Le tribunal administratif vient d’annuler le refus de permis de construire opposé par la mairie à votre projet à Paris ou en Île-de-France. Vous pensez que l’affaire est gagnée et que le chantier peut démarrer. Pourtant, semaines après la notification du jugement, la mairie ne délivre rien : le service urbanisme annonce un nouvel examen du dossier, réclame des pièces complémentaires ou oppose le silence. Cette situation est fréquente et elle possède une réponse juridique précise. L’annulation du refus ne vaut pas autorisation, mais le juge administratif dispose du pouvoir d’ordonner à la mairie de délivrer le permis, sous astreinte si nécessaire. Le Conseil d’État a fixé la méthode dans une décision publiée au recueil Lebon du 13 novembre 2023, qui impose au juge d’enjoindre la délivrance dès lors que tous les motifs du refus ont été censurés et que des conclusions en ce sens lui sont présentées. Encore faut-il avoir demandé cette injonction dans le recours initial, puis savoir contraindre la commune à exécuter le jugement quand elle s’abstient. Cet article décrit le chemin complet : ce que produit exactement l’annulation du refus, le verrou protecteur qui fige les règles d’urbanisme applicables à votre demande, la manière d’obtenir l’injonction de délivrer et les leviers d’exécution si la mairie n’obtempère pas.

I. L’annulation du refus efface la décision illégale mais ne délivre pas le permis

A. Le jugement annule le refus sans se substituer à la mairie

Quand le tribunal administratif annule pour excès de pouvoir l’arrêté par lequel le maire a refusé votre permis de construire, il fait disparaître rétroactivement cet acte de l’ordonnancement juridique. Les motifs retenus par le juge acquièrent l’autorité de la chose jugée : la commune ne peut pas reprendre la même décision en se fondant sur un motif que le jugement a censuré. Mais le juge de l’excès de pouvoir ne délivre pas lui-même l’autorisation à la place du maire, sauf à y être invité par des conclusions d’injonction. Sans ces conclusions, vous obtenez une victoire théorique : le refus est annulé, votre demande est de nouveau pendante devant la mairie, et celle-ci doit statuer à nouveau. Dans l’intervalle, le projet reste bloqué et le temps joue contre vous, surtout si le plan local d’urbanisme est en cours de révision.

Cette architecture explique pourquoi le contenu du recours initial conditionne toute la suite. Le recours contre le refus doit être formé dans le délai de recours contentieux, qui est de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée, comme le prévoit l’article R. 421-1 du code de justice administrative. Et ce recours doit comporter, outre les conclusions en annulation, des conclusions expresses tendant à ce qu’il soit enjoint à la mairie de délivrer le permis sollicité. Le juge peut certes prescrire d’office une mesure d’exécution, puisque l’article L. 911-1 du code de justice administrative dispose que la juridiction « peut également prescrire d’office cette mesure », mais en pratique parisienne comme ailleurs, l’injonction n’est examinée avec attention que si elle est demandée, chiffrée dans son délai et adossée à la démonstration que tous les motifs du refus sont infondés.

Un point de procédure mérite une vigilance particulière dès le dépôt du recours. Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, la décision qui « rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable » doit être motivée et « doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition ». La mairie doit donc énoncer dans l’arrêté de refus l’ensemble des non-conformités relevées, et elle ne peut plus invoquer de motifs nouveaux après l’expiration d’un délai de deux mois à compter de l’enregistrement du recours, comme le prévoit l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme. Cette cristallisation des motifs est décisive : c’est parce que l’administration est tenue d’avoir tout dit dans son refus, puis dans les deux mois de l’instance, que le juge peut vérifier qu’aucun motif ne subsiste et ordonner la délivrance. Si un motif soulevé tardivement par la commune n’est pas recevable, il ne peut pas faire obstacle à l’injonction. Le requérant a donc intérêt à relever méthodiquement, dans son mémoire, chaque motif du refus et à en démontrer l’illégalité un par un, sans en laisser un seul sans réponse.

B. Le verrou de l’article L. 600-2 : des règles gelées et une demande à confirmer dans les six mois

L’arme la plus protectrice du pétitionnaire dont le refus a été annulé figure à l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme. Ce texte vise le cas où « un refus opposé à une demande d’autorisation d’occuper ou d’utiliser le sol ou l’opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l’objet d’une annulation juridictionnelle » : alors « la demande d’autorisation ou la déclaration confirmée par l’intéressé ne peut faire l’objet d’un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date d’intervention de la décision annulée », à deux conditions : que l’annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l’annulation au pétitionnaire. Concrètement, si le maire a refusé votre permis en 2024, que le tribunal annule ce refus en 2026 et que vous confirmez votre demande dans les six mois de la notification du jugement, la mairie ne peut pas vous opposer le nouveau plan local d’urbanisme adopté entre-temps pour refuser à nouveau ou pour assortir le permis de prescriptions spéciales fondées sur ces règles nouvelles.

