Votre notaire vous appelle : le terrain que vous vendez ou que vous venez d’acheter se trouve dans une zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles, et le département envisage d’acheter à la place de votre acquéreur. La vente est suspendue, le prix que vous aviez négocié peut être remis en discussion, et un délai de trois mois commence à courir. Ce droit de préemption n’appartient pas à la mairie mais au département, parfois relayé par le Conservatoire du littoral, un parc naturel ou une agence régionale, et il obéit à des règles qui lui sont propres, distinctes du droit de préemption urbain des communes. La question qui se pose alors est double : le département peut-il vraiment préempter votre terrain, et comment contester sa décision ou défendre votre prix. Cet article décrit, à partir des textes en vigueur et de la jurisprudence récente du Conseil d’État, le périmètre exact de ce droit, la procédure de déclaration et de fixation du prix, puis les recours qui permettent de faire annuler la préemption, d’obtenir la rétrocession du terrain ou d’être indemnisé, avec les vérifications propres à Paris et à l’Île-de-France.
I. Le département peut-il acheter votre terrain à la place de votre acquéreur
A. Une zone créée par le département, des biens précis et des titulaires en cascade
Le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles sert une politique départementale de protection de la nature, et non un projet d’aménagement communal. L’article L. 113-8 du code de l’urbanisme dispose que « Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non ». La préemption n’est que l’instrument foncier de cette politique : le terrain acquis doit ensuite être aménagé, ouvert au public et entretenu dans l’intérêt général. Cette finalité commande tout le régime, car une préemption qui ne servirait pas la protection et l’ouverture au public d’un espace naturel peut être annulée par le juge.
Encore faut-il que votre terrain se trouve dans une zone de préemption réellement créée par le département. L’article L. 215-1 du code de l’urbanisme prévoit que « Pour mettre en œuvre la politique prévue à l’article L. 113-8 , le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article. » Dans les communes dotées d’un plan local d’urbanisme approuvé, la zone est créée avec l’accord de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ; sans document d’urbanisme, l’accord de l’État est requis. Les organisations professionnelles agricoles et forestières sont consultées sur la délimitation, puisque « Les organisations professionnelles agricoles et forestières sont consultées sur la délimitation » des zones (article L. 215-3). Vérifiez donc en premier lieu la délibération qui a créé la zone, sa publication et son périmètre exact : sans zone créée par le département lui-même, aucune préemption n’est possible. Le Conseil d’État l’a rappelé avec netteté dans un avis du 29 juillet 2020 (n° 439801) : « depuis cette date, le droit de préemption prévu aux articles L. 215-1 et suivants du code de l’urbanisme n’est plus applicable dans les zones de préemption créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985, sauf à ce que le département les ait incluses dans les zones de préemption qu’il a lui-même créées au titre des espaces naturels sensibles ». Un ancien zonage préfectoral oublié, jamais repris par le département, ne fonde plus rien depuis le 1er janvier 2016. Quatre ans plus tard, le Conseil d’État a tiré la conséquence de cet avis dans l’affaire de Sauvian (25 juillet 2024, n° 464315) : la préemption exercée sur des parcelles situées dans un périmètre sensible défini par un arrêté préfectoral de 1983, jamais inclus dans une zone créée par le département, « est dépourvue de base légale ». La première vérification porte donc sur l’existence et l’actualité de la zone, avant tout débat sur le prix ou sur l’usage du terrain.
À l’intérieur de ces zones, le département « dispose d’un droit de préemption » (article L. 215-4). Ce droit peut être exercé par d’autres titulaires, en cascade. Lorsque le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent, « il peut se substituer au département si celui-ci n’exerce pas le droit de préemption » (article L. 215-5). La commune peut à son tour se substituer au département quand ni le Conservatoire ni un parc n’exerce le droit (article L. 215-7). Le centre de ressources du Cerema précise que peuvent également intervenir, par substitution ou délégation, l’établissement public d’un parc national ou régional, une autre collectivité, un établissement public foncier local et, en Île-de-France, l’Agence des espaces verts de la région (fiche du Cerema sur le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles). Identifiez donc l’auteur exact de la décision : département, Conservatoire, commune substituée ou agence délégataire, car le recours se dirige contre l’auteur et le délai court à compter de la notification de sa décision.
