Texte de la commission des affaires économiques du Sénat n° 48 (2026-2027), adopté le 14 octobre 2026 en première lecture ; proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale le 11 décembre 2025 ; examen en séance publique du Sénat prévu le 21 octobre 2026 : la navette parlementaire se poursuit et ce texte n’est pas en vigueur. C’est l’état exact et daté du dossier, tel qu’il ressort du dossier législatif du Sénat (ppl25-217) et du texte de la commission n° 48 (Sénat, 14 octobre 2026). Pour les bailleurs comme pour les locataires, l’enjeu est concret : l’expérimentation de l’encadrement des loyers, introduite par l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, arrive à son terme le 23 novembre 2026, et le texte qui vise à retrouver la confiance et l’équilibre dans les rapports locatifs va décider du sort de ce dispositif dans 9 territoires représentant 70 communes. Or la commission du Sénat a profondément réécrit la copie votée par les députés : là où le texte adopté par l’Assemblée nationale le 11 décembre 2025 (T.A. 196) pérennisait l’encadrement et élargissait son champ, le texte de la commission préserve le caractère expérimental en le prolongeant de deux années seulement, harmonise à un an les délais de contestation et supprime les mesures jugées les plus rigides. Autrement dit, la séance publique du 21 octobre 2026 ne discutera pas d’une pérennisation, mais d’un sursis probatoire de deux ans mis à profit pour mieux mesurer les effets de l’encadrement sur l’offre locative privée. Cet article confronte le droit en vigueur, rappelé à partir des textes et de la jurisprudence, à ce que le texte ainsi amendé changerait s’il était adopté en l’état, puis situe la suite de la navette parlementaire.

Le point de départ mérite d’être posé sans ambiguïté. L’encadrement des loyers du parc privé n’est pas un régime permanent du droit français : il s’agit d’une expérimentation, ouverte par l’article 140 de la loi ELAN à titre expérimental, pour une durée initiale de huit ans, prolongée une première fois en 2022, et qui s’éteint donc le 23 novembre 2026 sauf intervention du législateur. La proposition de loi initiale, déposée à l’Assemblée nationale le 28 octobre 2025 par M. Inaki Echaniz et plusieurs de ses collègues (texte n° 2039, dossier législatif de l’Assemblée nationale), partait d’un constat inverse à celui de la commission sénatoriale : pour ses auteurs, l’encadrement n’est pas la cause de la contraction de l’offre locative, et il fallait donc le pérenniser tout en réformant sa mise en œuvre et son régime juridique. Les députés ont suivi cette logique le 11 décembre 2025 en adoptant un texte qui supprimait le caractère expérimental, ouvrait le dispositif à de nouvelles communes et durcissait plusieurs obligations. La commission des affaires économiques du Sénat, réunie le 14 octobre 2026, a fait un choix opposé, documenté par la page officielle de présentation du texte : préserver l’expérimentation, la prolonger de deux ans à périmètre constant, sans réouverture des candidatures des collectivités au dispositif, en s’appuyant sur les enseignements du rapport d’évaluation de l’encadrement des loyers remis pendant l’été, qui décrit un instrument de régulation aux effets ambivalents. Tout le commentaire qui suit découle de cette divergence : d’un côté un texte d’Assemblée qui tranche en faveur de la pérennisation, de l’autre un texte de commission qui organise un répit évaluatif.

I. Encadrement des loyers : la commission prolonge l’expérimentation au lieu de la pérenniser

La première partie du texte de la commission porte sur l’architecture même du dispositif : durée, périmètre et conditions de sortie. C’est là que l’écart avec le texte transmis par l’Assemblée (texte Sénat n° 217 du 12 décembre 2025) est le plus net, et c’est là aussi que les conséquences pratiques pour les baux en cours sont les plus directes.

