Le 13 octobre 2026, M. Olivier Paccaud et plusieurs de ses collègues ont déposé au Sénat une proposition de loi visant à encadrer le nombre de listes aux élections européennes. Enregistré à la présidence du Sénat sous le numéro 33 pour la session ordinaire de 2026-2027, ce texte a été renvoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Sa première lecture au Sénat reste à venir : examen en commission, dépôt d’amendements, discussion en séance publique, puis, si le Sénat l’adopte, transmission à l’Assemblée nationale pour la poursuite de la navette parlementaire. Ce texte n’est donc pas en vigueur et aucune de ses règles ne s’applique au scrutin actuel. L’initiative part d’un constat chiffré : selon le ministère de l’Intérieur, 38 listes de candidats ont été officiellement enregistrées pour le scrutin du 9 juin 2024, chacune comportant 81 noms en alternance de candidats de chaque sexe, comme l’a annoncé la place Beauvau lors de la publication des candidatures (le ministère de l’Intérieur (publication des listes de candidats 2024)). L’exposé des motifs de la proposition estime que cette multiplication des listes nuit à la clarté du débat démocratique et fait peser des coûts humains, financiers et écologiques sur les communes, entre panneaux d’affichage à multiplier dans chaque bureau de vote et bulletins à imprimer puis à acheminer. Pour y répondre, le texte imagine un double filtre inédit pour les européennes : un parrainage de 250 maires répartis sur au moins la moitié des départements, complété par un parrainage citoyen dont le nombre serait fixé par décret en Conseil d’État. Cet article présente le contenu exact de la proposition déposée, la confronte au droit en vigueur des élections européennes et mesure ses chances de passer le contrôle du juge constitutionnel comme les obstacles très concrets qu’elle soulèverait pour les listes, grandes ou petites, avant le prochain renouvellement général du Parlement européen.

I. 250 maires et des signatures de citoyens : que demande le texte n° 33 pour présenter une liste aux européennes ?

A. Le parrainage de 250 maires répartis sur la moitié des départements : qui parraine, qui vérifie et que se passe-t-il en cas de refus ?