Les biens soumis au droit sont définis largement. L’article L. 215-9 du code de l’urbanisme dispose que « Le droit de préemption défini à l’article L. 215-4 est applicable sur tout terrain ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance de terrains qui font l’objet d’une aliénation, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit. » Terrains nus, terrains bâtis, cessions de parts sociales à vocation foncière : l’assiette est vaste, dès lors que l’aliénation est onéreuse. La présence d’une construction ne protège pas systématiquement le bien : « A titre exceptionnel, l’existence d’une construction ne fait pas obstacle à l’exercice du droit de préemption dès lors que le terrain est de dimension suffisante pour justifier son ouverture au public et qu’il est, par sa localisation, nécessaire à la mise en œuvre de la politique des espaces naturels sensibles des départements » (article L. 215-11). Quand seule une fraction de votre unité foncière se trouve dans la zone, le droit peut s’exercer sur cette fraction, mais « le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière » (article L. 215-12). Cette faculté d’exiger l’acquisition totale protège le vendeur contre un découpage qui déprécierait le reliquat. Enfin, pour contrôler l’usage des biens acquis, « Le département ouvre, dès institution d’une zone de préemption, un registre sur lequel sont inscrites les acquisitions réalisées par exercice, délégation ou substitution du droit de préemption, ainsi que l’utilisation effective des biens ainsi acquis » (article L. 215-24). Ce registre est consultable par toute personne : avant d’acheter près d’un espace naturel, comme avant de vendre, sa consultation révèle si le département préempte activement dans le secteur et ce qu’il fait des terrains acquis.
B. La déclaration d’intention d’aliéner, les trois mois et le prix : le mécanisme qui fige la vente
Toute vente d’un bien situé dans la zone est subordonnée à une déclaration préalable, sous peine de nullité de la vente. L’article L. 215-14 du code de l’urbanisme dispose que « Toute aliénation mentionnée aux articles L. 215-9 à L. 215-13 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable adressée par le propriétaire au département ». En pratique, c’est le notaire chargé de la vente qui établit et adresse cette déclaration d’intention d’aliéner, au moyen du formulaire Cerfa dédié aux droits de préemption (formulaire de déclaration d’intention d’aliéner sur service-public.fr), en plusieurs exemplaires et par lettre recommandée avec accusé de réception au président du conseil départemental, comme le décrivent les guides des départements (guide départemental de la déclaration d’intention d’aliéner en espace naturel sensible). La sanction est lourde : une vente conclue sans déclaration encourt la nullité, et « L’action en nullité prévue à l’article L. 215-14 se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l’acte portant transfert de propriété » (article L. 215-16). Pendant cinq ans après la publication de l’acte, l’acquéreur vit donc avec une épée suspendue si la déclaration a été omise. Faites établir la déclaration avant toute signature, conservez l’accusé de réception, et vérifiez que le prix et les conditions déclarés correspondent exactement au compromis.
La déclaration doit en effet révéler le prix et les conditions de la vente projetée, car « Cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée » (article L. 215-14). C’est sur ce prix déclaré que le titulaire du droit peut choisir de préempter, le discuter ou y renoncer. Déclarer un prix minoré pour décourager la préemption expose à une requalification et fragilise toute la vente ; déclarer un prix majoré sans rapport avec le marché invite le département à saisir le juge pour faire fixer le prix. Le prix déclaré doit être le prix réel convenu avec l’acquéreur, conditions suspensives et modalités de paiement comprises. Le titulaire du droit peut demander à visiter le bien, dans des conditions fixées par décret : le décret du 13 mai 2025 organise cette visite en application de l’article L. 215-14 (décret n° 2025-426 du 13 mai 2025 fixant les conditions de visite du bien par le titulaire du droit de préemption dans les espaces naturels sensibles en application de l’article L. 215-14 du code de l’urbanisme). Ne refusez pas cette visite : l’obstruction nourrit le contentieux et prive le vendeur d’un argument de bonne foi.
