L’arrêt rendu par le Conseil d’État le 14 mars 2018, dans une affaire opposant des propriétaires à l’administration, offre une illustration des difficultés que peuvent rencontrer les justiciables pour obtenir réparation du préjudice né d’une procédure d’expropriation irrégulière. En l’espèce, des particuliers, reconnus bénéficiaires d’une indemnité d’expropriation fixée provisoirement en 1977 pour un terrain situé à Thessalonique, ne perçurent qu’une partie de cette somme. Face à l’inertie de l’administration et au non-versement du solde, ils obtinrent en 2005 du tribunal administratif de première instance une décision ordonnant la révocation formelle de l’expropriation. Forts de cette reconnaissance du comportement illicite de l’administration, les propriétaires saisirent en 2007 cette même juridiction d’une action en responsabilité sur le fondement de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil. Ils sollicitaient l’indemnisation de leur préjudice matériel, consistant soit dans la perte des intérêts qu’ils auraient perçus sur la somme due, soit dans l’impossibilité d’exploiter leur bien, ainsi que la réparation de leur préjudice moral.

Le tribunal administratif de première instance de Thessalonique, par un jugement du 22 mars 2010, ne fit que partiellement droit à leurs demandes. S’il leur alloua une somme pour dommage moral, il rejeta leurs prétentions relatives au préjudice matériel au motif qu’elles étaient prescrites, le délai de cinq ans ayant couru à compter de la commission des faits illicites. Saisie par les requérants, la cour administrative d’appel, dans un arrêt du 9 mars 2014, confirma cette solution. Elle ajouta que les demandes d’indemnisation pour la privation de l’usage du terrain étaient « imprécises », faute pour les propriétaires d’avoir fourni des éléments concrets, telle une demande de permis de construire. Les requérants formèrent alors un pourvoi devant le Conseil d’État, soutenant d’une part qu’il leur était légalement impossible d’entreprendre de telles démarches sur un bien bloqué par l’expropriation, et d’autre part que le préjudice subi était continu, ce qui faisait obstacle à la prescription. Le Conseil d’État rejeta le pourvoi, validant le raisonnement de la cour d’appel sur le caractère imprécis des demandes et jugeant que le moyen relatif à la prescription reposait sur une lecture erronée de l’arrêt d’appel.

Il convient donc de se demander si le fait d’exiger d’un propriétaire la preuve d’actes d’exploitation prohibés par l’état de droit applicable à son bien, et de considérer comme instantané le préjudice résultant d’une privation de jouissance prolongée, constitue une juste application des règles de la responsabilité administrative. Le Conseil d’État répond par l’affirmative en validant le rejet des demandes d’indemnisation, estimant que les requérants n’ont pas suffisamment étayé leurs prétentions et que leur analyse de la prescription est infondée. L’analyse de cette décision révèle une conception rigide des conditions d’indemnisation qui semble peu compatible avec les exigences d’une protection effective des droits des administrés (I), conduisant à une neutralisation substantielle du droit au respect des biens (II).

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I. Une conception restrictive des conditions de l’indemnisation

Le rejet de la demande d’indemnisation par les juridictions grecques repose sur deux motifs distincts : le caractère prétendument imprécis de la demande (A) et une application stricte des règles de prescription (B), qui interrogent sur leur pertinence au regard de la situation des requérants.

A. L’exigence d’une preuve impossible à rapporter

La cour d’appel, dont le raisonnement est validé par le Conseil d’État, a considéré que les demandes d’indemnisation formulées par les requérants étaient « imprécises ». Elle leur reprochait de ne pas avoir « fourni les éléments permettant de calculer leur manque à gagner dont notamment l’existence d’une demande d’obtention d’un permis de construire ». Cette exigence probatoire soulève une difficulté majeure. En effet, un terrain faisant l’objet d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique est, par nature, frappé d’inconstructibilité pour les propriétaires privés. Toute démarche visant à obtenir un permis de construire aurait été vouée à l’échec, car se heurtant à la destination publique du bien.

En exigeant des requérants la preuve d’actes qu’ils étaient légalement empêchés d’accomplir, la juridiction administrative leur impose une charge probatoire excessive, assimilable à une *probatio diabolica*. Les requérants avaient d’ailleurs souligné devant le Conseil d’État « qu’ils ne pouvaient pas indiquer les mesures préparatoires qu’ils avaient prises pour exploiter leur propriété », car de telles mesures étaient « prohibées du fait du blocage de leur propriété ». Ignorer cet argument revient à priver d’effet le droit à réparation. La seule privation de la faculté d’user de son bien, du fait d’une procédure administrative illégalement prolongée, devrait suffire à caractériser un préjudice certain. Subordonner sa réparation à la preuve d’une intention d’exploitation que l’administration a elle-même rendue irréalisable constitue une approche paradoxale qui revient à nier la réalité du dommage.