L’article 1er de la proposition de loi déposée au Sénat le 13 octobre 2026 subordonne l’admission des listes à une condition nouvelle : chaque liste devrait recueillir le parrainage de 250 maires de communes répartis sur au moins la moitié des départements français. Le texte est consultable dans sa version déposée sur le site du Sénat (texte déposé au Sénat sous le numéro 33 (http://www.senat.fr/leg/ppl26-033.html)), avec son dossier de procédure (dossier législatif du Sénat consacré à cette proposition (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl26-033.html)). Trois éléments retiennent l’attention du juriste. D’abord le nombre : 250, soit la moitié de l’exigence imposée aux candidats à l’élection présidentielle, pour laquelle la doctrine du Conseil constitutionnel rappelle que la loi organique du 18 juin 1976 a porté l’exigence à 500 parrainages issus d’au moins trente départements ou territoires d’outre-mer, chacun ne pouvant en fournir plus d’un dixième, soit 50 (Conseil constitutionnel, Les parrainages à l’élection présidentielle). Le parallèle est assumé par l’exposé des motifs, qui veut des candidatures soutenues et représentatives, ancrées dans le tissu politique et social du pays. Ensuite le collège des parrains : seuls les maires de communes sont visés, à l’exclusion des autres élus locaux que sont les conseillers départementaux et régionaux, les parlementaires ou les élus des intercommunalités, alors même que le parrainage présidentiel s’appuie sur une liste de mandats électoraux fixée par l’article 3 de la loi organique du 6 novembre 1962 et beaucoup plus large. Ce choix concentre tout le pouvoir de filtrage sur environ 35 000 maires, figures de la démocratie de proximité, mais il écarte des élus dont l’assise territoriale est parfois plus large que celle d’un maire d’une petite commune. Enfin la répartition géographique : les 250 parrainages devraient provenir d’au moins la moitié des départements français, ce qui, avec 101 départements et collectivités assimilées, impose une présence dans au moins 51 d’entre eux et interdit de concentrer les soutiens dans une seule région. L’objectif affiché est de donner à chaque candidature une dimension nationale, mais la rédaction laisse ouvertes plusieurs questions que la commission des lois devra trancher par amendement ou que le décret d’application prévu à l’article 3 devra préciser : les maires des collectivités d’outre-mer et de Nouvelle-Calédonie comptent-ils dans le dénominateur des départements, un maire peut-il parrainer plusieurs listes comme c’est le cas pour la présidentielle où les présentations multiples sont admises, et les noms des maires parrains seront-ils publiés comme le sont les 500 noms tirés au sort pour la présidentielle ? Sur ce dernier point, le silence du texte déposé est total, alors que la publicité des parrainages constitue l’un des sujets les plus sensibles du dispositif présidentiel, entre liberté de conscience du présentateur et transparence du filtre. L’article 3 de la proposition renvoie d’ailleurs au décret le soin de déterminer les modalités de recueil et de vérification des parrainages, tant des élus locaux que des citoyens. En droit en vigueur, le refus d’enregistrer une liste obéit déjà à une procédure juridictionnelle rapide : « Si une déclaration de candidatures ne remplit pas les conditions prévues aux articles 7 à 10, le ministre de l’intérieur saisit dans les vingt-quatre heures le Conseil d’Etat, qui statue dans les trois jours » (article 12 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977), un récépissé définitif étant pour sa part délivré dans les six jours du dépôt de la déclaration de candidature. Demain, si le double parrainage entrait en vigueur, c’est devant le Conseil d’État, dans ce délai de trois jours, que se joueraient les contestations sur la validité des parrainages de maires : formulaires irréguliers, maire non en fonctions à la date du parrainage, département mal comptabilisé, doublons. Les listes recalées pour quelques parrainages manquants découvriraient alors un contentieux de la recevabilité beaucoup plus fourni que l’actuel contrôle formel du dossier de candidature, et les associations de financement comme les mandataires financiers, dont la désignation est obligatoire puisque « Tout candidat à une élection déclare un mandataire conformément aux articles L. 52-5 et L. 52-6 au plus tard à la date à laquelle sa candidature est enregistrée » (article L. 52-4 du code électoral), devraient engager les dépenses de collecte bien avant le dépôt officiel, sans certitude d’être admis à concourir. Pour les petites listes comme pour les listes d’union constituées tardivement, l’effet de filtre jouerait donc avant même le premier bulletin imprimé.

