Vous venez de signer une promesse de vente, le dossier est parti chez le notaire, puis le courrier arrive : la mairie exerce son droit de préemption sur votre bien. La vente convenue avec votre acquéreur se trouve bloquée, le prix est discuté, et un délai de deux mois commence à courir pour répondre. Cette situation, fréquente dans les communes dotées d’un plan local d’urbanisme, obéit à des règles précises du code de l’urbanisme : déclaration d’intention d’aliéner, décision motivée, fixation du prix et voies de recours. Chaque étape compte, car un silence ou une réponse tardive vaut renonciation, dans un sens comme dans l’autre. Cet article décrit le mécanisme, les délais, la question du prix et les moyens de contester une préemption, à jour des textes applicables au 24 septembre 2026 et de la jurisprudence récente du Conseil d’État.
I. La mairie peut-elle préempter votre bien et comment la procédure démarre-t-elle ?
A. Quelles ventes sont concernées et que doit contenir la déclaration d’intention d’aliéner ?
Le droit de préemption urbain ne s’applique que là où il a été institué. Les communes dotées d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, l’instaurer sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan (article L211-1 du code de l’urbanisme). Avant de raisonner sur le fond, le vendeur et son notaire vérifient donc trois éléments : l’existence de la délibération, le périmètre exact qu’elle couvre et la qualité du titulaire, car le droit peut aussi appartenir à un délégataire ou, dans certains cas, au représentant de l’État. Sans délibération couvrant la parcelle, il n’y a pas de préemption possible.
Le champ des aliénations soumises est large. Sont notamment visés tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu’ils sont aliénés à titre onéreux, les cessions de droits indivis sauf entre coïndivisaires, et les cessions de la majorité des parts d’une société civile immobilière dont le patrimoine est constitué par une unité foncière (article L213-1 du code de l’urbanisme). En cas d’adjudication autorisée ou ordonnée par un juge, l’acquisition par le titulaire a lieu au prix de la dernière enchère, par substitution à l’adjudicataire. Le vendeur qui se demande si sa vente entre dans le champ commence donc par confronter son opération à cette liste, avec son notaire.
Lorsqu’elle entre dans le champ, la vente ne peut pas être conclue sans formalité préalable. Le principe est posé sans détour : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. » Cette déclaration d’intention d’aliéner, la DIA, comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix. Elle peut être dématérialisée. En pratique, le notaire la rédige et la notifie ; c’est elle qui fait courir le délai de réponse du titulaire. Une DIA incomplète ou adressée à la mauvaise autorité expose à une nullité de la vente ultérieure, action qui se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l’acte de transfert.
La réception de la DIA ouvre un délai de deux mois pendant lequel le titulaire répond. Le texte dispose que « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. » Ce délai peut être suspendu si le titulaire adresse au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ou s’il demande à visiter le bien. Dans ce cas, le délai reprend à compter de la réception des documents, du refus de visite ou de la visite elle-même, et si le temps restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour décider. Passé ces délais, son silence vaut renonciation. Pour le vendeur, la leçon pratique est simple : conserver la preuve de la date de réception de la DIA par la mairie, suivre le calendrier jour par jour et exiger que toute demande de pièces ou de visite soit examinée au regard de ce cadre, car la liste des documents exigibles est fixée limitativement par décret.
Concrètement, le dossier de DIA préparé par le notaire comprend l’identité du vendeur, la désignation cadastrale du bien, le prix et les conditions de la vente projetée, l’identité de l’acquéreur pressenti et, le cas échéant, les informations environnementales dues au titre de l’article L. 514-20 du code de l’environnement. Lorsque la DIA porte sur les parts d’une société civile immobilière, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société peut être demandée dans le cadre de la demande unique de pièces. Un vendeur avisé joint dès l’envoi le règlement de copropriété, les diagnostics en cours de validité et l’état hypothécaire, afin de priver d’effet toute demande de pièces qui servirait surtout à gagner du temps. Chaque envoi part en recommandé avec accusé de réception ou par voie dématérialisée avec preuve de dépôt, et chaque réponse du titulaire est conservée avec son enveloppe d’acheminement.
