La dualité de juridiction dans le contentieux du bail immobilier : l’office du juge judiciaire à l’épreuve de la domanialité publique
L’arrêt rendu par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 9 juillet 2026 (n° 25-13.874, FS-B) apporte une clarification décisive sur l’office du juge judiciaire confronté à une exception d’incompétence fondée sur la domanialité publique du bien donné à bail. La Haute juridiction impose désormais au juge judiciaire, y compris statuant en référé, de transmettre à la juridiction administrative la question préjudicielle de délimitation du domaine public avant de se prononcer sur sa compétence, sous peine d’excès de pouvoir négatif. Cette décision s’inscrit dans une lignée jurisprudentielle qui, depuis plusieurs années, redessine les frontières entre les deux ordres de juridiction dans le contentieux immobilier. Elle illustre la complexité persistante de l’articulation entre le droit privé du bail et le droit public de la domanialité, deux corps de règles dont l’intersection génère un contentieux abondant devant la troisième chambre civile. L’analyse de cette décision, éclairée par la jurisprudence récente et les textes fondateurs de la séparation des autorités, permet de dégager les principes directeurs qui gouvernent aujourd’hui la compétence juridictionnelle en matière de bail immobilier lorsqu’une personne publique est partie au contrat.
I. La compétence du juge judiciaire face au contrat de bail immobilier
A. Le principe : la compétence judiciaire pour le contentieux du bail
Le contrat de bail relève, par nature, de la compétence du juge judiciaire. Aux termes de l’article 1719 du code civil, le bailleur est obligé, par la nature du contrat, et sans qu’il soit besoin d’aucune stipulation particulière, de délivrer au preneur la chose louée et, s’il s’agit de son habitation principale, un logement décent, d’entretenir cette chose en état de servir à l’usage pour lequel elle a été louée et d’en faire jouir paisiblement le preneur pendant la durée du bail. Ces obligations, de nature contractuelle, constituent le socle sur lequel le juge judiciaire exerce sa compétence exclusive pour connaître des litiges nés de l’exécution du contrat de bail.
Le principe a été rappelé avec force par la Cour de cassation dans l’arrêt du 14 mars 2024 (Civ. 3e, n° 22-24.222, FS-B), aux termes duquel « si la juridiction judiciaire est compétente pour connaître d’une action en indemnisation formée par le preneur d’un local donné à bail commercial par une personne publique, la juridiction administrative est seule compétente pour connaître de l’action en indemnisation de dommages de travaux publics, alors même qu’il existe un bail commercial entre la personne publique pour le compte de laquelle sont effectués les travaux et la victime de ces dommages ». Cette formule, riche d’enseignements, confirme que le critère de la compétence ne réside pas dans la qualité de la personne publique partie au contrat, mais dans la nature du fait générateur du dommage invoqué. La Cour de cassation impose ainsi au juge judiciaire de déterminer, indépendamment du fondement juridique invoqué par le demandeur, si les prétentions indemnitaires tendent à la réparation de dommages causés par des travaux publics ou se rattachent à un fait générateur distinct.
Par ailleurs, la Cour de cassation a rappelé, dans l’arrêt du 25 avril 2024 (Civ. 3e, n° 22-22.775), que la question de l’appartenance d’un bien au domaine public relève de la compétence exclusive du juge administratif, tout en précisant que lorsque cette question se pose à l’occasion d’un litige relevant au fond de la compétence du juge judiciaire, celui-ci demeure compétent et n’est tenu de surseoir à statuer et de poser une question préjudicielle au juge administratif que s’il existe un doute sérieux sur l’appartenance du bien litigieux au domaine public. Ce distinguo subtil entre la question de domanialité et le fond du litige constitue le coeur du mécanisme de régulation des compétences entre les deux ordres de juridiction.
En ce qui concerne la nature même du contrat de bail, la Cour de cassation avait déjà précisé, dans un arrêt du 11 janvier 2023 (Civ. 3e, n° 21-20.388, FS-B), que l’action tendant à voir dire que la voirie et les réseaux d’un lotissement étaient la propriété de la commune après que leur cession forcée eut été réalisée par une délibération du conseil municipal était une action réelle immobilière, soumise à la prescription trentenaire de l’article 2227 du code civil. Cette qualification d’action réelle immobilière emporte des conséquences procédurales majeures, notamment quant au délai de prescription applicable et à la détermination du juge compétent.