A. Prolongation de deux ans : l’expérimentation passe de huit à dix ans, à périmètre constant

En droit en vigueur, l’article 140 de la loi du 23 novembre 2018 autorise les collectivités volontaires situées dans les zones mentionnées à l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 à demander la mise en place de l’encadrement, pour une durée de huit ans à compter de la publication de la loi. Le juge des contentieux de la protection de Paris l’a rappelé dans un jugement du 21 octobre 2025 (RG 24/10608, décision publiée sur courdecassation.fr) : « la loi du 23/11/2018 a ouvert sur décision volontaire des collectivités territoriales, la possibilité d’un encadrement des loyers sur un territoire en introduisant l’article 140 ». Le même jugement cite le mécanisme au cœur du dispositif : « Chaque loyer de référence est égal au loyer médian calculé à partir des niveaux de loyers constatés par l’observatoire local des loyers selon les catégories de logements et les secteurs géographiques », avec la règle de fixation des seuils : « Le loyer de référence majoré est égal à un montant supérieur de 20 % au loyer de référence » et « Le loyer de référence minoré est égal au loyer de référence diminué de 30 % ». Dans les territoires couverts par l’arrêté, « le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du contrat de bail, dans la limite du loyer de référence majoré », et « Une action en diminution de loyer peut être engagée si le loyer de base prévu dans le contrat de bail est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature de ce contrat ». Ces citations, reprises mot pour mot de la décision, décrivent le droit applicable aujourd’hui à Paris et dans les autres territoires engagés.

Le texte adopté par l’Assemblée nationale bouleversait cette architecture : il remplaçait la formule de l’expérimentation de huit ans par un dispositif permanent, ouvert aux communes classées dans les zones mentionnées au I de l’article 232 du code général des impôts ou présentant un déséquilibre entre l’offre et la demande, avec possibilité pour les communes de délibérer elles-mêmes et extension aux communes dont toutes les limitrophes sont soumises au dispositif. La commission du Sénat a supprimé l’ensemble de ces paragraphes (a, b à d, 2° à 4°, 4° bis et 5° du A du I) et leur a substitué une modification minimale : au premier alinéa de l’article 140, le mot huit est remplacé par le mot dix. L’effet juridique est limpide : l’expérimentation est prolongée de deux ans, jusqu’en novembre 2028, sans changement de périmètre et sans réouverture des candidatures. Les collectivités déjà engagées conservent le dispositif ; aucune nouvelle commune ne peut entrer dans l’expérimentation par ce texte. La commission a également supprimé le D du texte de l’Assemblée, qui organisait la transition entre l’ancien et le nouveau régime, devenu sans objet dès lors que le régime expérimental se poursuit en continuité. Pour les baux signés à Paris ou à Lyon, Bordeaux, Montpellier et dans les autres territoires concernés, la conséquence est une continuité prévisible : les arrêtés préfectoraux de loyers de référence restent applicables, les compléments de loyer restent contestables, et aucune rupture de régime n’interviendra le 23 novembre 2026 si la loi est votée avant cette date. En revanche, si la navette s’enlise au-delà de l’échéance, l’expérimentation s’éteindrait de plein droit, et les loyers seraient de nouveau fixés sans plafond de référence majoré : c’est ce couperet calendaire qui donne à la séance du 21 octobre 2026 son importance.

Le choix du périmètre constant appelle une observation sur les communes franciliennes. L’article 232 du code général des impôts, qui définit les zones tendues, vise « les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant ». C’est sur ce zonage que reposait l’ouverture prévue par les députés ; la commission l’écarte pour maintenir le périmètre des 70 communes déjà couvertes. À Paris et en petite couronne, où l’encadrement s’applique déjà, le texte de la commission ne change donc rien au champ géographique : les locataires parisiens conservent leur action en diminution, les bailleurs restent soumis au plafond du loyer de référence majoré. Les communes d’Île-de-France non encore couvertes qui auraient envisagé de candidater devront attendre l’évaluation promise au terme des deux années supplémentaires. Cette stabilité territoriale est assumée comme un préalable à la mesure : on ne peut évaluer les effets d’un instrument de régulation, notamment sur l’offre locative privée, si l’on en modifie le périmètre en cours d’évaluation.

