L’encadrement juridictionnel des locations meublées touristiques illicites : évolution et renforcement du régime des sanctions civiles dans la jurisprudence de la troisième chambre civile (2023-2026)
I. Le régime de l’amende civile, sanction à caractère punitif soumise aux principes constitutionnels
A. Le fondement légal du changement d’usage prohibé et la qualification jurisprudentielle de l’amende
Le droit immobilier français a connu, depuis la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, un renforcement significatif du dispositif répressif applicable aux locations meublées touristiques illicites dans les communes soumises à la réglementation du changement d’usage. L’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dispose expressément en son dernier alinéa que « le fait de louer un local meublé à usage d’habitation en tant que meublé de tourisme, au sens du I de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme, constitue un changement d’usage au sens du présent article ». Cette qualification légale explicite, introduite par le législateur pour mettre un terme aux controverses doctrinales et contentieuses antérieures relatives à l’assimilation de la location touristique de courte durée à un changement d’usage prohibé, fait du loueur de meublé touristique un contrevenant potentiel à la réglementation du changement d’usage dès lors que le local concerné est situé dans l’une des communes dont la liste est fixée par décret, au premier rang desquelles figure la Ville de Paris.
La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, dans un arrêt du 7 septembre 2023 (Civ3, 7 sept. 2023, n° 22-18.101, Publié au Bulletin), apporté une précision déterminante quant à la charge de la preuve de l’usage d’habitation, en énonçant que « les déclarations souscrites par les redevables de la contribution foncière des propriétés bâties en application du décret n° 69-1076 du 28 novembre 1969, comportant les renseignements utiles à l’évaluation de leur propriété à la date de leur souscription, la seule mention, sur une déclaration remplie postérieurement au 1er janvier 1970, d’une occupation d’un local par son propriétaire, ne permet pas d’en établir l’usage à cette date ni de le faire présumer ». Cette décision, dont la portée pratique est considérable pour le contentieux de masse diligenté par les communes à l’encontre des propriétaires et locataires contrevenants, circonscrit strictement les modes de preuve admissibles pour établir l’usage d’habitation à la date de référence du 1er janvier 1970, condition préalable et indispensable à la caractérisation du changement d’usage illicite fondant la poursuite.
À cet égard, il convient d’observer que la détermination de l’usage d’un local à la date pivot du 1er janvier 1970 constitue un enjeu probatoire central du contentieux, dans la mesure où la qualification de local à usage d’habitation conditionne l’application de l’ensemble du dispositif répressif. La Cour de cassation, en refusant de faire produire un effet probatoire à la déclaration modèle H2 établie postérieurement à la date de référence, impose aux communes poursuivantes une rigueur documentaire qui restreint le champ des poursuites aux seuls cas où l’usage d’habitation est établi par des éléments de preuve contemporains de la date de référence. Cette exigence probatoire, bien que protectrice des droits de la défense, peut néanmoins constituer un obstacle à l’effectivité de la politique de régulation des locations touristiques dans les centres urbains où la documentation foncière de 1970 est parfois lacunaire ou difficilement accessible.
Par ailleurs, le même arrêt du 7 septembre 2023 a statué sur le champ d’application personnel de l’amende civile prévue par l’article L. 324-1-1 du code du tourisme pour défaut de transmission des informations relatives au nombre de jours de location. La Cour a jugé que « l’amende civile prévue par l’article L. 324-1-1, V, alinéa 2, est applicable aux seules personnes offrant à la location un meublé de tourisme déclaré comme leur résidence principale, qui omettent de transmettre à la commune l’ayant demandé depuis plus d’un mois, l’information relative au nombre de jours de l’année précédant la demande, au cours desquels ce meublé a été loué ». Cette interprétation stricte, expressément fondée sur le principe constitutionnel de légalité des délits et des peines en ce que l’amende civile « constituant une sanction ayant le caractère d’une punition, son champ d’application est, en vertu du principe de légalité des délits et des peines, d’interprétation stricte », exclut du périmètre de cette sanction spécifique les propriétaires de résidences secondaires mises en location touristique, créant ainsi une asymétrie que la loi du 15 juillet 2026 visant à riposter contre l’occupation sans droit ni titre des meublés de tourisme entend précisément corriger en étendant le champ des obligations déclaratives et des sanctions applicables.
