Le plan local d’urbanisme bioclimatique de Paris, approuvé par le Conseil de Paris le 20 novembre 2024 et entré en vigueur le 1er janvier 2025, gouverne désormais tout projet de construction, d’extension ou de surélévation dans la capitale. Les refus de permis fondés sur l’insuffisance de pleine terre, le défaut de végétalisation du bâti ou la performance énergétique se multiplient, et leurs motifs déroutent : taux minimal d’espaces libres, indice de végétalisation, seuils renforcés par rapport à la RE2020. Ces règles sont nouvelles, mais leur contestation obéit aux principes classiques du contentieux du permis de construire : une règle opposable et applicable, un calcul exact, une motivation intégrale, puis, en cas d’illégalité, un recours gracieux suivi d’un recours devant le tribunal administratif dans les deux mois. Cet article explique d’abord pourquoi la mairie refuse sur ce fondement et comment vérifier chaque motif, puis comment corriger le projet et contester utilement le refus devant le juge parisien.

I. Pourquoi la mairie de Paris refuse désormais sur le fondement du PLU bioclimatique

A. Quelles règles nouvelles le refus peut-il viser ?

Le Conseil de Paris a approuvé le plan local d’urbanisme bioclimatique le 20 novembre 2024 Depuis cette date, les demandes de permis de construire, d’extensions, de surélévations et de changements de destination sont instruites au regard de règles nouvelles dont l’objet affiché est l’adaptation au changement climatique et la trajectoire vers la neutralité carbone en 2050. Un refus qui vise ces règles n’est donc pas, par principe, suspect : encore faut-il que la règle invoquée existe, qu’elle soit applicable à la parcelle et que le projet la méconnaisse réellement.

Le fondement national de ces règles se trouve d’abord à l’article L. 151-21 du code de l’urbanisme, qui permet au règlement du plan local d’urbanisme d’imposer aux constructions « respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées qu’il définit ». Il se trouve ensuite à l’article L. 151-22 du même code, dont le premier paragraphe autorise le règlement à imposer « une part minimale de surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables », « afin de contribuer au maintien de la biodiversité et de la nature en ville ». Le permis, lui, obéit à l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme : il « ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols ». Dès lors qu’une règle de pleine terre, de végétalisation ou de performance figure au règlement opposable, sa méconnaissance peut fonder un refus, et l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme rappelle que les travaux « sont conformes au règlement et à ses documents graphiques ».

Concrètement, à Paris, l’analyse publiée par le cabinet Gide le 21 novembre 2024 relève plusieurs dispositifs nouveaux : une redéfinition des espaces libres de constructions, en élévation comme en sous-sol, assortie d’un taux minimal d’espaces libres à réaliser en pleine terre ou à végétaliser ; un indice de végétalisation du bâti qui impose des surfaces végétalisées en toiture ou en façade ; des exigences de performances énergétiques renforcées par rapport à la RE2020 pour la construction neuve, l’extension et la surélévation ; la réduction de la bande de constructibilité principale, dite bande E, de 20 à 18 mètres ; et la préservation de la pleine terre sur rue et en coeur d’îlot. L’Agence parisienne du climat précise de son côté qu’un seuil de pleine terre est fixé dans les parcelles de plus de 150 mètres carrés, avec un seuil rehaussé à 65 % pour les très grandes parcelles de plus de 5 000 mètres carrés, et que les seuils de performance énergétique, d’empreinte carbone, de confort d’été et de production d’énergie renouvelable sont renforcés par rapport à la réglementation nationale. Ces descriptions proviennent de commentaires, non du règlement lui-même : le texte applicable se vérifie sur le portail officiel des règles d’urbanisme de la Ville de Paris (regles-urbanisme.paris.fr), seul à faire foi pour la version opposable, la date d’effet et les pièces graphiques de la parcelle.

Deux garde-fous encadrent ces refus. D’une part, le refus doit être motivé : l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme dispose que la décision de rejet « doit être motivée » et que cette motivation indique « l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet », notamment l’ensemble des absences de conformité aux dispositions mentionnées à l’article L. 421-6. Un refus qui se borne à invoquer « le PLU bioclimatique » sans viser la règle précise ni expliquer en quoi le projet la méconnaît manque à cette exigence. D’autre part, l’article L. 111-16 du code de l’urbanisme interdit au permis de « s’opposer à l’utilisation de matériaux renouvelables » ainsi qu’aux dispositifs de retenue des eaux pluviales ou de production d’énergie renouvelable, tout en admettant des prescriptions d’intégration architecturale. Une mairie ne peut donc pas refuser, au nom de l’aspect extérieur, des panneaux solaires ou des matériaux biosourcés que la loi protège, même si elle peut prescrire leur bonne insertion dans le bâti existant et le milieu environnant.