À compter de la réception de la déclaration, un délai de trois mois s’ouvre. Le département dispose d’abord de deux mois pour se prononcer : « le président du conseil départemental notifie au propriétaire la décision prise par le département en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9 » dans ce délai (article R. 215-12 du code de l’urbanisme). Si le département n’exerce pas son droit, la commune ou l’établissement public compétent dispose du reliquat du délai de trois mois pour s’y substituer (article R. 215-16). Le silence gardé pendant ces trois mois libère la vente : « Le silence des titulaires des droits de préemption et de substitution pendant trois mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée à l’article L. 215-14 vaut renonciation à l’exercice de ces droits » (article L. 215-15). Pendant ce délai, ne signez pas l’acte authentique avec votre acquéreur : la vente conclue avant l’expiration du délai ou avant la renonciation expresse s’expose à la substitution du préempteur. Le délai court à compter de la réception de la déclaration complète ; une déclaration incomplète ou adressée au mauvais destinataire ne fait pas courir le délai utilement. Faites donc dater précisément la réception et exigez une réponse écrite, même négative, plutôt qu’un accord verbal.
Le troisième mois est aussi le temps de la négociation sur le prix. Le département peut proposer d’acquérir à un prix inférieur au prix déclaré et discuter avec le vendeur (démarche décrite par les départements pour vendre un terrain en zone de préemption). À défaut d’accord, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, et les parties conservent une porte de sortie : « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation » (article L. 213-7 du code de l’urbanisme, applicable aux zones d’espaces naturels sensibles par renvoi de l’article L. 215-20). Le vendeur qui retire son offre comme le titulaire qui renonce retrouvent leur liberté, et le vendeur peut alors « réaliser la vente de son bien au prix indiqué dans sa déclaration » (article L. 213-8 du code de l’urbanisme) dans les conditions prévues par les textes. Une fois le prix accepté ou fixé, le paiement doit intervenir vite : « Le prix d’acquisition est payé ou, en cas d’obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d’acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d’expropriation, soit la date de l’acte ou du jugement d’adjudication » (article L. 213-14). Si le titulaire ne paie ni ne consigne dans ce délai de quatre mois, le vendeur recouvre le droit d’aliéner librement son bien. Pendant toute la période, l’ancien propriétaire conserve la jouissance du bien jusqu’au paiement intégral du prix. Chaque étape est donc assortie d’un délai couperet : trois mois pour préempter, deux mois pour accepter ou refuser le prix du juge, quatre mois pour payer. Manquer l’un de ces délais fait perdre le droit correspondant.
II. Contester la préemption et récupérer le terrain ou son prix
A. Faire annuler la décision : base légale, motivation et conformité à la politique des espaces naturels
Le vendeur comme l’acquéreur évincé peuvent demander au tribunal administratif l’annulation de la décision de préemption. Le recours pour excès de pouvoir se forme « dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée » (article R. 421-1 du code de justice administrative). Vendeur et acquéreur ont tous deux intérêt à agir, à des titres distincts : le premier défend son droit de vendre au prix convenu, le second son projet d’acquisition. Mettez en cause l’autre partie à la vente projetée, car le juge devra, en cas d’annulation, organiser le retour du bien vers l’un puis vers l’autre, et il ne peut statuer utilement sans les avoir entendus. Joignez la déclaration d’intention d’aliéner avec son accusé de réception, la décision de préemption avec sa notification, le compromis de vente, la délibération créant la zone de préemption et tout document établissant l’état du terrain. Quand c’est la mairie qui préempte au titre du droit de préemption urbain, la procédure et les moyens obéissent à d’autres règles, exposées à propos de la faculté de contester la préemption de votre bien, son prix et ses délais : vérifiez d’abord quel droit le préempteur invoque, car les moyens tirés du régime urbain ne s’appliquent pas à la préemption en espace naturel sensible, et inversement.
Le premier moyen tient à la base légale : la zone de préemption doit avoir été créée par le département et être opposable à la date de la décision. L’affaire de Sauvian fournit le modèle. Le tribunal administratif de Montpellier avait annulé une préemption exercée par une commune, par substitution, sur des parcelles situées dans un périmètre sensible préfectoral de 1983 jamais repris par le département, et le Conseil d’État a confirmé : faute d’inclusion du périmètre dans une zone créée par le département, la décision « est dépourvue de base légale » (Conseil d’État, 25 juillet 2024, n° 464315). Demandez au département la délibération de création de la zone, son périmètre annexé et ses mesures de publicité ; si le préempteur se prévaut d’un ancien zonage préfectoral, d’une zone jamais publiée ou d’un périmètre qui ne couvre pas vos parcelles, l’annulation suit. La tentative législative de valider rétroactivement ces anciens zonages a d’ailleurs été censurée : les dispositions concernées ont été « déclarées contraires à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 2023-1071 QPC du 24 novembre 2023 ». Aucune loi de validation ne sauve donc une préemption assise sur un zonage mort.
