’arret de la Cour de justice du 18 juin 2026 oblige a reconsiderer le perimetre personnel des obligations imposees par le reglement MAR. Jusqu’alors, le contentieux des abus de marche etait principalement apprehende sous l’angle des professionnels des marches financiers, des dirigeants de societes cotees et des detenteurs habituels d’informations privilegiees. La decision de la Cour de justice etend le cercle des personnes pouvant legitimement invoquer les exceptions des articles 10 et 21 du reglement MAR a des acteurs exterieurs a la sphere financiere, mais dont la parole publique peut avoir une incidence sensible sur les marches.
Par ailleurs, la Chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans un arret du 28 mai 2025, publie au Bulletin, rappele l’etendue des pouvoirs d’enquete de l’Autorite des marches financiers en matiere d’abus de marche, en jugeant que les enqueteurs de l’AMF peuvent acceder a des donnees de connexion detenues par des operateurs de communications electroniques lorsque les elements de fait justifiant la necessite d’une telle mesure d’investigation repondent a un critere de gravite suffisant (Cass. com., 28 mai 2025, n° 24-10.054, P+B). La Cour de cassation a precise qu’il y a lieu de prendre en compte, pour apprecier la gravite des faits objets de l’enquete, les sanctions penales pouvant etre prononcees au titre de ceux-ci, en application de l’article L. 465-3-6 du code monetaire et financier.
L’article L. 465-3 du code monetaire et financier, dans sa redaction issue de la loi du 26 juin 2026, incrimine le fait, par toute personne disposant d’une information privilegiee a l’occasion de sa profession ou de ses fonctions, de la communiquer a un tiers, a moins qu’elle ne prouve que cette communication intervient dans le cadre normal de sa profession ou de ses fonctions, y compris lorsqu’elle releve d’un sondage de marche effectue conformement a l’article 11 du reglement MAR (C. mon. fin., art. L. 465-3). La mise en perspective de ce texte avec l’arret de la Cour de justice du 18 juin 2026 revele que le cadre normal des fonctions, notion cle de voute du dispositif repressif, doit desormais s’apprecier non seulement au regard de la fonction exercee au sein de l’emetteur, mais egalement au regard de la fonction politique ou publique exercee par l’auteur de la divulgation.
En consequence, la frontiere entre la communication legitime d’informations dans le debat public et la divulgation illicite d’informations privilegiees devient plus subtile a tracer. Le regulateur francais, comme les regulateurs nationaux de l’Union europeenne, devra desormais apprecier, dans chaque espece, le lien objectif entre le mandat ou la fonction exercee par l’auteur de la divulgation et la nature de l’information devoilee, ainsi que le contexte mediatique de la prise de parole, afin de determiner si l’exception du cadre normal de l’exercice des fonctions trouve a s’appliquer.
A cet egard, la Cour de justice de l’Union europeenne avait deja juge, dans un arret du 15 mars 2022 concernant l’interpretation de l’article 21 du reglement MAR, que la determination du caractere licite ou illicite de la diffusion d’informations doit, lorsqu’elle est faite a des fins journalistiques, se fonder sur les textes pertinents du reglement tout en integrant les considerations relatives a la liberte de la presse (CJUE, 15 mars 2022, Autorite des marches financiers, aff. C-302/20). L’arret du 18 juin 2026 s’inscrit dans le prolongement de cette ligne jurisprudentielle, en etendant la logique de conciliation entre integrite des marches et liberte d’expression au-dela du seul cercle des journalistes professionnels.
B. La portee de l’arret au regard du droit francais des abus de marche
L’integration de l’arret du 18 juin 2026 dans l’ordre juridique francais produit des effets a plusieurs niveaux. En premier lieu, la Commission des sanctions de l’AMF, lorsqu’elle est saisie de faits de divulgation illicite d’informations privilegiees au sens de l’article 10 du reglement MAR, devra integrer dans son analyse le double test pose par la Cour de justice : verification de l’existence d’un cadre normal d’exercice des fonctions, d’une part, et prise en compte des regles relatives a la liberte d’expression lorsque la divulgation intervient dans les medias, d’autre part.
L’article L. 621-15 du code monetaire et financier confere a la Commission des sanctions de l’AMF le pouvoir de prononcer, apres une procedure contradictoire, des sanctions pecuniaires dont le montant peut atteindre cent millions d’euros en cas de manquement aux obligations du reglement MAR, et notamment en cas de divulgation illicite d’informations privilegiees au sens de l’article 10 dudit reglement (C. mon. fin., art. L. 621-15). Le Conseil constitutionnel a valide ce plafond au regard des principes de necessite et de proportionnalite des peines, dans une decision du 2 juin 2017, en relevant que le legislateur a poursuivi l’objectif de preservation de l’ordre public economique et que cet objectif implique que le montant des sanctions fixees par la loi soit suffisamment dissuasif pour remplir la fonction de prevention des manquements assignee a la punition (Cons. const., 2 juin 2017, n° 2017-634 QPC). Des lors, l’appreciation du caractere licite ou illicite de la divulgation, a la lumiere de l’arret de la Cour de justice, revet une importance cruciale, des lors que la condamnation pour manquement expose la personne concernee a des sanctions pecuniaires d’une ampleur considerable.