B. Le parrainage citoyen renvoyé au décret : combien de signatures faudra-t-il et ce renvoi est-il régulier ?

L’article 2 de la proposition de loi ajoute une seconde condition : les listes devraient recueillir un nombre de signatures de citoyens français, fixé par décret en Conseil d’État, afin de garantir un soutien populaire suffisant. L’article 4 précise que la loi entrerait en vigueur lors du premier renouvellement général du Parlement européen suivant sa promulgation. Autrement dit, au jour du dépôt, le 13 octobre 2026, personne ne connaît le nombre de signatures qui serait exigé : ni les listes, ni les électeurs, ni même les sénateurs appelés à voter. Ce blanc n’est pas anodin. D’un côté, il offre de la souplesse : le pouvoir réglementaire pourrait calibrer le seuil en fonction de la population électorale, tenir compte du retour d’expérience du premier scrutin d’application et éviter l’effet de seuil couperet qu’un chiffre inscrit dans la loi figerait pour des décennies. L’exposé des motifs insiste sur cette recherche d’équilibre, demandant un soutien substantiel sans créer des obstacles insurmontables. De l’autre, il pose une question de compétence que le Conseil constitutionnel ne manquerait pas d’examiner en cas de saisine : la Constitution réserve à la loi les règles du régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France, ainsi que les conditions d’exercice des mandats et fonctions électives (article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958). Si le nombre de signatures citoyennes devient en pratique la condition déterminante de l’accès au scrutin, le législateur peut-il s’en dessaisir au profit du décret sans encourir le grief d’incompétence négative ? La jurisprudence constitutionnelle admet les renvois au pouvoir réglementaire pour les modalités d’application, mais elle exige que le législateur fixe lui-même les garanties essentielles, surtout en matière d’exercice du suffrage. Or une fourchette, un plafond ou au minimum des critères objectifs de fixation du seuil ne figurent pas dans le texte déposé. La commission des lois pourrait y remédier par amendement en inscrivant dans la loi soit un nombre, soit un encadrement du pouvoir réglementaire, par exemple un minimum et un maximum, une proportion du corps électoral ou une date limite de publication du décret avant l’ouverture de la collecte. Sans cela, le décret en Conseil d’État prévu à l’article 2 concentrerait un pouvoir considérable : fixer le seuil, c’est choisir le nombre de listes. Un seuil de quelques dizaines de milliers de signatures laisserait subsister une vingtaine de listes, quand un seuil de plusieurs centaines de milliers ramènerait la compétition aux seules formations déjà installées. S’ajoutent des difficultés très pratiques que le texte ne traite pas : qui peut signer, dans quelles conditions d’inscription sur les listes électorales, un même citoyen peut-il soutenir plusieurs listes, comment vérifier l’authenticité et l’unicité des signatures dans des délais compatibles avec le calendrier électoral, et quel juge trancherait les litiges de signatures écartées ? Le droit en vigueur connaît déjà des dispositifs de recueil massif de soutiens citoyens, mais assortis de contrôles lourds et de délais longs, sans commune mesure avec les quelques semaines qui séparent la convocation des électeurs du dépôt des candidatures pour les européennes. En l’état de sa rédaction, l’article 2 dessine donc un filtre dont on ignore la maille : les listes ne peuvent ni provisionner le coût de la collecte, ni apprécier leurs chances d’être admises, ni contester utilement un seuil qu’elles jugeraient disproportionné avant sa publication. C’est le point le plus fragile de la proposition, celui sur lequel la discussion parlementaire devra apporter des réponses chiffrées et procédurales si le texte veut survivre à l’examen du Conseil constitutionnel comme à l’épreuve du terrain.

II. Ce double parrainage est-il compatible avec la Constitution et le droit des élections européennes ?

A. Le droit en vigueur pour être candidat aux européennes : circonscription unique, liste paritaire, seuil de 5 % et remboursement à 3 %