B. La qualification discutable du point de départ de la prescription

Outre le défaut de précision de la demande, les juridictions du fond ont opposé la prescription quinquennale aux requérants. Elles ont estimé que le fait générateur du dommage était le non-paiement de l’indemnité en 1977, un fait qualifié d’instantané. Le Conseil d’État a écarté le débat en jugeant que le pourvoi reposait sur une « prémisse erronée », la cour d’appel ne s’étant pas prononcée sur le point de départ de la prescription concernant la privation d’usage. Cette manœuvre de la haute juridiction ne fait que contourner la question de fond. Le préjudice dont il est demandé réparation ne résulte pas uniquement du non-paiement à une date précise, mais de la situation continue de dépossession et d’incertitude juridique qui en a découlé pendant plusieurs décennies.

Le dommage ne réside pas dans un acte unique, mais dans une omission prolongée de l’administration de régulariser la situation, maintenant le bien des requérants dans un état de « blocage » permanent. Dans une telle hypothèse, le fait dommageable se renouvelle chaque jour, tant que la situation illicite perdure. La prescription ne devrait, par conséquent, commencer à courir qu’à compter du jour où cette situation prend fin. En adoptant une lecture fragmentée et instantanée du fait générateur, les juges grecs ont rendu le droit à indemnisation théorique et illusoire, vidant de sa substance l’obligation de réparer qui pèse sur l’administration.

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II. Une neutralisation substantielle du droit au respect des biens

En opposant aux requérants des obstacles procéduraux difficilement surmontables, la solution retenue par les juridictions internes aboutit à une violation indirecte de leurs droits fondamentaux. Elle consacre une restriction disproportionnée du droit à un recours effectif (A) qui emporte, en définitive, une atteinte au droit de propriété (B).

A. La restriction disproportionnée du droit à un recours effectif

L’exigence de preuve d’une demande de permis de construire, alors même que celle-ci était prohibée, constitue une charge excessive qui porte atteinte au droit d’accès à un tribunal. En fixant des conditions probatoires impossibles à satisfaire, les juridictions ferment en pratique la voie à un examen au fond de la demande d’indemnisation. Une telle approche formaliste vide le recours en responsabilité de son effectivité. Le droit à un procès équitable, tel que garanti notamment par l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme, implique que le justiciable puisse faire valoir ses prétentions de manière concrète et effective, sans se voir opposer des obstacles procéduraux insurmontables.

En l’espèce, les propriétaires se sont trouvés dans une situation où, après avoir fait constater l’illégalité du comportement de l’administration, ils se sont vu refuser la réparation des conséquences de cette illégalité au motif qu’ils n’avaient pas tenté d’accomplir des actes que cette même illégalité rendait vains. Ce raisonnement circulaire crée une barrière à l’accès au juge qui apparaît disproportionnée au regard du but légitime de la bonne administration de la preuve. La rigueur avec laquelle les demandes ont été jugées « imprécises » s’apparente à un déni de justice, en contradiction avec l’exigence d’une protection juridictionnelle effective des droits.

B. L’atteinte indirecte au droit de propriété

La combinaison du rejet de la demande pour des motifs probatoires et l’application d’une prescription fondée sur une qualification discutable du dommage aboutit à priver de toute substance le droit des requérants au respect de leurs biens. Ce droit, garanti par l’article 1er du Protocole no 1 à la Convention européenne des droits de l’homme, n’implique pas seulement une protection contre les privations de propriété, mais aussi le droit d’obtenir une indemnisation prompte et adéquate en cas d’expropriation. Or, en l’espèce, les requérants ont non seulement été privés d’une indemnisation complète pendant des décennies, mais ils ont également été privés de la jouissance de leur bien.

Lorsque l’indemnisation du préjudice résultant de cette double privation est rendue impossible par les juridictions internes, l’atteinte au droit de propriété devient manifeste. L’absence de réparation pour la longue période durant laquelle les propriétaires n’ont pu ni user de leur terrain ni percevoir la contrepartie financière de sa privation constitue une rupture de l’équilibre qui doit exister entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. En refusant de sanctionner le comportement de l’administration, la décision du Conseil d’État entérine une situation où les conséquences de l’illégalité administrative sont entièrement supportées par les administrés, en violation flagrante de leur droit au respect de leurs biens.