Par une décision du 13 septembre 2022, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur l’étendue du droit au respect des biens lorsqu’une propriété expropriée est transférée entre différentes entités publiques avant d’être cédée à une personne privée. En l’espèce, une personne s’était vue exproprier deux terrains en 1982 par l’administration en charge de la défense nationale aux fins de créer une zone de protection militaire. Vingt-quatre ans plus tard, en 2006, cette administration, n’ayant plus l’utilité de ces parcelles, les a transférées à un organisme public de logement dans le cadre d’un accord d’échange foncier. Par la suite, à une date non spécifiée, cet organisme a vendu les terrains à une société de construction privée. L’ancienne propriétaire a alors engagé des actions en justice devant les juridictions nationales afin d’obtenir une indemnisation, arguant que l’objectif d’utilité publique initial n’était plus poursuivi. Ses demandes furent rejetées au motif qu’une disposition du code de l’expropriation excluait tout droit à rétrocession ou à indemnité lorsque le bien était transféré à une autre administration publique disposant elle-même du pouvoir d’exproprier. Saisie, la Cour européenne des droits de l’homme devait déterminer si la fin de l’affectation à l’utilité publique d’un bien exproprié, suivie de son transfert à une autre entité publique puis à une personne privée, pouvait ouvrir un droit à indemnisation pour l’ancien propriétaire sur le fondement de l’article 1er du Protocole n°1. La Cour déclare la requête irrecevable, considérant d’une part que la Convention ne confère pas de droit à restitution ou à indemnisation pour un bien régulièrement exproprié et utilisé pendant une longue période, et d’autre part que la requérante ne disposait pas en droit interne d’une espérance légitime suffisamment établie pour constituer un « bien » protégé. La solution de la Cour, fondée sur une application rigoureuse des conditions de protection de la propriété (I), confirme la portée restreinte du droit à réparation pour l’exproprié en cas de changement d’affectation du bien (II).
I. L’application rigoureuse des conditions de protection de la propriété
La Cour européenne des droits de l’homme examine la situation au regard des deux fondements possibles d’une atteinte : la violation directe du droit au respect des biens et l’existence d’une créance indemnitaire née du droit interne. Pour déclarer la requête irrecevable, elle constate d’abord l’absence d’une atteinte autonome au droit de propriété (A), avant de rejeter l’existence d’un bien patrimonial protégé au titre d’une espérance légitime (B).
A. L’absence d’une atteinte autonome au droit de propriété
La Cour rappelle son interprétation constante de l’article 1er du Protocole n°1, selon laquelle cette disposition ne garantit pas un droit à la restitution d’un bien exproprié lorsque l’affectation à l’utilité publique cesse. Elle souligne que le point décisif est de savoir si l’expropriation initiale était régulière et si le bien a été utilisé conformément à l’intérêt général. En l’espèce, la Cour observe que les terrains ont été acquis pour la création d’une zone d’interdiction militaire, ce qui représente bien une cause d’utilité publique. Elle écarte l’argument de l’ancienne propriétaire fondé sur l’absence de constructions, en précisant que « l’établissement d’une telle zone ne nécessite pas de construction particulière étant donné que son but est de maintenir les personnes non autorisées à distance des infrastructures sensibles afin d’en assurer la sécurité ». La Cour constate que cette affectation a perduré pendant une période significative de vingt-quatre ans. Dès lors, le transfert ultérieur à une autre administration ne saurait remettre en cause la validité de l’expropriation initiale. La Cour en conclut donc que « l’article 1 du Protocole no 1 ne saurait être interprété comme prévoyant une obligation de restitution ou d’indemnisation au bénéfice des anciens propriétaires lorsqu’un bien régulièrement exproprié cesse d’être utilisé dans l’intérêt général après l’avoir été pendant un certain temps ». Cette position réaffirme que la simple disparition de la cause d’utilité publique ne fait pas renaître automatiquement un droit pour l’exproprié.