Pour mesurer ce que la proposition changerait, il faut rappeler les règles actuelles, qui ignorent tout parrainage. Depuis la loi du 25 juin 2018, l’élection des représentants français au Parlement européen se déroule dans le cadre d’une circonscription unique : « La République forme une circonscription unique » (article 4 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen). Toute liste qui veut concourir doit d’abord satisfaire aux conditions générales du droit électoral : « Sont électeurs les Françaises et Français âgés de dix-huit ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques et n’étant dans aucun cas d’incapacité prévu par la loi » (article L. 2 du code électoral), tandis que « Nul ne peut être élu s’il ne justifie avoir satisfait aux obligations imposées par le code du service national » (article L. 45 du code électoral). La candidature elle-même obéit à un formalisme précis : « Une déclaration de candidature est obligatoire pour chaque liste de candidats » (article 8 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977), et « La déclaration de candidature résulte du dépôt au ministère de l’intérieur d’une liste comprenant un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir. La liste est composée alternativement d’un candidat de chaque sexe » (article 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977). La déclaration est faite collectivement par la tête de liste ou son mandataire, accompagnée des justificatifs d’identité, et le double candidatures est prohibé bien au-delà des européennes puisque « Nul ne peut être candidat sur plus d’une liste. Est nul et non avenu l’enregistrement de listes portant le nom d’une ou plusieurs personnes figurant sur une autre liste de candidats » (article L. 348 du code électoral). Une fois les listes enregistrées, deux seuils structurent le scrutin. Pour l’attribution des sièges : « Les sièges sont répartis entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l’attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d’égalité de suffrages, le siège est attribué à la liste dont la moyenne d’âge est la moins élevée » (article 3 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977). Pour l’argent public : « Par dérogation au deuxième alinéa de l’article L. 52-11-1 du code électoral, le remboursement forfaitaire est versé aux listes de candidats qui ont obtenu 3 % et plus des suffrages exprimés » (article 19-1 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977). Le système actuel repose donc sur un filtre a posteriori : tout le monde peut concourir, seuls les résultats décident de la représentation et du remboursement. S’y ajoute l’encadrement financier de droit commun : « Pour les élections auxquelles l’article L. 52-4 est applicable, il est institué un plafond des dépenses électorales (1), autres que les dépenses de propagande directement prises en charge par l’Etat, exposées par chaque candidat ou chaque liste de candidats » (article L. 52-11 du code électoral), et les manquements les plus graves sont punis sévèrement puisque « Sera puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende tout candidat, en cas de scrutin uninominal ou binominal, ou tout candidat tête de liste, en cas de scrutin de liste, qui » aura notamment financé sa campagne en violation des règles sur les fonds (article L. 113-1 du code électoral). La proposition n° 33 renverserait cette logique en instaurant un filtre a priori : il ne suffirait plus de déposer un dossier complet au ministère de l’Intérieur, il faudrait démontrer avant le scrutin un soutien d’élus et de citoyens. Les listes de témoignage, qui recueillent parfois moins de 1 % des voix mais usent du scrutin comme d’une tribune, en seraient les premières victimes, mais aussi les listes nouvelles, les dissidences et les coalitions montées tardivement, qui peinent à collecter des parrainages dans des délais courts. Paradoxalement, le dispositif pourrait renchérir le coût des campagnes au lieu de le réduire : collecter 250 parrainages de maires dans 51 départements puis des dizaines ou centaines de milliers de signatures citoyennes exige des équipes, des déplacements, des outils de vérification et des permanences juridiques, autant de dépenses engagées avant même de savoir si la liste concourra. Quant à l’argument écologique de l’exposé des motifs, il est réel pour les communes, mais il se déplace plus qu’il ne disparaît si la collecte des signatures citoyennes s’effectue elle-même sur papier dans des milliers de points de collecte.