B. Les limites : l’exception de domanialité publique
La compétence de principe du juge judiciaire connaît une limite fondamentale lorsque le bien objet du contrat relève du domaine public. L’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose en effet que les biens des personnes publiques qui relèvent du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles. Cette règle d’ordre public a des conséquences directes sur la validité des contrats de bail conclus sur de tels biens.
La Cour de cassation, dans un arrêt remarqué du 21 mai 2026 (Civ. 3e, n° 24-16.483, FS-B), a affirmé avec une netteté particulière que « les parties ne pouvant choisir de soumettre leurs relations locatives au statut des baux commerciaux lorsqu’elles portent sur des biens appartenant au domaine public, un bail commercial ayant pour assiette un tel bien est nul de nullité absolue pour objet illicite ». Cette nullité absolue, qui peut être invoquée par tout intéressé, produit des effets radicaux : le contrat est anéanti rétroactivement et les parties doivent être remises dans leur situation antérieure. La Cour de cassation a toutefois tempéré la rigueur de cette solution en rappelant que, en application des articles 1131 et 1304 du code civil dans leur rédaction antérieure à l’ordonnance du 10 février 2016, les parties doivent, après l’annulation de leurs conventions même pour cause ou objet illicite, être remises dans leur situation antérieure, et que chacune peut prétendre à la restitution en valeur des prestations fournies. Ainsi, le bailleur qui a fourni la jouissance effective d’un local peut prétendre à une indemnité d’occupation, indépendamment de la nullité du bail.
En outre, la Cour de cassation a précisé, dans la même décision, que la prescription de l’action en nullité pour cause ou objet illicite, régie par l’article 2224 du code civil, court à compter du jour où la partie demanderesse a eu ou aurait dû avoir connaissance de l’illicéité de l’objet du contrat, et non à compter de la conclusion de l’acte. Cette solution, qui retarde le point de départ du délai quinquennal, protège le preneur qui découvrirait tardivement que le bien loué appartient au domaine public.
La frontière entre domaine public et domaine privé des personnes publiques revêt donc un caractère décisif dans le contentieux immobilier. Or, cette qualification échappe par principe à l’office du juge judiciaire. La loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III, textes fondateurs de la séparation des autorités administratives et judiciaires, réservent en effet à la juridiction administrative la compétence exclusive pour se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public. C’est précisément au point de rencontre entre cette compétence administrative exclusive et la compétence judiciaire de principe sur le contrat de bail que se nouent les difficultés les plus délicates.
II. La frontière entre office judiciaire et administratif
A. La question préjudicielle : mécanisme de régulation
L’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile constitue la clef de voûte du dispositif de régulation des compétences entre les deux ordres de juridiction. Il dispose que lorsque la solution d’un litige dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie la transmet à la juridiction administrative compétente et sursoit à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle. Ce mécanisme, qui impose au juge judiciaire de suspendre son office dans l’attente de la décision du juge administratif, constitue une garantie essentielle du respect de la séparation des pouvoirs.
L’arrêt du 9 juillet 2026 (Civ. 3e, n° 25-13.874, FS-B) a considérablement renforcé la portée de ce mécanisme en affirmant, dans un attendu de principe, que « lorsque la juridiction judiciaire statuant en référé est saisie d’une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative et que la solution de cette exception dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse de délimitation du domaine public, elle doit la transmettre à la juridiction administrative compétente et surseoir à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle sans pouvoir se déclarer incompétente sur les demandes présentées devant elle, motif pris d’une contestation sérieuse ». La portée de cette solution est triple. D’une part, elle étend l’obligation de sursis à statuer au juge des référés, dont l’office est traditionnellement limité à l’évidence et à l’absence de contestation sérieuse. D’autre part, elle interdit au juge judiciaire de se déclarer incompétent sur le fondement de la contestation sérieuse sans avoir préalablement saisi le juge administratif de la question préjudicielle. Enfin, elle consacre le caractère obligatoire du renvoi préjudiciel dès lors que la difficulté de délimitation du domaine public présente un caractère sérieux.