B. Sortie anticipée du dispositif : la commune ou le demandeur peuvent demander la fin de l’encadrement

La principale création de la commission sur ce volet est un I bis nouveau, inséré après le I de l’article 140 : le texte ouvre une sortie anticipée : le demandeur initial ou une commune de son ressort peut demander la fin du dispositif sur tout ou partie de son territoire avant le terme de l’expérimentation, en transmettant au ministre chargé du logement la décision de son organe délibérant La formule mérite une lecture attentive. D’abord, elle ouvre une porte de sortie qui n’existait pas : en droit en vigueur, une collectivité entrée dans l’expérimentation y reste jusqu’au terme légal ; le texte de la commission lui permet de délibérer pour en sortir, sur tout ou partie de son territoire. Ensuite, l’initiative appartient au demandeur initial ou à une commune de son ressort, ce qui couvre le cas des établissements publics de coopération intercommunale et des métropoles ayant porté la candidature : une commune membre peut solliciter la sortie de son seul territoire communal. Enfin, la procédure reste étatique : l’information du ministre, accompagnée de la délibération, conditionne la fin du dispositif, ce qui préserve la cohérence nationale de l’expérimentation et évite les sorties sauvages sans traçabilité.

Concrètement, pour un bailleur d’une commune où le marché se serait détendu, ou pour une commune estimant que l’encadrement pèse sur l’offre sans bénéfice mesurable pour l’accès au logement, ce I bis offre un levier procédural inédit : faire délibérer l’organe compétent, transmettre au ministre, et obtenir la fin de l’application des loyers de référence sur le territoire visé. Pour le locataire en place, la sortie du dispositif ne rétroagit pas : le loyer convenu dans le bail en cours reste dû jusqu’à son renouvellement, et l’action en diminution déjà engagée pour un dépassement du loyer de référence majoré en vigueur à la signature conserve son fondement, puisque le juge apprécie le dépassement à la date de signature du contrat. C’est un point que le jugement parisien du 21 octobre 2025 illustre : le tribunal statue sur le loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature, indépendamment des évolutions postérieures du dispositif. La sortie anticipée joue donc pour l’avenir, bail par bail, sans effacer les droits nés sous l’empire de l’encadrement. Reste une zone d’ombre que la séance publique devra éclairer : le texte ne fixe aucun délai au ministre pour tirer les conséquences de la délibération, ni ne précise si la fin du dispositif intervient à la transmission ou à un acte ministériel subséquent. Les sénateurs soucieux de sécurité juridique pourraient utilement préciser ce point en séance le 21 octobre, car bailleurs et locataires ont besoin de savoir à quelle date exacte le plafond cesse de s’appliquer pour fixer le loyer d’un nouveau bail.

II. Complément de loyer, action en diminution et données : ce qui change pour bailleurs et locataires

La seconde partie du texte concerne le contentieux des loyers et les instruments de connaissance du marché. Ici encore, la commission resserre : elle unifie les délais à un an, écarte les durcissements votés par l’Assemblée et mise sur la donnée fiscale pour évaluer le dispositif avant toute décision de pérennisation.