B. L’individualisation de la sanction et l’interdiction des condamnations in solidum
La nature juridique de l’amende civile prononcée sur le fondement de l’article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation a fait l’objet d’une construction jurisprudentielle rigoureuse de la troisième chambre civile, dont l’arrêt du 11 juillet 2024 (Civ3, 11 juill. 2024, n° 22-24.020, Publié au Bulletin) constitue le point d’orgue. La Cour y affirme que l’amende civile « constituant une sanction ayant le caractère d’une punition, son prononcé est soumis aux principes de personnalité et d’individualisation de la peine, qui font obstacle, en la matière, à toute condamnation in solidum ». Cette qualification, qui rattache l’amende civile au régime constitutionnel et conventionnel des sanctions punitives par référence aux articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ainsi qu’à l’article 6, § 1, de la Convention européenne des droits de l’homme, emporte des conséquences majeures sur le prononcé de la sanction, tant en ce qui concerne le quantum que les modalités de condamnation des différents protagonistes de l’infraction.
Dès lors, lorsque plusieurs personnes sont poursuivies pour le même changement d’usage illicite, le juge ne peut les condamner solidairement à une amende unique, mais doit prononcer une amende individualisée à l’encontre de chacun des contrevenants, dans la limite d’un plafond de 50 000 euros par personne et par local irrégulièrement transformé. La Cour de cassation a, dans cette même décision, approuvé le raisonnement des juges du fond ayant retenu que le locataire, « professionnel de l’immobilier, gérant d’une société de réservation et de conciergerie dont l’activité est la location saisonnière », ne pouvait ignorer la réglementation applicable et n’avait pas cessé les locations de courte durée « alors même qu’il avait eu connaissance de la procédure engagée par la Ville de Paris ». Le montant de l’amende, fixé souverainement par les juges du fond dans la limite du plafond légal, est ainsi modulé en fonction de la gravité des faits, de la qualité professionnelle du contrevenant, de l’étendue des revenus tirés de l’activité illicite, et de la démonstration ou de l’absence de bonne foi de l’intéressé.
En outre, la Cour a expressément confirmé que « le montant de l’amende ainsi encourue est défini par personne poursuivie et par local irrégulièrement transformé », ce qui signifie que le plafond légal de 50 000 euros s’applique distinctement à chaque contrevenant pour un même local, et non globalement pour l’ensemble des personnes impliquées dans l’infraction. Cette solution, qui accroît substantiellement l’effet dissuasif du dispositif répressif en permettant de cumuler les amendes prononcées à l’encontre des différents acteurs de la chaîne locative, avait été contestée par le pourvoi au motif que l’amende de 70 000 euros prononcée au total (25 000 euros pour les bailleurs et 45 000 euros pour le locataire professionnel) excédait le plafond légal par local. La Cour de cassation a rejeté ce grief, consacrant ainsi le caractère multiplicatif de l’amende civile et la possibilité de sanctionner distinctement le bailleur propriétaire et l’intermédiaire locatif professionnel pour une même opération de location illicite. Un arrêt rendu le même jour (Civ3, 11 juill. 2024, n° 22-24.019) a confirmé cette solution dans une espèce présentant des caractéristiques factuelles similaires, où le locataire professionnel avait été condamné à une amende de 25 000 euros pour avoir sous-loué le bien en méconnaissance de la réglementation du changement d’usage.
Or, cette construction jurisprudentielle n’est pas sans soulever des difficultés pratiques pour les communes poursuivantes, qui doivent désormais identifier l’ensemble des personnes impliquées dans l’infraction et caractériser la faute personnelle de chacune d’entre elles pour obtenir le prononcé d’amendes individualisées. La distinction entre le bailleur propriétaire qui a simplement consenti un bail sans vérifier l’usage effectif du bien, et le locataire professionnel qui a directement organisé les locations touristiques illicites, devient ainsi un élément structurant du contentieux, commandant à la fois la recevabilité de l’action et la détermination du montant de la sanction prononcée à l’encontre de chaque intervenant à l’opération litigieuse.
II. La nullité des conventions et l’extension du contrôle juridictionnel sur le contentieux du changement d’usage
A. La nullité de plein droit du bail conclu en violation de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation
Au-delà de la sanction pécuniaire que constitue l’amende civile, la violation des dispositions de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation emporte une sanction civile autonome, prévue par le texte lui-même, qui énonce que « sont nuls de plein droit tous accords ou conventions conclus en violation du présent article ». Cette nullité de plein droit, qui opère indépendamment de toute démonstration d’un grief ou d’un préjudice subi par l’une des parties, frappe le contrat de location lui-même, privant ainsi le bailleur de son droit contractuel aux loyers et exposant réciproquement le locataire au risque d’une action en répétition de l’indu fondée sur l’absence de cause juridique des paiements intervenus en exécution du contrat nul.