Le deuxième moyen tient à la motivation et à la justification concrète de la décision au regard de la politique des espaces naturels sensibles. Dans l’affaire de l’île aux Moines, le tribunal administratif de Nantes avait annulé deux décisions du département de la Loire-Atlantique au seul motif qu’elles étaient insuffisamment motivées en droit, et le Conseil d’État n’est pas revenu sur cette annulation (Conseil d’État, 28 septembre 2020, n° 430951). Exigez une décision écrite et motivée, qui explique en quoi vos parcelles, précisément, servent la politique de protection, de gestion et d’ouverture au public. Le Conseil d’État a fixé le cahier des charges du juge : « Les décisions de préemption doivent elles-mêmes répondre aux objectifs de cette politique et être justifiées par la protection des parcelles en cause et leur ouverture ultérieure au public ». Une décision stéréotypée, qui se borne à viser la délibération créant la zone sans dire ce que vos parcelles apportent à la politique des espaces naturels, encourt l’annulation. Inversement, quand le département démontre que les terrains s’insèrent dans un plan d’ensemble, qu’ils présentent un intérêt écologique avéré et qu’il les a déjà ouverts au public, la décision tient : dans l’affaire de l’île aux Moines, les terrains classés en zone naturelle d’intérêt écologique et en zone Natura 2000, intégrés à un plan de protection des îles de Loire avec visites nature et pâturage respectueux de l’environnement, justifiaient la préemption. Rassemblez donc les pièces des deux bords : classement écologique ou son absence, état réel d’ouverture au public, acquisitions voisines du département, documents d’urbanisme applicables. Si le terrain est déjà artificialisé, clos et sans intérêt écologique identifiable, la justification manque ; s’il prolonge un site protégé et ouvert au public, elle se renforce.
L’annulation obtenue, le juge ne se contente pas d’annuler : il organise le retour du bien. Saisi de conclusions en ce sens, « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution » (article L. 911-1 du code de justice administrative). Concrètement, le juge enjoint au titulaire « de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire et à l’acquéreur évincé, en leur évitant ainsi d’intenter une action en nullité de la vente », et ce « à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle » (Conseil d’État, 28 septembre 2020, n° 430951). L’ordre des bénéficiaires compte : l’ancien propriétaire d’abord, l’acquéreur évincé ensuite. Demandez cette injonction dans vos conclusions, avec un délai et une astreinte, faute de quoi l’annulation reste platonique. Le juge refuse toutefois l’injonction quand le retour du bien porterait une atteinte excessive à l’intérêt général de préservation du site : dans l’affaire de l’île aux Moines, la cession au requérant aurait porté « une atteinte excessive à l’intérêt général » attaché à la protection et à la mise en valeur des terrains, et l’injonction a été refusée malgré l’annulation. L’atteinte s’apprécie au regard de l’ensemble des intérêts en présence, en comparant ce que le site est devenu entre les mains publiques et ce que le requérant en ferait. Si le département a ouvert le site au public et engagé sa mise en valeur, l’injonction devient difficile ; s’il a laissé le terrain en friche sans aménagement ni ouverture, elle s’impose.
B. Le prix, la rétrocession et les réflexes propres à Paris et à l’Île-de-France
Quand la préemption est régulière mais que le prix vous paraît décoté, le débat se déplace devant la juridiction compétente en matière d’expropriation. Le département propose un prix, vous le refusez, et le juge fixe la valeur au jour de la préemption en fonction du marché des terrains comparables, en tenant compte des règles d’urbanisme qui grèvent le bien sans les confondre avec une absence de valeur. Si seule une fraction de votre unité foncière est préemptée, le prix fixé tient compte de la dépréciation subie par la fraction restante. Rappelez-vous la porte de sortie : pendant deux mois après que la décision du juge est devenue définitive, chaque partie peut accepter le prix ou renoncer à la mutation, et le silence vaut acceptation. Faites chiffrer le bien par une expertise indépendante avant de refuser le prix proposé, car la fixation judiciaire peut aboutir en dessous comme au-dessus de l’offre du département, et le renoncement tardif fait perdre des mois de procédure. Si le département renonce avant toute fixation judiciaire, vous vendez librement au prix déclaré ; s’il renonce après fixation judiciaire du prix, il ne peut plus préempter le même bien pendant cinq ans si vous le vendez au prix fixé par le juge.