Dans l’espèce ayant donné lieu à cet arrêt, un établissement public de santé avait consenti à l’un de ses agents un bail d’habitation, avant de requalifier unilatéralement le contrat en convention d’occupation précaire du domaine public et de réévaluer le loyer en conséquence. Le preneur avait saisi le juge des référés judiciaire en restitution des sommes indûment versées. La cour d’appel de Versailles avait accueilli l’exception d’incompétence au motif que la qualification de domanialité du logement était sérieusement discutée. La Cour de cassation censure cette décision au visa de la loi des 16 et 24 août 1790, du décret du 16 fructidor an III et de l’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile, en reprochant à la cour d’appel de ne pas avoir transmis la question préjudicielle à la juridiction administrative. La décision illustre la rigueur avec laquelle la Haute juridiction entend faire respecter le mécanisme du renvoi préjudiciel, y compris dans le cadre de la procédure de référé.
Cette solution s’inscrit dans la continuité de l’arrêt du 14 mars 2024 (Civ. 3e, n° 22-24.222, FS-B), qui avait déjà affirmé qu’« il appartient au juge judiciaire saisi d’une exception d’incompétence de déterminer, indépendamment du fondement juridique invoqué, si les demandes indemnitaires qui lui sont soumises tendent à la réparation de dommages causés par des travaux publics ou se rattachent à un fait générateur distinct de ces travaux publics ». La Cour de cassation impose ainsi au juge judiciaire un examen rigoureux de la nature des prétentions avant de statuer sur sa compétence, examen qui peut le conduire à transmettre une question préjudicielle au juge administratif ou, si la difficulté est insurmontable, à renvoyer l’affaire au Tribunal des conflits. Cette obligation procédurale, loin d’être une simple faculté, constitue une garantie essentielle du droit au juge et du respect de la séparation des pouvoirs.
Par ailleurs, l’arrêt du 11 janvier 2023 (Civ. 3e, n° 21-20.388, FS-B) a rappelé que l’exception d’incompétence de la juridiction judiciaire pour se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public doit, à peine d’irrecevabilité, être soulevée avant toute défense au fond ou fin de non-recevoir. Cette exigence procédurale, qui découle de l’article 74 du code de procédure civile, souligne l’importance de l’ordre de présentation des moyens et sanctionne la partie qui tarderait à invoquer l’incompétence de la juridiction saisie. La Cour de cassation avait également jugé, dans une série d’arrêts du 14 mars 2024 (Civ. 3e, n° 22-24.222 à 22-24.226), que la personne publique bailleresse peut valablement invoquer l’incompétence du juge judiciaire lorsque les préjudices invoqués par le preneur trouvent leur source dans des travaux publics, nonobstant l’existence d’un contrat de bail de droit privé.
B. La distinction entre faute du bailleur et dommages de travaux publics
La jurisprudence récente de la troisième chambre civile a construit une distinction fondamentale entre la faute du bailleur, qui relève de la compétence judiciaire en application de l’article 1719 du code civil, et les dommages causés par des travaux publics, dont la réparation incombe à la seule juridiction administrative. Cette distinction, qui peut paraître théorique, emporte des conséquences pratiques considérables dans les litiges opposant un preneur à une personne publique bailleresse.
L’arrêt du 14 mars 2024 (Civ. 3e, n° 22-24.222, FS-B) a posé le principe avec une grande clarté en retenant que « la juridiction administrative est seule compétente pour connaître de l’action en indemnisation de dommages de travaux publics, alors même qu’il existe un bail commercial entre la personne publique pour le compte de laquelle sont effectués les travaux et la victime de ces dommages ». La Cour de cassation a ainsi écarté toute tentation de retenir la compétence judiciaire au seul motif de l’existence d’un lien contractuel de droit privé entre les parties. La circonstance que la personne publique cumule les qualités de bailleresse et de maître d’ouvrage public ne saurait autoriser le juge judiciaire à connaître de l’action en réparation des dommages de travaux publics.
Cette solution s’explique par la nature même des travaux publics et le régime de responsabilité qui leur est applicable. La responsabilité du maître d’ouvrage public à raison des dommages causés par des travaux publics obéit à des règles spécifiques du droit administratif, notamment la théorie de la responsabilité sans faute pour dommages anormaux de travaux publics. Admettre la compétence du juge judiciaire pour connaître d’une telle action reviendrait à permettre au demandeur de contourner les règles de compétence en invoquant le fondement contractuel du bail. La Cour de cassation a donc imposé au juge judiciaire, dans le même arrêt, de trancher la question de fond dont dépend sa compétence avant de statuer sur l’exception d’incompétence, conformément à l’article 79 du code de procédure civile.
