Par une décision du 16 juin 2025, la troisième section de la Cour européenne des droits de l’homme a communiqué une requête dirigée contre la Grèce, relative à la privation continue du droit de propriété d’un particulier. En l’espèce, un propriétaire foncier s’est vu privé de l’usage de son terrain, occupé sans titre depuis 1988 par une municipalité en vue d’y construire des infrastructures publiques. La procédure d’expropriation n’ayant jamais été menée à son terme, aucune indemnité préalable n’avait été versée.

Le propriétaire a saisi les juridictions administratives grecques afin d’obtenir réparation pour l’occupation illégale de son bien. Dans un premier temps, ses demandes d’indemnisation pour les périodes allant de 1993 à 1999 et de 2001 à 2007 ont été accueillies par des décisions définitives du tribunal administratif de première instance de Thessalonique. Ces jugements ont établi l’illégalité de l’occupation et ont condamné la municipalité à verser des indemnités. Par la suite, le requérant a introduit de nouvelles demandes pour des périodes postérieures, sur le même fondement juridique. Le tribunal administratif, par trois jugements rendus en 2017, a rejeté ces prétentions. Tout en reconnaissant le caractère continu de l’occupation illicite, il a estimé que le propriétaire n’avait pas démontré le manque à gagner qui en résultait. Ces décisions ont été confirmées par la cour administrative d’appel de Thessalonique par des arrêts de 2019. Saisi de pourvois, le Conseil d’État grec a rejeté deux d’entre eux comme irrecevables en raison du faible montant du litige et a rejeté le troisième au fond par un arrêt du 21 octobre 2021. La haute juridiction a considéré que les juges d’appel avaient correctement qualifié le préjudice de manque à gagner et a jugé que ce dernier n’était pas établi.

La question soulevée devant la Cour européenne des droits de l’homme est de savoir si le revirement de jurisprudence des juridictions internes, qui refuse désormais toute indemnisation pour une occupation illégale continue pourtant reconnue comme telle, constitue une violation du droit au respect des biens garanti par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. Il s’agit également de déterminer si le recours en indemnisation, vidé de sa substance par cette nouvelle interprétation, demeure un recours effectif au sens de l’article 13 de la Convention. La Cour européenne, en communiquant l’affaire, interroge ainsi les parties sur la conformité de la situation avec ces deux dispositions fondamentales.

Cette affaire met en lumière la tension entre la protection du droit de propriété et les prérogatives de la puissance publique, même lorsque celle-ci agit en dehors de tout cadre légal. L’analyse portera d’abord sur la requalification du préjudice par les juridictions internes, qui apparaît comme un moyen de neutraliser le droit à indemnisation (I). Ensuite, il conviendra d’examiner comment cette situation est susceptible d’être appréciée par la Cour européenne au regard des garanties conventionnelles de sécurité juridique et d’effectivité du recours (II).

I. La neutralisation du droit à indemnisation par la requalification du préjudice

Les juridictions grecques, après avoir initialement reconnu le droit à réparation du propriétaire pour l’occupation illégale de son terrain, ont opéré un revirement en modifiant la nature du préjudice à prouver. Cette évolution jurisprudentielle a eu pour effet de priver le requérant de toute indemnisation effective.

A. La consécration initiale d’un droit à réparation pour occupation illicite

Dans un premier temps, le droit du requérant à être indemnisé pour la privation de son bien a été clairement établi par les juridictions administratives. Les premières actions engagées ont abouti à des décisions définitives qui ont constaté que « la municipalité occupait illégalement la propriété du requérant » et l’ont condamnée à lui verser des sommes à ce titre. Cette reconnaissance initiale reposait sur un fondement juridique solide, l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil, qui organise la responsabilité de l’État pour les actes illicites de ses organes.

Le préjudice indemnisé était alors directement lié à la perte de jouissance du bien. Il s’agissait d’une conséquence directe et automatique de l’occupation sans titre par la puissance publique, constituant une dépossession de fait. La jurisprudence antérieure ne semblait pas exiger du propriétaire qu’il démontre l’usage spécifique qu’il aurait fait de son terrain pour obtenir réparation. La seule constatation de l’occupation illégale suffisait à ouvrir droit à une indemnité compensant la privation de l’usage de la propriété, qualifiée de préjudice positif (θετική ζημία). Cette approche était conforme au principe selon lequel toute atteinte illégale à la propriété doit faire l’objet d’une réparation adéquate.