A. Contester un loyer : un délai unique d’un an et une conciliation qui suspend la prescription

En droit en vigueur, deux délais coexistent et se cumulent mal. D’un côté, l’action en diminution de loyer ouverte au locataire dont le loyer de base dépasse le loyer de référence majoré se prescrit par trois ans, en application de l’article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989. De l’autre, la contestation du complément de loyer — ce supplément que le bailleur peut ajouter au loyer de base pour des caractéristiques de confort ou de localisation propres et objectives, selon la formule introduite par les députés — doit intervenir dans les trois mois de la signature du bail. Ce double régime est source d’erreurs : le locataire qui découvre tardivement le dépassement croit parfois encore pouvoir agir alors que le délai de trois mois a couru, tandis que le bailleur ne sait pas pendant trois ans si le loyer convenu sera remis en cause. La jurisprudence parisienne montre l’intensité de ce contentieux : le tribunal judiciaire de Paris statue régulièrement sur des demandes de restitution pour non-respect de l’encadrement, et la cour d’appel de Paris, pôle 4 chambre 4, a jugé le 24 juin 2025 (RG 23/04329, décision publiée sur courdecassation.fr) dans une affaire où les bailleurs avaient proposé un loyer renouvelé majoré sur le fondement de l’article 17-2 de la loi du 6 juillet 1989, après que la commission départementale de conciliation avait été saisie sans qu’aucun accord intervienne sans qu’aucun accord intervienne. Cet arrêt rappelle le rôle pivot de la conciliation départementale dans le contentieux locatif : avant le juge, les parties doivent tenter de s’accorder devant la commission, et l’échec de cette tentative balise la suite de la procédure.

Le texte de la commission harmonise ces délais à un an à compter de la signature du bail, dans les deux sens. Pour l’action en diminution, il insère dans l’article 140 la phrase suivante : le texte ramène à un an, au lieu de trois, le délai de prescription de l’action en diminution prévu à l’article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989, et attache à la saisine de la commission départementale de conciliation un effet suspensif jusqu’à la réception de son avis Pour la contestation du complément de loyer, il porte le délai de trois mois à un an en modifiant le sixième alinéa du B. L’harmonisation est lisible : un an pour agir, dans les deux cas, à compter de la signature. Et l’effet suspensif attaché à la saisine de la commission départementale de conciliation sécurise le locataire diligent : le temps de la conciliation ne lui est pas compté, jusqu’à la réception de l’avis. Concrètement, le locataire parisien qui signe un bail en septembre et découvre en décembre, en consultant l’arrêté des loyers de référence, que son loyer dépasse le plafond majoré, pourra saisir la commission départementale de conciliation de Paris sans craindre que l’instruction de son dossier ne consomme son délai d’action ; le délai d’un an ne courra plus pendant l’examen conciliatoire. Symétriquement, le bailleur saura qu’au-delà d’un an après la signature, sans action ni saisine conciliatoire, le loyer convenu est définitivement purgé de ce risque — au lieu de trois ans aujourd’hui. La réduction de trois ans à un an de la prescription de l’action en diminution est favorable aux bailleurs et à la stabilité des rapports locatifs ; l’allongement de trois mois à un an de la contestation du complément est favorable aux locataires, souvent mal informés dans les premières semaines du bail. L’équilibre recherché par l’intitulé de la proposition de loi se lit dans cette réciprocité.

Deux précisions manquent toutefois, et la séance publique pourrait les apporter. D’abord, le point de départ exact du délai d’un an pour la contestation du complément : s’agit-il de la signature du bail initial, du renouvellement, ou de la reconduction tacite ? Le texte de l’Assemblée étendait certaines obligations à la reconduction tacite ; la commission a supprimé ces extensions (B ter supprimé), de sorte que le délai d’un an semble attaché à la signature d’un contrat, non à chaque reconduction. Les baux tacitement reconduits d’année en année à Paris échapperaient donc à une nouvelle fenêtre de contestation annuelle, ce qui stabilise les baux anciens mais prive le locataire resté longtemps dans les lieux d’un réexamen périodique. Ensuite, l’articulation entre l’effet suspensif et l’avis de la commission : le texte suspend jusqu’à la réception de l’avis, ce qui suppose que la commission rende effectivement un avis ; en cas de carence durable de la commission, le locataire resterait protégé par la suspension, mais le bailleur resterait dans l’incertitude. Un délai maximal d’instruction de la conciliation, fixé par décret, serait un complément utile.