Ce mécanisme appelle trois précisions pratiques. D’abord, la confirmation doit être expresse et intervenir dans les six mois suivant la notification de la décision d’annulation au pétitionnaire, comme l’exige le texte précité. Un simple appel téléphonique au service urbanisme ne suffit pas : adressez un courrier recommandé avec accusé de réception, ou déposez la confirmation sur le guichet numérique de la commune en conservant la preuve du dépôt, en visant l’article L. 600-2 et en rappelant la date du jugement. Ensuite, le bénéfice définitif du gel suppose que l’annulation soit elle-même devenue définitive, c’est-à-dire irrévocable. Si la commune fait appel dans le délai d’appel et obtient le sursis à exécution ou l’annulation du jugement, le permis éventuellement délivré sur le fondement de l’article L. 600-2 peut être retiré, après invitation du pétitionnaire à présenter ses observations et dans un délai de trois mois à compter de la notification à l’administration de la nouvelle décision juridictionnelle, selon la solution dégagée par le Conseil d’État dans sa décision du 13 novembre 2023 commentée ci-après. Enfin, le gel ne couvre que les dispositions d’urbanisme postérieures à la date du refus annulé : les règles déjà applicables à cette date, que la mairie n’aurait pas relevées, peuvent encore fonder un nouveau refus si l’instruction révèle un motif d’illégalité que le juge n’a pas censuré, dans les limites rappelées par la jurisprudence sur l’injonction.

À Paris et en Île-de-France, ce verrou présente une importance particulière. Les plans locaux d’urbanisme franciliens sont fréquemment révisés ou modifiés, notamment pour durcir les règles de hauteur, d’emprise, de stationnement ou de performance énergétique, et les contentieux durent souvent plus d’un an devant le tribunal administratif de Paris, de Montreuil, de Melun, de Versailles, de Cergy-Pontoise ou d’Évry. Sans l’article L. 600-2, une victoire juridictionnelle de 2026 pourrait se heurter à un règlement adopté en 2025 qui rendrait le projet impossible. Grâce à ce texte, le pétitionnaire diligent qui confirme sa demande dans les six mois conserve le bénéfice des règles applicables à la date du refus annulé. Vérifiez toutefois la version du plan applicable à cette date : conservez le règlement, le zonage et les annexes en vigueur au jour du refus, car c’est sur ces pièces que portera le réexamen, et la mairie ne pourra pas exiger la conformité à des prescriptions nées après coup.

II. Contraindre la mairie à délivrer : injonction, astreinte et exécution du jugement

A. Obtenir du juge l’ordre de délivrer, avec un délai et une astreinte

Le cœur du dispositif est l’injonction prévue à l’article L. 911-1 du code de justice administrative, aux termes duquel, dès lors que « sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution ». Lorsque la décision implique seulement que l’administration statue à nouveau après une nouvelle instruction, l’article L. 911-2 du même code permet au juge de prescrire que « cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ». Tout l’enjeu consiste donc à convaincre le juge que la délivrance s’impose dans un sens déterminé, et non un simple réexamen : il faut démontrer que le projet est conforme aux règles applicables et que chaque motif du refus est infondé, de sorte qu’aucune marge d’appréciation ne subsiste.

Le Conseil d’État a tranché cette question dans une décision du 13 novembre 2023, rendue sur le pourvoi n° 466407 et publiée au recueil Lebon, consultable à sa référence officielle. L’affaire concernait des déclarations préalables de division en vue de créer des lots à bâtir à Saint-Didier-au-Mont-d’Or, auxquelles le maire avait opposé un sursis à statuer confirmé après confirmation des demandes sur le fondement de l’article L. 600-2. La cour administrative d’appel de Lyon avait annulé ces sursis et enjoint au maire de prendre des décisions de non-opposition dans le délai d’un mois. Le Conseil d’État rejette le pourvoi et pose une règle de portée générale : « le juge annule un refus d’autorisation d’urbanisme, y compris une décision de sursis à statuer, ou une opposition à une déclaration, après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative ». Le verbe « doit » est remarquable : l’injonction de délivrer devient l’issue normale de l’annulation totale du refus, dès lors qu’elle est demandée.