A cet egard, la Chambre commerciale de la Cour de cassation avait deja juge, dans l’arret Bloomberg du 14 fevrier 2024, que le montant maximal de sanction de cent millions d’euros ne constitue pas une ingerence disproportionnee dans l’exercice de la liberte d’expression. La Cour de cassation avait motive sa position en relevant que l’article 21 du reglement MAR instaure, s’agissant des journalistes, un regime specifique de protection tenant, pour determiner le caractere licite ou illicite de la diffusion d’informations, a la prise en compte des regles relatives a la liberte de la presse et a la liberte d’expression ainsi que des regles ou codes regissant leur profession. Ce regime n’est ecarte que si les informations ont ete diffusees aux fins d’en tirer ou d’en faire tirer un avantage ou des benefices, ou dans l’intention d’induire le marche en erreur, de sorte qu’ont ete mis en balance l’objectif d’ordre public de protection des marches financiers et des investisseurs et la sauvegarde de la liberte d’expression.
La Cour de cassation avait egalement ajoute, dans ce meme arret, que les informations relatives a la situation financiere de societes cotees et destinees aux investisseurs n’ont pas, dans une societe democratique, la meme importance que les informations relatives a des sujets presentant un interet general ou historique, ou revetant un grand interet mediatique, de sorte que la liberte de la presse peut, en matiere financiere, lorsque l’activite journalistique s’adresse au public des investisseurs, etre davantage restreinte pour garantir l’integrite et la transparence des marches financiers et la protection de ces investisseurs. Cette hierarchisation des discours, operee par la Cour de cassation, trouve un echo dans l’arret de la Cour de justice du 18 juin 2026, qui invite a distinguer le debat politique d’interet general de la divulgation interesee ou manipulatrice d’informations privilegiees.
Par ailleurs, l’article 10, paragraphe 2, de la Convention europeenne des droits de l’homme prevoit que l’exercice de la liberte d’expression comporte des devoirs et des responsabilites et peut etre soumis a certaines restrictions prevues par la loi, qui constituent des mesures necessaires dans une societe democratique, notamment a la prevention du crime, a la protection de la reputation ou des droits d’autrui et pour empecher la divulgation d’informations confidentielles. L’arret du 18 juin 2026 s’inscrit dans cette logique de conciliation entre la protection de l’integrite des marches et la sauvegarde de la liberte d’expression, en operant une mise en balance qui tient compte de la qualite de l’auteur de la divulgation, du contexte de son intervention mediatique et de la finalite poursuivie par la diffusion de l’information.
En consequence, le droit francais des abus de marche, profondement irrigue par le reglement MAR d’application directe, doit desormais integrer le parametre de la liberte d’expression politique dans l’appreciation des comportements de divulgation d’informations privilegiees. Le regulateur et le juge francais seront tenus, dans chaque espece, de verifier si la personne poursuivie peut se prevaloir de l’exception du cadre normal de l’exercice de ses fonctions politiques, puis, le cas echeant, d’apprecier la divulgation a l’aune des regles relatives a la liberte d’expression, sans prejudice des deux exceptions tenant, d’une part, a la recherche d’un avantage personnel et, d’autre part, a l’intention d’induire le marche en erreur. La Commission des sanctions de l’AMF devra notamment expliciter, dans ses decisions de condamnation, les raisons pour lesquelles la divulgation litigieuse ne releve ni de l’exception du cadre normal des fonctions ni de la protection de l’article 21 du reglement MAR, sous le controle de la cour d’appel de Paris et, le cas echeant, de la Cour de cassation.
Conclusion
L’arret de la Cour de justice de l’Union europeenne du 18 juin 2026, rendu dans l’affaire C-376/24, constitue une decision de principe dont la portee depasse le seul contentieux belge qui en est a l’origine. En reconnaissant que le responsable politique qui divulgue une information privilegiee dans les medias peut beneficier a la fois de l’exception du cadre normal de l’exercice de ses fonctions, prevue a l’article 10, paragraphe 1, du reglement MAR, et de la protection de la liberte d’expression, consacree a l’article 21 du meme reglement, la Cour de justice ouvre une voie nouvelle dans l’articulation entre regulation boursiere et libertes fondamentales. Cette decision impose au regulateur francais, a l’Autorite des marches financiers comme au juge, de proceder a une appreciation circonstanciee de chaque cas d’espece, en mettant en balance l’objectif d’ordre public de protection des marches financiers et la sauvegarde de la liberte d’expression politique, dans une demarche dont les arrets de la Chambre commerciale de la Cour de cassation des 14 fevrier 2024 et 28 mai 2025 avaient deja trace les contours methodologiques.
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