La troisième chambre civile a eu l’occasion de se prononcer sur l’articulation complexe entre cette nullité légale d’ordre public et les conventions transactionnelles conclues entre les parties dans un arrêt du 2 avril 2026 (Civ3, 2 avr. 2026, n° 24-11.115). En l’espèce, un protocole d’accord transactionnel avait été signé entre le bailleur, la société 37/39 La Lune, et la société Habitat parisien, locataire, prévoyant notamment la résiliation des baux, la restitution des trois logements et le règlement des comptes entre les parties à la suite de la découverte du caractère illicite de l’activité de sous-location saisonnière. La cour d’appel de Paris avait, après avoir rejeté la demande en nullité du protocole transactionnel, prononcé la nullité du bail initial pour violation de l’article L. 631-7 et condamné le bailleur à restituer un trop-perçu d’indemnité d’occupation. La Cour de cassation a censuré cet arrêt pour défaut de réponse à conclusions, le bailleur ayant soutenu « que la demande du locataire en nullité du bail n’était qu’une demande accessoire à sa demande en nullité du protocole qui ne pouvait être examinée qu’en cas d’annulation préalable de celui-ci ». Cette cassation pour violation de l’article 455 du code de procédure civile illustre la complexité de l’articulation entre la nullité de plein droit édictée par l’article L. 631-7 et les conventions par lesquelles les parties entendent régler amiablement les conséquences de l’illicéité du contrat, le sort procédural de la demande de nullité du bail étant susceptible d’être tributaire du sort de la demande d’annulation de la transaction.
En conséquence, la nullité de plein droit du bail pour violation de l’article L. 631-7 produit des effets rétroactifs qui obligent les parties à se restituer mutuellement les prestations échangées, conformément aux principes généraux du droit des obligations et à l’article 1352-3 du code civil. Le locataire qui a versé des loyers en exécution d’un contrat nul peut en solliciter la restitution intégrale, tandis que le bailleur ne peut prétendre qu’à une indemnité d’occupation correspondant à la valeur réelle de la jouissance du bien, dont le montant, déterminé judiciairement, peut être substantiellement inférieur au loyer contractuel initialement stipulé. La Cour de cassation rappelle ainsi, par la censure prononcée le 2 avril 2026, que l’office du juge en matière de nullité pour changement d’usage illicite doit s’exercer dans le respect du principe de la contradiction, l’obligation de motivation étant au cœur du contrôle de légalité des décisions juridictionnelles.
Dès lors, le praticien confronté à une situation de location meublée touristique illicite doit mesurer l’ensemble des conséquences juridiques de la nullité de plein droit qui frappe le contrat, au-delà de la seule amende civile. La restitution des loyers perçus, la détermination de l’indemnité d’occupation, et l’articulation avec les éventuelles conventions transactionnelles antérieures constituent autant de difficultés que la jurisprudence récente de la troisième chambre civile contribue à éclairer sans pour autant les résoudre de manière exhaustive, chaque espèce présentant des particularités factuelles qui commandent une analyse circonstanciée de la situation contractuelle.
B. La préservation des droits procéduraux des parties et le droit au recours effectif
L’évolution du contentieux des locations meublées touristiques illicites s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel plus large de renforcement des garanties procédurales qui irrigue l’ensemble de la jurisprudence de la troisième chambre civile, et dont la portée dépasse le seul contentieux de l’amende civile pour embrasser toutes les procédures dans lesquelles l’administration exerce des prérogatives de puissance publique affectant les droits des justiciables. Ce mouvement trouve une illustration éclatante dans la question prioritaire de constitutionnalité renvoyée au Conseil constitutionnel par l’arrêt du 30 mars 2023 (Civ3, 30 mars 2023, n° 22-21.763, Publié au Bulletin), portant sur l’article 15, III, de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. La Cour y a considéré que la question présentait un caractère sérieux en ce que l’obligation faite au bailleur personne physique de proposer un relogement à son locataire âgé de plus de soixante-cinq ans et disposant de faibles ressources « pourrait être considérée comme disproportionnée, dès lors que l’état du marché locatif dans le secteur concerné est susceptible de rendre impossible la soumission par le bailleur, personne privée, d’une offre de relogement correspondant aux possibilités de locataires dont les ressources sont inférieures au plafond pour l’attribution de logements locatifs conventionnés ».