Cette obligation connaît deux exceptions, que le Conseil d’État énonce dans la même décision et qu’il faut connaître pour ne pas surévaluer ses chances. Il n’en va autrement que dans deux cas (arrêt n° 466407) : « s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l’article L 600-2 du code de l’urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé », ensuite « ou que par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle ». La première exception vise l’hypothèse où le dossier révèle une non-conformité objective aux règles gelées que personne n’avait soulevée : le juge ne peut pas ordonner de délivrer un permis illégal. La seconde vise les changements matériels, par exemple un terrain devenu inconstructible en fait, un bâtiment démoli ou une servitude nouvelle affectant physiquement le projet. Hors ces deux cas, le pétitionnaire qui a fait censurer tous les motifs et qui conclut à l’injonction doit obtenir l’ordre de délivrance. Notez que la décision précise aussi que le sursis à statuer opposé à une déclaration préalable doit indiquer l’intégralité de ses motifs conformément à l’article L. 424-3, de sorte que son annulation peut également donner lieu à une injonction de non-opposition, ce qui élargit le raisonnement au-delà du seul permis de construire.

La jurisprudence des cours administratives d’appel illustre constamment cette solution avec des délais d’exécution précis. Par un arrêt du 24 mars 2022, la cour administrative d’appel de Marseille a annulé le refus de permis opposé par le maire de Mimet et « enjoint au maire […] de délivrer […] le permis de construire sollicité […] dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt », comme le montre l’arrêt n° 20MA01675. Par un arrêt du 6 juin 2019, la cour administrative d’appel de Nancy a annulé un refus de permis d’aménager et « ordonné au maire […] de délivrer […] le permis d’aménager sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent arrêt », selon l’arrêt n° 18NC02358. Par un arrêt du 1er juin 2021, la cour administrative d’appel de Lyon a annulé le refus opposé à une société pour un chalet à Val d’Isère et « fait injonction au maire […] de délivrer […] le permis de construire […] dans un délai de deux mois », d’après l’arrêt n° 19LY04464. Enfin, par un arrêt du 21 mars 2024, la cour administrative d’appel de Bordeaux a enjoint au préfet de la Gironde « de délivrer […] l’autorisation de défrichement et le permis de construire sollicités dans un délai de quatre mois », comme l’établit l’arrêt n° 22BX01630. Ces délais d’un à quatre mois donnent l’échelle du raisonnable : un à deux mois devant le juge francilien pour un dossier ordinaire, davantage quand l’instruction complémentaire l’exige.

Pour renforcer l’injonction, le juge peut l’assortir d’une astreinte dès la décision d’annulation. L’article L. 911-3 du code de justice administrative prévoit que la juridiction « peut assortir, dans la même décision, l’injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d’une astreinte qu’elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d’effet ». Demandez-la systématiquement dans vos conclusions : une somme par jour de retard, même modérée, change l’attitude des services. En pratique devant le tribunal administratif de Paris ou de Montreuil, l’astreinte est plus volontiers accordée quand la commune a déjà manifesté une résistance, par exemple après un premier refus annulé suivi d’un second refus fondé sur des motifs de substitution, ou quand le pétitionnaire démontre un préjudice financier lié au blocage, comme des frais de portage du terrain ou la perte d’un financement. Si le préjudice financier du refus annulé vous préoccupe au-delà de la délivrance, l’analyse des voies indemnitaires complète utilement cette lecture : notre développement sur le refus de permis annulé et l’indemnisation du préjudice décrit les conditions dans lesquelles la commune doit réparer le retard illégalement causé.

Devant les juridictions franciliennes, quelques spécificités parisiennes méritent d’être intégrées à la stratégie. Le tribunal administratif de Paris statue à juge unique sur une partie du contentieux de l’urbanisme, ce qui accélère parfois le jugement, tandis que la cour administrative d’appel de Paris connaît des appels avec des délais de mise en état soutenus. Les communes parisiennes et de petite couronne motivent généralement leurs refus de façon détaillée, avec visa du plan local d’urbanisme intercommunal ou communal, avis de l’architecte des bâtiments de France en secteur protégé et parfois étude de l’impact sur les réseaux. Chacun de ces motifs doit être contesté : règlement, hauteur, aspect extérieur, stationnement, raccordement. Si l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France fondait le refus et qu’il est annulé avec lui, l’injonction de délivrer suppose que cet obstacle soit levé, car le maire lié par un avis conforme subsistant ne pourrait pas délivrer. Préparez donc, dès le recours, un tableau annexé au mémoire qui reprend chaque motif du refus, le texte visé, votre moyen de censure et la pièce qui le prouve : c’est ce tableau qui permettra au juge de constater qu’aucun motif ne survit et d’ordonner la délivrance.

B. Quand la mairie n’exécute pas : demande d’exécution, astreinte et liquidation

L’injonction assortie d’un délai ne garantit pas toujours l’obéissance. Certaines communes laissent passer le délai sans délivrer, notifient un nouveau refus fondé sur des motifs inédits ou multiplient les demandes de pièces complémentaires pour gagner du temps. Face à cette inertie, le code de justice administrative organise une phase d’exécution forcée. Aux termes de l’article L. 911-4 du code de justice administrative, en cas d’inexécution d’un jugement ou d’un arrêt, « la partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d’en assurer l’exécution », et, si « le jugement ou l’arrêt dont l’exécution est demandée n’a pas défini les mesures d’exécution, la juridiction saisie procède à cette définition », en pouvant « fixer un délai d’exécution et prononcer une astreinte ». Cette demande d’exécution peut donc soit rappeler à la commune l’injonction déjà prononcée en y ajoutant une astreinte, soit obtenir pour la première fois la définition des mesures d’exécution quand le jugement initial s’était borné à annuler le refus sans rien ordonner.