La fiche officielle du service public résume utilement ces étapes pour les particuliers (vente d’un bien situé dans une zone de préemption). Elle ne remplace pas la lecture des articles, mais elle aide à situer la DIA dans la chronologie de la vente et à préparer les pièces que le notaire va demander.
B. Que doit démontrer la décision de préemption pour être légale ?
Préempter n’est pas un réflexe discrétionnaire : le droit est finalisé. Aux termes de la loi, « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 », qui vise notamment la mise en œuvre d’un projet urbain, d’une politique locale de l’habitat, l’accueil des activités économiques, la réalisation d’équipements collectifs, la lutte contre l’insalubrité ou le renouvellement urbain (article L300-1 du code de l’urbanisme). Le titulaire peut aussi agir pour constituer des réserves foncières en vue de ces opérations. Une préemption qui ne servirait aucun de ces objets, ou qui détournerait le bien vers un usage étranger à l’intérêt général, manque sa base légale.
La jurisprudence exige la preuve d’un projet réel à la date de la décision, même si ses caractéristiques précises ne sont pas encore arrêtées, et l’énoncé de ce projet dans la décision elle-même. La cour administrative d’appel de Paris rappelle la formule applicable : les collectivités peuvent exercer ce droit si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies, et si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision ; la mise en œuvre doit en outre répondre à un intérêt général suffisant au regard notamment des caractéristiques du bien ou du coût prévisible (CAA Paris, 7 juillet 2022, n° 21PA04896). Dans cette affaire, la cour a contrôlé la motivation relative à une base logistique liée aux marchés aux puces de Saint-Ouen et l’inscription du projet dans un aménagement général du secteur. Le message pour le vendeur qui reçoit une décision laconique est direct : lire la motivation, vérifier que l’objet est nommé et daté, puis demander les pièces qui l’étayent, délibérations, études, périmètres d’aménagement.
La motivation obéit en outre à une règle propre au droit de préemption : « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. » Une décision qui se borne à viser des articles sans désigner l’opération projetée s’expose à l’annulation pour insuffisance de motivation. Le contrôle du juge porte aussi sur l’adéquation entre le bien et le projet : un immeuble sans lien avec l’opération annoncée, ou un coût manifestement disproportionné, fragilise la démonstration de l’intérêt général suffisant. Les requérants invoquent souvent, ensemble, l’insuffisance de motivation, l’absence de projet réel et le détournement de pouvoir ; le juge les examine successivement, sans les confondre.
Enfin, la décision doit émaner de l’autorité compétente et faire l’objet d’une publication, puis être notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à l’acquéreur évincé. Le droit peut être délégué à l’État, à une collectivité, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement, sur tout ou partie des zones ou à l’occasion d’une aliénation (article L213-3 du code de l’urbanisme). Vérifier la délégation et la publication fait partie des premiers réflexes contentieux, car une incompétence ou un défaut de notification vicie la suite de la procédure.
II. Quel prix recevrez-vous et comment contester utilement ?
A. Offre du titulaire, désaccord sur le prix et rôle du juge de l’expropriation
À la réception de la DIA, le titulaire dispose de trois réponses : renoncer, acquérir aux prix et conditions proposés, ou proposer un autre prix. Lorsque la vente est de gré à gré sans contrepartie en nature, le code prévoit que le titulaire notifie au propriétaire soit sa renonciation, soit sa décision d’acquérir aux prix et conditions proposés, soit « son offre d’acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d’acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d’expropriation » (article R213-8 du code de l’urbanisme). Ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment de l’indemnité de réemploi. Pour un bien vendu moyennant une rente viagère, les conditions de paiement proposées par le vendeur doivent être respectées, même si le montant de la rente peut être discuté.