B. Loyers mieux mesurés, rigidités écartées : données fiscales, observatoires et sanctions dans le texte amendé

Le second apport majeur de la commission est statistique, et il conditionne tout le reste : avant de décider, au terme des deux années supplémentaires, s’il faut pérenniser, abandonner ou réformer l’encadrement, il faut mesurer ses effets sur l’offre locative privée. Tel est l’objet de l’article 1er bis A nouveau, qui mobilise la donnée fiscale. Son I complète l’article 1418 du code général des impôts, dont l’objet actuel est la gestion « des impositions prévues aux 1406 bis, 1407 et 1407 ter », parmi lesquelles la taxe d’habitation sur les résidences secondaires : dans la déclaration annuelle que « les propriétaires de locaux affectés à l’habitation sont tenus de déclarer à l’administration fiscale, avant le 1er juillet de chaque année », figureront désormais le loyer et l’éventuel complément de loyer, en plus des informations déjà exigées sur la nature de l’occupation des locaux. Autrement dit, la base Gérer mes biens immobiliers (GMBI) s’enrichit des montants de loyers déclarés par les propriétaires eux-mêmes, ce qui donnera aux observatoires locaux et aux services du ministère chargé du logement une matière exhaustive au lieu d’échantillons. Le II modifie le livre des procédures fiscales : l’article L. 113, qui dispose que « Des dérogations à la règle du secret professionnel sont établies au profit d’administrations et autorités administratives, collectivités, services, organismes publics et autres personnes dans les cas prévus à la présente section », intégrera la référence au nouvel article L. 135 C, et ce dernier organisera la transmission annuelle par l’administration fiscale aux services de l’État de la liste des locaux recensés — adresse, nature, valeur locative, identifiant fiscal, nature et mode d’occupation, date de début d’occupation — complétée, pour le ministère chargé du logement, des montants de loyers déclarés à l’administration fiscale par les propriétaires. Le secret professionnel ne fera pas obstacle à la retransmission de cette liste, dépourvue de toute mention nominative, à l’association nationale agréée mentionnée à l’article L. 366-1 du code de la construction et de l’habitation, pour ses missions de collecte et de traitement des données sur les marchés du logement. Le III avance enfin de 2029 à 2027 l’année butoir prévue au X de l’article 146 de la loi de finances pour 2020, cohérente avec le calendrier resserré de l’évaluation. Pour les propriétaires, la charge nouvelle est déclarative et annuelle, via un outil qu’ils utilisent déjà ; pour les locataires et les associations, la promesse est celle de loyers de référence calculés sur des données exhaustives plutôt que sur des enquêtes partielles, donc plus robustes devant le juge en cas de contestation du loyer médian retenu par l’observatoire.

En miroir de cet effort de mesure, la commission supprime les rigidités que les députés avaient ajoutées. Quatre suppressions structurent ce volet. D’abord, les articles 1er bis, 1er ter, 2 et 2 bis du texte de l’Assemblée sont supprimés : exit donc le doublement des amendes des professionnels et bailleurs en cas de données incomplètes aux observatoires, exit l’abaissement du loyer de référence majoré dans les secteurs où le loyer médian dépasse de 10 % celui de l’agglomération, exit le gel du complément de loyer, et exit les dispositions sur la justification des congés pour vente ou reprise qui figuraient à l’article 2. Ensuite, au sein même de l’article 1er, la commission supprime l’extension du champ aux locations meublées atypiques avec espaces partagés, l’obligation d’information des mandants par les professionnels sur les loyers de référence, les précisions sur les caractéristiques propres et objectives du complément, la mention du complément dans l’annonce, et la mise en demeure préfectorale de mise en conformité du bail avec restitution des trop-perçus sans requalification judiciaire. La logique est constante : ne pas alourdir les obligations pendant la période d’évaluation, et renvoyer les choix structurels au bilan des deux ans. Restent deux ajustements ciblés que la commission conserve. Le B bis exclut du dispositif, à compter du 1er janvier 2027, les locaux les locaux loués dans le cadre d’une prestation d’hébergement à usage de résidence définie par le code des impositions sur les biens et services, ce qui clarifie le sort des résidences avec services et évite d’appliquer l’encadrement à des prestations d’hébergement qui n’en relèvent pas. Et le VII est ajusté sans durcissement du niveau des amendes : la délégation des attributions du représentant de l’État aux maires est élargie — la délégation, jusqu’ici prévue au profit du maire de Paris, est élargie à l’ensemble des maires — avec faculté de conventions et de services communs entre délégataires, et surtout le produit des amendes est désormais intégralement versé à la commune, à la métropole ou à l’intercommunalité délégataire. L’amende change ainsi de nature budgétaire : elle finance la collectivité qui contrôle, ce qui devrait renforcer l’effectivité des contrôles là où les maires accepteront la délégation. À Paris, où la délégation existe déjà au profit de la Ville, le reversement du produit des amendes donnera un moyen supplémentaire au service municipal de contrôle ; en Île-de-France, les maires des communes couvertes pourront s’emparer de la délégation avec l’incitation financière correspondante et mutualiser les contrôles par conventions entre communes.