B. Les recours et les questions prioritaires à prévoir : égalité du suffrage, pluralisme et contrôle du juge, de la place Beauvau au Palais-Royal

Si la proposition suit son cours, trois juges parisiens pourraient en connaître à des stades différents, ce qui justifie un point pratique pour les listes et leurs conseils établis à Paris et en Île-de-France. D’abord le Conseil d’État, saisi par le ministre de l’Intérieur dans les vingt-quatre heures en cas de dossier incomplet, statue dans les trois jours sur les refus d’enregistrement. C’est dans ce délai éclair que se trancherait demain le sort des parrainages contestés, et les listes auraient intérêt à déposer leur dossier à Paris auprès du ministère de l’Intérieur le plus tôt possible dans la période de dépôt, avec un jeu complet de justificatifs des parrainages, plutôt qu’au dernier jour, pour laisser au juge le temps matériel d’examiner un recours. Ensuite la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui contrôle déjà les comptes des listes européennes et leurs annexes détaillées, verrait son office s’étendre aux dépenses de collecte des parrainages, exposées pendant les six mois précédant le scrutin et retracées par le mandataire financier. Enfin le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, le Premier ministre, les présidents des assemblées ou soixante députés ou soixante sénateurs, contrôlerait la conformité du texte définitivement adopté aux droits et libertés garantis par la Constitution, au premier rang desquels l’égalité devant le suffrage et le pluralisme des courants d’idées et d’opinions. Sur ce terrain, la comparaison avec l’élection présidentielle, souvent invoquée par les partisans du filtre, doit être maniée avec prudence. Le parrainage présidentiel a été validé dans son principe, mais il s’applique à un scrutin uninominal où un seul siège est en jeu et où le filtre des 500 élus répartis sur trente départements au moins s’accompagne d’une procédure de présentation sur formulaires officiels, d’un contrôle du Conseil constitutionnel et d’une publication partielle des noms. La décision du 10 mars 2017 arrêtant la liste des présentateurs illustre ce formalisme : la liste des citoyens ayant, en tant qu’élus habilités, valablement présenté un candidat, en complément des décisions n° 2017-158 PDR du 1er mars 2017, n° 2017-159 PDR du 3 mars 2017 et n° 2017-160 PDR du 7 mars 2017 (décision n° 2017-161 PDR du 10 mars 2017 du Conseil constitutionnel (https://www.legifrance.gouv.fr/cons/id/CONSTEXT000034205521)). Transposer ce mécanisme à un scrutin de liste à la proportionnelle, où 81 sièges sont à pourvoir et où le seuil de 5 % joue déjà le rôle de filtre démocratique, change la nature du contrôle de proportionnalité : le juge vérifiera si l’entrave portée à la présentation des candidatures reste proportionnée à l’objectif de clarté du débat et de sincérité du scrutin. Le cumul de deux filtres, parrainages d’élus et signatures citoyennes, durcit ce contrôle, car chaque filtre pris isolément devrait être justifié et leur addition ne devrait pas aboutir à réserver le scrutin aux formations déjà représentées au Parlement. Le grief d’atteinte au pluralisme pèserait d’autant plus que le second filtre, chiffré par décret, échapperait au débat parlementaire. Les requérants potentiels ne manqueraient pas non plus d’invoquer la rupture d’égalité entre les listes selon leur implantation : une formation disposant de centaines de maires dans 51 départements franchit le premier filtre sans effort, quand une liste nouvelle doit convaincre un à un des élus qui, published ou non, prennent un risque politique en parrainant. L’expérience présidentielle montre d’ailleurs que les grands candidats dépassent largement le seuil quand les petits peinent à le franchir, et que la publication des noms expose les parrains de ces derniers à des pressions locales. Reste la question du calendrier : entre le dépôt du 13 octobre 2026, l’examen par la commission des lois, la séance publique, la transmission éventuelle à l’Assemblée nationale, l’examen par les députés, une possible commission mixte paritaire en cas de désaccord entre les deux chambres, la promulgation puis le décret en Conseil d’État fixant le nombre de signatures, le chemin est long avant le premier renouvellement général suivant la promulgation, attendu en 2029. Chaque étape peut modifier l’équilibre du texte : la commission peut abaisser le nombre de maires, élargir le collège des parrains aux conseillers départementaux et régionaux, inscrire dans la loi le nombre de signatures citoyennes ou son encadrement, organiser la publication des parrainages ou prévoir un recours spécifique devant le Conseil d’État pour les signatures invalidées. Les listes qui préparent déjà le scrutin de 2029 ont donc intérêt à suivre la navette dès la commission des lois, à faire valoir leurs observations par les canaux parlementaires et à provisionner dès maintenant des hypothèses de collecte, sans attendre le décret.

Conclusion

La proposition de loi n° 33 déposée au Sénat le 13 octobre 2026 par M. Olivier Paccaud et ses collègues, renvoyée à la commission des lois pour une première lecture encore à venir, propose une réforme inédite des élections européennes en France : subordonner la présentation d’une liste à 250 parrainages de maires répartis sur la moitié des départements et à des signatures citoyennes dont le nombre serait fixé par décret en Conseil d’État. La navette parlementaire se poursuit donc et ce texte n’est pas en vigueur : aucune liste n’a aujourd’hui à collecter le moindre parrainage pour le scrutin européen, qui reste régi par la déclaration de candidature au ministère de l’Intérieur, la circonscription unique, la parité alternée, le seuil de 5 % pour les sièges et le remboursement dès 3 % des suffrages. Si le Parlement adopte un jour ce double filtre, son application est d’ores et déjà bornée par l’article 4 de la proposition au premier renouvellement général suivant la promulgation. D’ici là, les points de vigilance sont connus : préciser dans la loi le nombre de signatures ou son encadrement pour éviter l’incompétence négative, définir le sort des parrainages multiples et de leur publication, organiser le contrôle juridictionnel des refus dans des délais compatibles avec la campagne, et démontrer que le cumul des deux filtres ne ferme pas le scrutin aux courants nouveaux. Faute de ces garanties, le Conseil constitutionnel pourrait censurer un dispositif pourtant inspiré d’un mécanisme, le parrainage présidentiel, dont la validité de principe n’a jamais été étendue à un scrutin proportionnel de liste. Les listes, leurs mandataires financiers et leurs conseils suivront donc l’examen du texte en commission des lois puis en séance, car c’est là, bien avant le décret, que se jouera l’accès au scrutin européen de 2029.