Quand le terrain a été acquis et que le département n’en fait rien, l’ancien propriétaire dispose d’une action en rétrocession. « Si un terrain acquis par exercice du droit de préemption n’a pas été utilisé comme espace naturel, dans les conditions définies à l’article L. 215-21 , dans le délai de dix ans à compter de son acquisition, l’ancien propriétaire ou ses ayants cause universels ou à titre universel peuvent demander qu’il leur soit rétrocédé » (article L. 215-22). La demande doit être présentée dans les trois ans qui suivent l’expiration du délai de dix ans, et le prix de rétrocession est fixé sans pouvoir excéder le prix de préemption révisé selon l’indice du coût de la construction. Surveillez donc l’usage réel du terrain pendant dix ans après la préemption : « Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre sont aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel » (article L. 215-21). Un terrain ni aménagé ni ouvert au public dix ans après son acquisition, sans justification tirée de la fragilité du milieu, ouvre la rétrocession. Le registre des acquisitions que le département doit tenir et ouvrir à la consultation permet de dater l’acquisition et de vérifier l’utilisation déclarée du bien.
À Paris et en Île-de-France, la matière prend un tour particulier. Le foncier naturel francilien se concentre dans les forêts, les coteaux, les bords de Marne et de Seine, les zones humides et les continuités écologiques de la grande couronne, où plusieurs conseils départementaux ont créé des zones de préemption au titre des espaces naturels sensibles, et où l’Agence des espaces verts peut intervenir par délégation. Adressez la déclaration d’intention d’aliéner au président du conseil départemental du lieu où se trouve le bien, et non à la mairie, par l’intermédiaire de votre notaire, avec un prix et des conditions conformes au compromis. Consultez le registre départemental des acquisitions et le Géoportail de l’urbanisme pour situer votre parcelle au regard de la zone, puis demandez au service des espaces naturels du département la délibération de création et son périmètre. En cas de litige, le recours en annulation se porte devant le tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le terrain, et la fixation du prix devant la juridiction de l’expropriation du tribunal judiciaire du lieu. Constituez dès la notification de la décision un dossier horodaté : accusé de réception de la déclaration, décision de préemption, compromis, délibération de zone, photographies datées de l’état du terrain, attestations sur son usage et sur son ouverture au public. Ces pièces commandent à la fois le débat sur la base légale, celui sur la motivation et celui sur le prix.
Le département qui préempte votre terrain en espace naturel sensible n’achète donc pas comme un acquéreur ordinaire : il exécute une politique de protection de la nature dans une zone qu’il a lui-même créée, au terme d’une déclaration qui fige le prix et d’un délai de trois mois qui fige la vente. Chaque maillon se contrôle : l’existence et l’opposabilité de la zone, la qualité du titulaire, la régularité de la déclaration, le respect des délais, la motivation de la décision et la réalité du projet de protection et d’ouverture au public. Quand un maillon manque, le juge annule et ordonne de proposer le bien à l’ancien propriétaire puis à l’acquéreur évincé, à un prix qui rétablit sans enrichissement injustifié les conditions de la vente empêchée. Quand la préemption est régulière, le débat porte sur le prix devant le juge de l’expropriation, avec une faculté de renonciation de deux mois, puis sur l’usage du terrain pendant dix ans, avec une faculté de rétrocession de trois ans. À Paris et en Île-de-France, où les zones se superposent aux documents d’urbanisme et aux périmètres de protection, la première démarche reste l’identification exacte de la zone et de son auteur. Une fois ce socle établi, les articles L. 113-8 et L. 215-1 à L. 215-24 du code de l’urbanisme, éclairés par les décisions du Conseil d’État de 2020 et de 2024, donnent au vendeur comme à l’acquéreur évincé les moyens de défendre la vente, le prix ou la restitution du terrain.