Pour les contentieux en cours devant le juge des contentieux de la protection de Paris et la cour d’appel de Paris, ces suppressions signifient que le droit applicable reste, pour l’essentiel, celui que les magistrats appliquent déjà : plafond du majoré à 20 % au-dessus de la référence, complément de loyer possible pour caractéristiques particulières, action en diminution pour dépassement, commission départementale de conciliation saisie avant ou pendant l’instance. La cour d’appel de Paris (pôle 4, chambre 3, 25 mai 2023, RG 17/04761, décision publiée sur courdecassation.fr) a déjà eu à trancher des litiges relatifs à l’encadrement dans la capitale, et ce corpus continuera de s’appliquer aux baux conclus sous l’empire de l’expérimentation prolongée. Les praticiens noteront que la commission n’a pas touché au montant des amendes du VII (5 000 et 15 000 euros), contrairement aux députés qui les portaient à 10 000 et 30 000 euros : le niveau répressif reste inchangé, seule change l’affectation du produit. De même, les professionnels de l’immobilier ne seront pas tenus d’informer leurs mandants des loyers de référence, et les annonces ne devront pas mentionner le complément : sur ce point, la transparence attendra l’évaluation.

Conclusion

Texte de la commission des affaires économiques du Sénat n° 48, adopté le 14 octobre 2026 en première lecture d’une proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale le 11 décembre 2025 ; examen en séance publique du Sénat prévu le 21 octobre 2026 ; navette parlementaire qui se poursuit : ce texte n’est pas en vigueur, et aucune des règles qu’il contient — prolongation de deux ans, délai unique d’un an, sortie anticipée, données fiscales enrichies — ne s’applique aujourd’hui. Les baux en cours restent soumis au droit en vigueur rappelé dans cet article : expérimentation jusqu’au 23 novembre 2026, loyer de référence majoré supérieur de 20 % à la référence, action en diminution prescrite par trois ans, contestation du complément dans les trois mois. Si la séance du 21 octobre adopte le texte de la commission, avec ou sans amendements, la proposition repartira vers l’Assemblée nationale en deuxième lecture, puis éventuellement vers une commission mixte paritaire en cas de désaccord persistant entre les deux chambres, avant une promulgation qui seule rendra les nouvelles règles applicables. Les lecteurs qui suivent l’actualité de l’encadrement trouveront un éclairage complémentaire sur l’hypothèse de la pérennisation dans l’analyse consacrée à l’extinction de novembre 2026 (encadrement des loyers : extinction fin novembre 2026 ou pérennisation) ; le présent article s’en distingue par son objet propre, le texte de la commission sénatoriale du 14 octobre 2026 et ses délais harmonisés. D’ici au vote, bailleurs et locataires ont intérêt à dater précisément leurs actes : tout bail signé avant l’entrée en vigueur de la loi future restera jugé selon les délais anciens, et toute saisine de la commission départementale de conciliation devra être conservée avec son accusé de réception, car c’est elle qui, demain, suspendra la prescription d’un an.