La réception de cette offre fait courir un second délai de deux mois, cette fois à la charge du propriétaire. Le Conseil d’État en a rappelé le contenu dans une décision du 28 octobre 2025 : à compter de la réception de l’offre, le propriétaire dispose de deux mois pour notifier soit qu’il accepte le prix proposé, soit qu’il maintient le prix de sa déclaration en acceptant la fixation judiciaire, soit qu’il renonce à aliéner, et « Le silence du propriétaire dans le délai de deux mois mentionné au présent article équivaut à une renonciation d’aliéner » (CE, 28 octobre 2025, n° 499290). Dans cette affaire, née d’une préemption exercée à Montereau-Fault-Yonne, le maire avait considéré que la société vendeuse, faute d’avoir répondu dans le délai, devait être regardée comme ayant renoncé à la vente. Le point mérite une vigilance extrême : contester la décision par un recours gracieux ne dispense pas de répondre à l’offre de prix dans le délai ; les deux voies courent en parallèle et obéissent à des calendriers distincts.
En cas de désaccord persistant, le prix est tranché par le juge. La loi dispose que « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation », selon les règles de l’expropriation, avec une date de référence propre à la préemption et sans indemnité accessoire (article L213-4 du code de l’urbanisme). Le vendeur prépare ce débat comme une expertise : termes de comparaison à la date de référence, état du bien, urbanisme applicable, servitudes, sans espérer une indemnité de réemploi qui est expressément exclue. Lorsque le titulaire a renoncé avant toute fixation judiciaire, le propriétaire peut vendre au prix de sa déclaration, révisé selon l’indice du coût de la construction, mais il doit réaliser la vente par acte authentique dans les trois ans, faute de quoi une nouvelle DIA est exigée. Et si le prix a été fixé judiciairement puis le titulaire a renoncé, celui-ci ne peut plus préempter le même bien du même propriétaire pendant cinq ans si la vente intervient au prix fixé par le juge (article L213-8 du code de l’urbanisme). Ces garde-fous temporels protègent le vendeur contre une mise sous surveillance indéfinie de son bien.
Sur le terrain financier, la fixation judiciaire suit les règles de l’expropriation : le prix est fixé, payé ou consigné selon ces règles, à la date de référence propre à la préemption, sans indemnité accessoire. Le vendeur qui maintient son prix accepte par avance ce cadre et prépare ses termes de comparaison à la date de référence, tandis que celui qui accepte l’offre sécurise la vente mais renonce à discuter. Une fois le prix accepté ou fixé, l’acte authentique doit intervenir rapidement, car le temps qui passe expose soit à une nouvelle DIA après trois ans d’inaction, soit à une remise en cause de la promesse initiale avec l’acquéreur évincé.
L’hypothèse inverse existe aussi : la décision de préemption est annulée par le juge administratif sans transfert de propriété. Dans ce cas, le titulaire ne peut exercer à nouveau son droit sur le même bien pendant un an à compter de la décision devenue définitive. La loi énonce que « Lorsque la décision par laquelle le titulaire du droit de préemption décide d’exercer son droit est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative et qu’il n’y a pas eu transfert de propriété, ce titulaire ne peut exercer son droit à nouveau sur le bien en cause pendant un délai d’un an à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive. » Le propriétaire annule donc utilement, puis vend dans la fenêtre ainsi ouverte.
B. Quels recours, dans quels délais et avec quelles chances de suspendre ?
Le contentieux de la décision de préemption relève du juge administratif, tandis que le prix relève du juge de l’expropriation. Cette répartition commande toute la stratégie : on demande au tribunal administratif l’annulation de la décision, et au juge judiciaire la fixation du prix. Les moyens portent sur la compétence de l’auteur, la motivation, la réalité et la précision du projet, l’intérêt général suffisant, la situation du bien dans le périmètre et le respect des délais. Le respect du délai de recours contentieux de deux mois contre la décision, éventuellement prorogé par un recours gracieux, conditionne la recevabilité ; le recours gracieux lui-même doit être formé rapidement après la notification. L’acquéreur évincé a qualité pour agir, puisqu’il perd le bénéfice de la vente : ses écritures insistent sur son intérêt à agir et sur l’incidence directe de la décision sur la promesse signée.
