Par un arrêt rendu en 2001, la Cour de justice des Communautés européennes a statué sur sa propre compétence pour répondre à des questions préjudicielles posées par une juridiction nationale agissant dans le cadre d’une procédure d’inscription foncière. En l’espèce, une ressortissante autrichienne avait acquis un terrain non bâti. La législation régionale en vigueur soumettait la validité d’une telle acquisition à l’obtention d’une autorisation administrative préalable, destinée à garantir que le terrain serait affecté à la construction dans un délai raisonnable. La requérante, estimant cette exigence contraire à la libre circulation des capitaux, n’a pas sollicité cette autorisation et a directement demandé l’inscription de son titre de propriété au livre foncier, tenu par un tribunal de district, le Bezirksgericht. Confronté à l’argument de l’incompatibilité de la loi nationale avec le droit communautaire, ce tribunal a décidé de surseoir à statuer et de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice. Saisie de ces questions, la Cour a d’abord été amenée à examiner sa propre compétence, contestée par plusieurs gouvernements et par la Commission au motif que l’organe de renvoi n’agirait pas en tant que juridiction. Le problème de droit soumis à la Cour était donc de déterminer si un organe national, bien que formellement qualifié de tribunal, qui statue sur une demande d’inscription au livre foncier selon une procédure non contentieuse, peut être qualifié de « juridiction » au sens de l’article 177 du traité CE, et ainsi être habilité à la saisir d’une question préjudicielle. La Cour de justice a répondu par la négative, se déclarant incompétente. Elle a jugé que les juridictions nationales ne peuvent la saisir que si un litige est pendant devant elles et si elles statuent dans le cadre d’une procédure destinée à aboutir à une décision de caractère juridictionnel. Or, en l’espèce, le tribunal agissait en tant qu’autorité administrative, exerçant une fonction non juridictionnelle, se limitant à vérifier la conformité d’une demande aux conditions légales d’inscription.
Cette décision permet à la Cour de justice de consolider une définition fonctionnelle de la notion de juridiction habilitée à la saisir (I), ce qui a pour effet de délimiter rigoureusement le champ d’application du mécanisme de renvoi préjudiciel (II).
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**I. LA CONSÉCRATION D’UNE APPROCHE FONCTIONNELLE DE LA NOTION DE JURIDICTION NATIONALE**
Pour refuser sa compétence, la Cour de justice s’appuie sur une jurisprudence établie qu’elle affine en la matière (A), en faisant de l’existence d’un litige à trancher le critère déterminant de la fonction juridictionnelle (B).
**A. La réaffirmation des critères d’identification d’une juridiction**
La Cour rappelle à titre liminaire les éléments traditionnellement pris en compte pour déterminer si un organisme de renvoi constitue une juridiction au sens du droit communautaire. Ces critères, dégagés de longue date, incluent « l’origine légale de l’organe, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de la procédure, l’application, par l’organisme, des règles de droit ainsi que son indépendance ». En citant notamment son arrêt `Dorsch Consult`, la Cour ancre son raisonnement dans une construction prétorienne stable et reconnue. La réunion de ces éléments est une condition nécessaire pour qu’un organe national puisse engager le dialogue des juges institué par le traité. Toutefois, la présente décision démontre que la simple satisfaction de ces critères organiques et statutaires ne suffit pas. La Cour procède en effet à un examen plus approfondi, qui ne porte pas sur la nature de l’organe en lui-même, mais sur la nature de la fonction qu’il exerce dans le cadre spécifique de la procédure au principal. C’est donc bien une approche fonctionnelle qui est privilégiée pour qualifier l’activité de l’organe de renvoi.
**B. L’exigence décisive de l’exercice d’une fonction juridictionnelle**
Le cœur du raisonnement de la Cour réside dans l’affirmation selon laquelle « les juridictions nationales ne sont habilitées à saisir la Cour que si un litige est pendant devant elles et si elles sont appelées à statuer dans le cadre d’une procédure destinée à aboutir à une décision de caractère juridictionnel ». Ce faisant, elle érige le règlement d’un litige en condition substantielle de la saisine préjudicielle. La Cour distingue ainsi clairement l’acte de juger de l’acte d’administrer. Or, dans le cas d’espèce, le tribunal de district, en sa qualité d’autorité chargée de la tenue du livre foncier, ne tranche aucun différend entre des parties aux intérêts opposés. Sa mission se limite à un contrôle de légalité a priori, consistant à « statuer sur la conformité de la demande aux conditions fixées par la législation pour l’inscription des droits de propriété ». Cette activité, qualifiée de non juridictionnelle, s’apparente à une mission de certification ou d’enregistrement relevant de l’administration publique, même si elle est confiée à un organe judiciaire. La Cour opère ainsi un parallèle avec sa jurisprudence antérieure, notamment l’arrêt `Job Centre`, où elle avait déjà estimé qu’un tribunal statuant sur une demande d’homologation des statuts d’une société exerçait une fonction administrative.
**II. UNE DÉLIMITATION STRICTE DU CHAMP D’APPLICATION DU RENVOI PRÉJUDICIEL**
En conditionnant la recevabilité du renvoi à l’exercice effectif d’une fonction contentieuse, la Cour opère une distinction nette entre les différentes missions d’un même organe (A), ce qui emporte des conséquences significatives sur les voies d’accès au juge communautaire pour les justiciables (B).
**A. La distinction entre fonction administrative et fonction juridictionnelle d’un même organe**
L’apport de la décision réside dans sa capacité à dissocier les fonctions au sein d’une même entité organique. Le Bezirksgericht n’est pas disqualifié en tant que tel. Il conserve la faculté de poser une question préjudicielle lorsqu’il est saisi d’un litige relevant de sa compétence contentieuse. Ce qui lui est refusé, c’est d’user de cette prérogative lorsqu’il agit en dehors de tout contexte litigieux, comme une autorité administrative. La Cour analyse également la nature du recours interne formé par la requérante contre la décision d’un fonctionnaire de ce tribunal. Elle écarte la qualification de recours juridictionnel, le considérant comme une simple « réclamation administrative interne à l’organe considéré ». Cette précision renforce l’idée que la nature juridictionnelle d’une procédure ne dépend pas de sa dénomination formelle, mais de sa substance. Cette orthodoxie fonctionnelle vise à préserver la nature même du renvoi préjudiciel, qui est un instrument de coopération judiciaire destiné à assurer l’application uniforme du droit de l’Union dans le cadre de litiges réels, et non un mécanisme consultatif à la disposition des administrations.
**B. Les conséquences pratiques sur l’accès au juge communautaire**
La solution adoptée a pour portée de clarifier le parcours procédural que doit suivre un justiciable souhaitant contester la conformité d’une norme nationale au droit communautaire dans un tel contexte. Il ne peut instrumentaliser une procédure administrative gracieuse pour obtenir une décision préjudicielle. La voie à suivre consiste d’abord à épuiser la procédure administrative, c’est-à-dire à obtenir une décision de refus explicite de l’autorité compétente. C’est ensuite cette décision administrative de refus, faisant grief, qui pourra faire l’objet d’un recours contentieux devant la juridiction nationale compétente. C’est alors seulement dans le cadre de ce litige, opposant le justiciable à l’autorité administrative, que le juge national, exerçant pleinement sa fonction juridictionnelle, pourra, s’il l’estime nécessaire, saisir la Cour de justice d’une question préjudicielle. En définitive, cette décision, en circonscrivant l’accès au prétoire de la Cour aux seules situations contentieuses, garantit la pertinence des questions posées et la nature judiciaire du dialogue qu’elle entretient avec les juridictions des États membres.