B. Le rejet de l’existence d’un bien patrimonial protégé
La Cour examine ensuite la seconde branche de l’argumentation de la requérante, selon laquelle le droit interne lui aurait octroyé un droit à indemnisation qui constituerait un intérêt patrimonial, ou « bien », au sens de la Convention. L’existence d’un tel bien dépend du point de savoir si le demandeur peut se prévaloir d’une « espérance légitime » de voir sa créance se concrétiser. Pour ce faire, cette espérance doit reposer sur une base suffisante en droit interne, telle qu’une disposition légale non équivoque ou une jurisprudence bien établie. Or, la Cour note que les juridictions nationales ont rejeté les prétentions de l’ancienne propriétaire en se fondant sur l’article 22 du code de l’expropriation. Cette disposition excluait explicitement un droit à rétrocession ou à indemnité dans le cas d’un transfert du bien exproprié vers une administration qui détient elle-même la prérogative d’exproprier. Face à la clarté de ce texte, les décisions des juges nationaux ne peuvent être qualifiées d’arbitraires ou de déraisonnables. Par conséquent, les revendications de l’ancienne propriétaire « ne disposent donc pas d’une base légale suffisante en droit interne ». De ce fait, la Cour conclut que « l’intéressée ne saurait se prévaloir d’une « espérance légitime » et donc d’un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 ». L’absence de base juridique interne prive donc la requérante de la protection conventionnelle au titre d’un intérêt patrimonial.
II. La portée restreinte du droit à réparation de l’exproprié
Cette décision, au-delà de sa solution technique, illustre la marge d’appréciation laissée aux États dans la gestion de leur domaine public. Elle confirme la subordination du droit à réparation à une interprétation stricte du droit national (A) tout en soulignant l’importance cruciale des moyens soulevés devant les juridictions internes (B).
A. La subordination du droit à réparation à l’interprétation du droit national
En refusant de reconnaître une espérance légitime, la Cour confirme son approche déférente envers l’interprétation du droit national par les juridictions internes, sauf en cas d’arbitraire manifeste. Le droit à restitution ou à une indemnisation complémentaire pour l’ancien propriétaire n’est pas un principe autonome du droit européen, mais une faculté que les droits nationaux peuvent aménager. La décision montre que lorsque la loi nationale pose des conditions précises à ce droit, comme en l’espèce en excluant le cas des transferts entre administrations publiques, la Cour ne substituera pas sa propre appréciation à celle des juges nationaux. La valeur de la décision réside ainsi dans cette clarification : la protection conventionnelle d’une espérance légitime est conditionnée par l’existence d’une quasi-certitude juridique en droit interne. En l’absence d’un droit clairement établi, l’ancien propriétaire ne peut espérer obtenir gain de cause à Strasbourg. Cette solution invite donc les plaideurs à fonder leurs demandes sur des bases légales internes incontestables et souligne que la Convention n’a pas vocation à combler les lacunes ou les choix restrictifs du législateur national en matière de rétrocession.
B. L’irrecevabilité liée à l’épuisement des voies de recours internes
La portée de la décision est également marquée par une question procédurale déterminante. La Cour prend soin de noter que les biens expropriés ont finalement été vendus à une personne privée. Cependant, elle se déclare incompétente pour examiner les conséquences juridiques de cette vente, car l’ancienne propriétaire n’avait pas articulé son argumentation autour de cette circonstance devant les tribunaux nationaux. Cette vente à une personne privée aurait pu potentiellement modifier l’analyse, en sortant du cadre du transfert entre entités publiques prévu par la loi. Néanmoins, en ne soulevant pas ce moyen, la requérante a privé les juridictions internes de l’opportunité de se prononcer sur cette question. La Cour conclut donc que cet aspect du grief « se heurte de ce fait à la règle de l’épuisement des voies de recours internes ». Cette observation constitue un rappel pédagogique de l’importance d’une stratégie contentieuse complète au niveau national. Pour les futurs litiges similaires, la portée de cet arrêt est claire : l’argumentation doit couvrir toutes les étapes du parcours du bien exproprié, y compris sa destination finale, afin de ne pas se voir opposer une irrecevabilité procédurale devant la juridiction européenne.