L’urgence commande souvent un référé-suspension avant le jugement au fond. Le juge des référés peut suspendre une décision dont il est saisi en annulation « lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » (article L521-1 du code de justice administrative). En matière de préemption, le Conseil d’État a jugé que, « eu égard à l’objet d’une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l’acquéreur évincé, la condition d’urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci demande la suspension d’une telle décision », sauf circonstances particulières tenant par exemple à l’intérêt d’une réalisation rapide du projet (CE, 17 octobre 2024, n° 489707). Dans cette affaire, le Conseil a suspendu une préemption de l’établissement public foncier d’Île-de-France au profit de l’acquéreur évincé et des vendeurs, en retenant un doute sérieux tiré de la tardiveté de la décision. La méthode gagnante associe donc un moyen sérieux, souvent le dépassement du délai de deux mois ou l’absence de projet, et la démonstration que la vente reste possible.
La tardiveté mérite un développement propre car elle offre des annulations sans débat sur le fond du projet. Si la décision intervient après l’expiration du délai de deux mois suivant la réception d’une DIA complète, sans suspension régulière par une demande de pièces ou une visite, elle est prise par une autorité dessaisie. Le dossier doit alors établir la date de réception, le caractère complet de la DIA et l’absence de cause de suspension. À l’inverse, le titulaire qui a sollicité des pièces dans les formes produit sa demande et les dates de réception pour justifier la prorogation. Ce contentieux calendaire se joue sur des attestations et des accusés de réception : le notaire constitue dès la DIA un dossier horodaté complet.
Après l’annulation ou la renonciation, le vendeur n’est pas libre de tout cadre. Les biens acquis par préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets d’aménagement de la loi, et s’ils sont revendus à une personne privée, une délibération motivée est exigée ; si le titulaire veut les affecter à d’autres objets dans les cinq ans, il doit informer les anciens propriétaires et leur proposer en priorité le rachat (article L213-11 du code de l’urbanisme). Symétriquement, le vendeur dont la préemption a été annulée surveille l’usage du bien et conserve ses actes, car un détournement postérieur nourrit un nouveau recours. Enfin, lorsque le litige mêle autorisation d’urbanisme et préemption, par exemple un acquéreur qui voulait déposer un permis après l’achat, les questions de contester un refus de permis de construire à Paris relèvent d’un contentieux distinct, avec ses propres délais d’affichage et de recours des tiers.
En pratique parisienne et francilienne, où les périmètres se superposent et où les délégations au profit d’établissements fonciers sont fréquentes, le vendeur demande dès la DIA l’identité exacte du titulaire, la délibération institutive, le périmètre et l’éventuelle délégation. Il exige une décision écrite, motivée et notifiée, répond à toute offre de prix dans les deux mois en choisissant sa branche d’option en connaissance de cause, et forme ses recours sans attendre l’issue du débat sur le prix. Cette discipline évite la renonciation tacite qui a scellé le sort de bien des vendeurs, et elle place le juge en mesure de contrôler une décision dont la motivation et les délais constituent les deux talons d’Achille.
La mairie qui préempte votre bien ne met pas fin à vos droits : elle ouvre une procédure où chaque délai et chaque mot de la décision comptent. Une DIA bien établie, une réponse au prix dans les deux mois, un recours administratif formé à temps et, si nécessaire, un référé porté par l’acquéreur évincé donnent au vendeur des leviers réels. Le contrôle du juge reste concret : projet daté et nommé, intérêt général proportionné au bien, prix fixé selon les règles de l’expropriation. Devant une décision laconique, tardive ou mal notifiée, la contestation n’est pas un pari : c’est l’application méthodique des articles qui encadrent la préemption.
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