Par ailleurs, la jurisprudence la plus récente de la troisième chambre civile a consacré, en matière de notification administrative des décisions affectant les droits des justiciables, une exigence d’effectivité du droit au recours directement fondée sur l’article 6, § 1, de la Convention européenne des droits de l’homme. L’arrêt du 9 juillet 2026 (Civ3, 9 juill. 2026, n° 25-15.423, Publié au Bulletin) a jugé, dans une espèce relative au droit de préemption de la SAFER mais dont le principe est transposable au contentieux du changement d’usage, que « la lettre adressée à l’acquéreur évincé sur la base d’informations inexactes ou incomplètes qui n’ont pas permis sa présentation ne constituant pas une notification régulière au sens de l’article R. 143-6 précité, le délai de six mois, prévu par l’article L. 143-13 du code rural et de la pêche maritime, pour contester la décision de préemption, ne peut courir contre cet acquéreur évincé, nonobstant sa connaissance de l’existence d’une décision de préemption par un autre moyen ». L’extension de ce principe au contentieux des meublés touristiques paraît inéluctable, dès lors que la notification effective des décisions administratives aux contrevenants constitue le préalable indispensable à l’exercice des voies de recours dans le respect des exigences du procès équitable.
De même, la troisième chambre civile a rappelé avec force, dans un arrêt du 14 décembre 2023 (Civ3, 14 déc. 2023, n° 21-21.964, Publié au Bulletin), que les dispositions relatives au logement décent issues des articles 1719 du code civil et 6 de la loi du 6 juillet 1989 « dont l’objet est de préciser le contenu de l’obligation de délivrance du bailleur, sont applicables aux seuls logements objet d’un bail d’habitation ». Cette solution circonscrit avec précision le domaine de la norme de décence, qui ne saurait être invoquée par le propriétaire d’un logement non soumis au statut des baux d’habitation, à l’instar des locations meublées touristiques relevant d’un régime juridique distinct. Elle témoigne de la volonté constante de la Cour de cassation de cantonner chaque norme protectrice à son domaine d’application propre, sans étendre artificiellement les régimes juridiques au détriment de la sécurité juridique des opérateurs.
Enfin, l’arrêt du 16 avril 2026 (Civ3, 16 avr. 2026, n° 24-13.191, Publié au Bulletin), rendu au visa de l’article 15, I, de la loi du 6 juillet 1989, énonce une solution qui, bien que relative au congé pour reprise, illustre la rigueur avec laquelle la Cour de cassation apprécie les conditions de validité des actes juridiques affectant le droit au logement. La Cour y juge, par un attendu de principe dépourvu d’ambiguïté, que « les conditions de la reprise du logement devant être appréciées en la personne de son bénéficiaire, le décès de celui-ci, survenu avant la date d’expiration du délai de préavis, prive d’effet le congé aux fins de reprise ». Cette exigence d’appréciation personnelle et concrète des conditions légales, qui interdit toute transmission automatique du congé à l’héritier, fait écho au principe de personnalité des sanctions qui gouverne le contentieux de l’amende civile pour changement d’usage illicite, et participe d’une conception exigeante de la protection des droits individuels qui innerve l’ensemble du contentieux immobilier contemporain.
Conclusion
La jurisprudence de la troisième chambre civile de la Cour de cassation, telle qu’elle se déploie sur la période 2023-2026, témoigne d’un double mouvement dans le contentieux des locations meublées touristiques illicites, qui conjugue une consolidation rigoureuse du régime de l’amende civile et une extension maîtrisée du contrôle juridictionnel sur l’ensemble des sanctions applicables. D’une part, la Cour intègre pleinement l’amende civile dans le corpus des principes constitutionnels et conventionnels régissant les sanctions punitives, imposant une individualisation rigoureuse de la peine pour chaque personne poursuivie, prohibant les condamnations solidaires entre copropriétaires, et soumettant le quantum de l’amende à une appréciation souveraine des juges du fond prenant en compte la qualité professionnelle du contrevenant, sa bonne foi et l’étendue des revenus tirés de l’activité illicite. D’autre part, elle étend son contrôle sur la nullité des conventions conclues en violation de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, en articulant cette nullité de plein droit avec le droit commun des obligations, les exigences de motivation des décisions juridictionnelles et le respect du principe de la contradiction. L’adoption de la loi du 15 juillet 2026 visant à riposter contre l’occupation sans droit ni titre des meublés de tourisme, qui instaure une procédure administrative d’évacuation accélérée et renforce les pouvoirs de police du maire en matière d’infractions aux règles de changement d’usage, s’inscrit dans le prolongement immédiat de cette évolution jurisprudentielle dont elle entend amplifier la portée. Le praticien du droit immobilier, qu’il conseille le bailleur propriétaire, le locataire ou l’intermédiaire professionnel de la location touristique, devra désormais articuler ces sanctions civiles renforcées et ces nullités de plein droit avec les nouveaux pouvoirs administratifs conférés aux autorités locales, dans un contexte où la régulation des locations de courte durée constitue, plus que jamais, un enjeu majeur de politique urbaine et de préservation du parc de logements à usage d’habitation permanente.
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