Avant d’en arriver à cette extrémité, une voie intermédiaire existe pour lever les ambiguïtés d’exécution. L’article R. 921-1 du code de justice administrative ouvre à l’autorité intéressée la faculté de demander au président de la juridiction d’éclairer l’administration sur les modalités d’exécution de la décision de justice. En pratique, c’est souvent la commune qui use de cette faculté pour demander comment exécuter, mais le pétitionnaire peut aussi s’en prévaloir dans le dialogue avec les services : écrire au maire, jugement à l’appui, en détaillant les mesures attendues et le délai imparti, puis saisir le juge de l’exécution si le silence persiste, démontre la carence et prépare l’astreinte. Lorsque l’astreinte a été prononcée, sa liquidation intervient ensuite devant le juge, qui en fixe le montant définitif en fonction du comportement de l’administration et qui peut la reconduire ; le Conseil d’État conserve en outre, en application de l’article L. 911-5 du code de justice administrative, le pouvoir d’assurer l’exécution de ses propres décisions et de celles des juridictions autres que les tribunaux et les cours, en définissant les mesures, en fixant un délai et en prononçant une astreinte.

Le nouveau refus opposé après une annulation mérite un traitement contentieux spécifique. S’il est fondé sur des dispositions d’urbanisme postérieures à la date du refus annulé, il méconnaît directement l’article L. 600-2 dès lors que vous avez confirmé votre demande dans les six mois et que l’annulation est définitive, et le juge saisi du nouveau recours censurera ce motif avec une autorité renforcée. S’il invoque un motif antérieur que le premier jugement n’aurait pas censuré, le débat porte sur l’autorité de la chose jugée et sur la régularité de ce motif au fond. Dans les deux cas, assortissez le nouveau recours de conclusions d’injonction et d’astreinte en rappelant l’historique : un juge confronté à une seconde annulation sur le même dossier ordonne la délivrance avec une fermeté accrue et n’hésite plus sur l’astreinte. Conservez à cet effet l’intégralité de la chronologie probante : arrêté de refus initial, jugement d’annulation avec sa notification, courrier de confirmation de la demande avec son accusé de réception, nouvel arrêté de refus, échanges avec le service urbanisme. Cette chronologie est la pièce maîtresse du dossier d’exécution, car elle établit la carence sans contestation possible.

À Paris et en Île-de-France, l’exécution se joue aussi sur le terrain pratique des services instructeurs. Adressez la demande d’exécution au maire en recommandé avec accusé de réception en visant le dispositif du jugement, le délai d’injonction et l’article L. 600-2, et déposez parallèlement la demande de permis confirmée sur le guichet numérique de la commune pour faire courir les délais d’instruction de droit commun. Si la mairie oppose un nouveau refus pendant la phase d’exécution, contestez-le dans le délai de deux mois prévu par l’article R. 421-1 précité, sans laisser passer le délai sous prétexte que la procédure d’exécution serait pendante : les deux voies sont complémentaires et leurs délais courent indépendamment. Enfin, anticipez la question des tiers : l’autorisation délivrée sur injonction ou sur le fondement de l’article L. 600-2 peut être contestée par les voisins dans les délais de recours des tiers, et le Conseil d’État rappelle que les tiers ne se voient pas opposer les termes du jugement ayant annulé le refus. Affichez donc le permis obtenu sur le terrain sans discontinuer et conservez les constats d’affichage, car la purge des recours des tiers conditionne la sécurité du chantier autant que la délivrance elle-même.

Le juge a annulé le refus opposé à votre projet et la mairie tarde à délivrer l’autorisation : l’annulation efface l’acte illégal, l’article L. 600-2 fige les règles applicables à votre demande confirmée dans les six mois, et le juge, saisi de conclusions en ce sens, doit enjoindre la délivrance dès lors que tous les motifs du refus ont été censurés, sauf interdiction résultant des règles gelées ou changement matériel de la situation. Assortie d’un délai d’un à quelques mois et, si nécessaire, d’une astreinte, cette injonction se prolonge en exécution forcée devant le même juge quand la commune n’obtempère pas. La méthode gagnante tient en quatre gestes : attaquer le refus dans les deux mois, demander l’injonction et l’astreinte dès le premier recours en réfutant chaque motif, confirmer la demande dans les six mois de l’annulation, puis faire exécuter sans faiblir.