En conséquence, lorsque le preneur invoque à la fois des manquements du bailleur à ses obligations contractuelles et des dommages résultant de travaux publics, le juge judiciaire doit scinder le litige : il retient sa compétence pour la part des demandes fondée sur les manquements contractuels distincts des travaux publics, et renvoie le surplus à la juridiction administrative. Cette dissociation, qui peut s’avérer complexe en pratique, est la conséquence inéluctable du dualisme juridictionnel français. Elle impose au praticien une analyse rigoureuse de la cause des préjudices invoqués, le fondement contractuel de la demande ne suffisant pas à établir la compétence judiciaire si le dommage trouve sa source exclusive dans la réalisation de travaux publics.
La Cour de cassation a également eu l’occasion de préciser, dans l’arrêt du 11 janvier 2023 (Civ. 3e, n° 21-20.388, FS-B), les conditions d’application de l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme relatif au transfert d’office des voies privées dans le domaine public communal. Elle a retenu que « l’application des dispositions de l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme, qui prévoient un transfert de propriété entre les particuliers et la commune, suppose que les voies en cause appartenaient préalablement à des personnes privées, alors que l’application des dispositions de l’article L. 141-3 du code de la voirie routière, qui emporte classement ou déclassement des voies communales dans le domaine public, suppose l’existence d’une voie appartenant d’ores et déjà à la commune, une voie propriété privée ne pouvant pas être classée dans le domaine public sans un transfert préalable de la propriété ». Cette distinction entre transfert de propriété et classement dans le domaine public illustre la complexité des opérations juridiques auxquelles donne lieu l’incorporation d’un bien privé dans le patrimoine public.
L’articulation entre ces deux corps de règles impose aux parties au contrat de bail de faire preuve d’une vigilance particulière lorsque le bailleur est une personne publique. La qualification domaniale du bien loué conditionne en effet non seulement la validité du contrat, mais également l’ordre de juridiction compétent pour connaître des litiges susceptibles de survenir en cours d’exécution. Le preneur qui découvre que le bien donné à bail relève du domaine public public pourra solliciter la nullité du contrat pour objet illicite, sans que le bailleur puisse lui opposer la prescription quinquennale si le point de départ de celle-ci est reporté au jour de la découverte de l’illicéité, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation du 21 mai 2026.
Par ailleurs, le preneur qui subit un trouble de jouissance du fait de travaux publics réalisés par la personne publique bailleresse doit identifier avec précision le fondement de son action : s’il invoque un manquement du bailleur à son obligation de délivrance et de jouissance paisible, il saisira le juge judiciaire ; s’il entend obtenir réparation des dommages causés par les travaux publics proprement dits, il devra porter son action devant la juridiction administrative. Cette dualité de voies de droit, bien que source de complexité procédurale, garantit le respect de la séparation des pouvoirs et assure l’application des régimes de responsabilité propres à chaque ordre de juridiction.
La Cour de cassation confirme ainsi, par touches successives, une construction prétorienne cohérente qui, sans remettre en cause le principe de la compétence judiciaire sur le contrat de bail, en circonscrit les limites avec une précision croissante. L’arrêt du 9 juillet 2026, en étendant l’obligation de question préjudicielle au juge des référés, parachève cet édifice en interdisant au juge judiciaire de se déclarer incompétent sans avoir préalablement permis au juge administratif de se prononcer sur la qualification domaniale du bien litigieux.
Conclusion
La jurisprudence récente de la troisième chambre civile de la Cour de cassation dessine les contours d’un équilibre subtil entre la compétence de principe du juge judiciaire sur le contrat de bail et les prérogatives exclusives du juge administratif en matière domaniale. L’arrêt du 9 juillet 2026 constitue une pièce maîtresse de cette construction en ce qu’il impose au juge des référés, comme au juge du fond, de transmettre au juge administratif la question préjudicielle de délimitation du domaine public avant de statuer sur sa propre compétence. Cette solution, conjuguée aux principes dégagés par les arrêts des 21 mai 2026, 14 mars 2024 et 11 janvier 2023, offre désormais aux praticiens un cadre d’analyse relativement stabilisé pour appréhender les litiges immobiliers mettant en cause une personne publique. La distinction entre la faute contractuelle du bailleur, qui relève du juge judiciaire, et les dommages de travaux publics, qui relèvent du juge administratif, constitue la clef de voûte de ce dispositif. Elle invite les parties à un examen rigoureux de la cause des préjudices allégués et à un choix éclairé de l’ordre de juridiction devant lequel porter leur action.
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