B. Le revirement fondé sur une distinction contestable du préjudice

Le rejet des demandes ultérieures du requérant marque une rupture nette avec cette approche. Les juridictions administratives, y compris le Conseil d’État, ont estimé que le requérant n’avait pas « établi son manque à gagner résultant de ce fait ». Ce faisant, elles ont requalifié le préjudice subi. La simple privation de jouissance, auparavant suffisante, a été jugée inapte à fonder une indemnisation. Le dommage a été assimilé à un préjudice négatif (διαφυγόν κέρδος), c’est-à-dire une perte de chance de réaliser des profits. Le Conseil d’État a jugé à cet égard que « la privation de l’usage d’une propriété est susceptible d’entraîner aussi bien un préjudice positif que négatif » et a validé l’appréciation des juges du fond.

Cette distinction apparaît particulièrement sévère dans le contexte d’une occupation illégale qui perdure depuis plusieurs décennies. Exiger d’un propriétaire qu’il prouve un manque à gagner spécifique revient à lui imposer une charge probatoire quasi impossible à satisfaire, surtout lorsque le terrain est occupé par une construction publique. Le préjudice principal et certain n’est pas la perte d’un gain espéré, mais bien la perte de la maîtrise matérielle de son bien. En opérant cette requalification, les juridictions internes ont transformé une obligation de résultat — indemniser la dépossession — en une obligation de moyens, soumettant le droit à réparation à une preuve aléatoire. Ce glissement sémantique a pour conséquence directe de rendre le droit à indemnisation théorique et illusoire.

II. L’appréciation de la situation au regard des garanties conventionnelles

Le traitement de l’affaire par les juridictions nationales soulève de sérieuses questions quant à sa compatibilité avec la Convention européenne des droits de l’homme. Le revirement jurisprudentiel porte atteinte non seulement au droit de propriété lui-même, mais aussi à la sécurité juridique qui doit prévaloir dans un État de droit, et remet en cause l’effectivité du recours offert au justiciable.

A. L’atteinte disproportionnée au droit de propriété et au principe de sécurité juridique

L’article 1er du Protocole n° 1 garantit le droit au respect des biens. Si ce droit n’est pas absolu, toute ingérence doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. En l’espèce, l’occupation du terrain depuis 1988 sans procédure d’expropriation régulière constitue une ingérence grave et continue dans le droit de propriété du requérant. L’illégalité de cette occupation a d’ailleurs été reconnue de manière définitive par les juridictions internes elles-mêmes.

Le revirement de jurisprudence, qui prive le requérant de toute indemnisation pour cette occupation, rompt le juste équilibre de manière disproportionnée. L’individu supporte une charge spéciale et exorbitante, contraint de subir une dépossession de fait sans aucune contrepartie financière pour les périodes les plus récentes. De surcroît, ce revirement heurte le principe de sécurité juridique, qui est l’un des éléments fondamentaux de la prééminence du droit. Le fait que des décisions définitives antérieures aient accordé une indemnisation dans un contexte factuel et juridique identique créait une attente légitime pour le propriétaire. En jugeant, comme l’a fait le Conseil d’État, qu’il n’y avait « pas de contradiction entre l’arrêt attaqué et les décisions définitives », la haute juridiction administrative a adopté une position difficilement conciliable avec la nécessité de cohérence et de prévisibilité de la justice.

B. L’ineffectivité du recours en indemnisation comme violation de l’article 13

L’article 13 de la Convention garantit à toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la Convention ont été violés le droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale. L’effectivité d’un recours ne dépend pas seulement de son existence formelle, mais aussi de sa capacité à offrir une réparation appropriée en pratique. En l’espèce, le recours en indemnisation fondé sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil constituait a priori le recours adéquat pour contester l’occupation illégale.

Toutefois, l’interprétation restrictive adoptée par les juridictions administratives dans les décisions les plus récentes a vidé ce recours de toute substance. En imposant une charge probatoire excessive, la jurisprudence nouvelle a rendu le succès d’une telle action hautement improbable, voire impossible. Un recours dont l’issue est systématiquement défavorable en raison d’une exigence de preuve inadaptée ne peut être considéré comme effectif. Le requérant se trouve ainsi dans une situation où, bien qu’un recours existe en théorie, il est inopérant en pratique pour faire cesser la violation de son droit de propriété ou pour en obtenir une juste compensation. Cette situation correspond précisément à l’une des hypothèses de violation de l’article 13, qui exige que les recours internes fonctionnent non seulement en théorie mais aussi en pratique.