B. Le motif est-il exact en fait et en calcul ?

Avant de contester, il faut mesurer. Les règles de pleine terre et d’espaces libres s’expriment en pourcentages croisés avec la profondeur et la surface du terrain, et l’erreur de calcul est fréquente, dans un sens comme dans l’autre. Le Conseil d’État l’a montré dans une affaire francilienne qui reste la référence sur ce type de contentieux : par sa décision du 20 avril 2023, n° 462303, il a jugé à propos du plan local d’urbanisme intercommunal de Plaine Commune que les coefficients d’espaces libres, végétalisés et de pleine terre constituent des pourcentages minimaux qui varient selon la profondeur et la surface du terrain, et relevé qu’au-delà de la bande de constructibilité principale, le tableau applicable imposait 90 % d’espace libre, 80 % d’espace végétalisé et 80 % de pleine terre. Le tribunal administratif de Montreuil avait annulé le permis au motif que le terrain, compris entre une rue publique et un sentier privé de moins de 4,50 mètres de large, ne déclenchait qu’une seule bande de constructibilité de 20 mètres. Le Conseil d’État a censuré ce raisonnement pour erreur de droit : le tribunal n’avait pas recherché si le sentier privé n’était pas ouvert à la circulation générale, ce qui aurait suffi à déclencher une seconde bande de constructibilité, alors même qu’il s’agit d’une voie privée et quelle que soit sa largeur. Le jugement a été annulé et l’affaire renvoyée. Trois enseignements en découlent pour un dossier parisien : relire la définition exacte de la bande de constructibilité et des voies qui la déclenchent, vérifier chaque largeur et chaque profondeur sur le plan de masse coté, et ne jamais admettre sans contrôle le calcul de surfaces de la notice du refus.

La même vigilance vaut pour les performances énergétiques et environnementales. La cour administrative d’appel de Paris a censuré, dans son arrêt du 29 novembre 2024, n° 23PA03564, un refus de la mairie de Montreuil fondé sur les objectifs de performance du plan local d’urbanisme intercommunal d’Est Ensemble : le projet prévoyait des matériaux biosourcés labellisés et visait les certifications exigées, avec une étude thermique jointe, et la cour a jugé que ces certifications étaient « destinées à assurer le respect des objectifs de performance énergétiques et environnementales énoncées par le plan local d’urbanisme, objectifs qui ne peuvent justifier le refus d’un projet indépendamment d’elles ». Autrement dit, lorsque le règlement subordonne le respect de ses objectifs à des certifications ou labellisations, la mairie ne peut pas refuser en exigeant une preuve supplémentaire et indéterminée, comme la démonstration abstraite que « la limitation maximale de la consommation énergétique avait été recherchée ». Transposé à Paris, où le PLU bioclimatique renforce les seuils par rapport à la RE2020, ce raisonnement impose de vérifier si le refus vise une règle chiffrée du règlement ou un objectif général : seul le premier fonde régulièrement un refus, et le pétitionnaire qui produit les attestations et études prévues par les textes prive le second de base légale.

Le contrôle porte enfin sur la date des textes appliqués. Dans sa décision du 18 novembre 2024, n° 490025, le Conseil d’État a jugé que la RE2020 issue du décret du 29 juillet 2021 s’appliquait aux demandes de permis déposées à compter du 1er janvier 2022, et censuré le tribunal qui avait exigé l’attestation de performance énergétique et environnementale pour une demande déposée le 10 novembre 2021 : le maire n’était pas tenu de rejeter ce dossier comme incomplet. Mieux, le Conseil d’État a ajouté que le permis modificatif déposé le 8 août 2022 ne pouvait pas se voir imposer une attestation qui n’était pas requise pour le permis initial, car « les modifications apportées au projet ne pouvaient avoir pour conséquence de subordonner l’octroi du permis modificatif à la production d’une attestation de performance énergétique et environnementale qui n’était pas requise pour la délivrance du permis initial eu égard à la date à laquelle la demande a été déposée ». Pour un projet parisien déposé avant l’entrée en vigueur du PLU bioclimatique le 1er janvier 2025, la question est symétrique : la mairie doit statuer au regard des règles applicables à la date de sa décision, mais elle ne peut pas exiger, au stade du modificatif, des pièces bioclimatiques qui n’étaient pas requises pour l’initial, ni appliquer rétroactivement des seuils entrés en vigueur après le dépôt lorsque le texte lui-même ne le prévoit pas. Chaque pièce exigée se vérifie donc deux fois : prévue par quel texte, et applicable à quelle date.

II. Corriger le projet puis contester le refus devant le juge parisien

A. Quel recours exercer, dans quel délai et avec quels moyens ?

Le premier réflexe est le recours gracieux adressé au maire de Paris : il rouvre l’instruction, permet de verser les pièces manquantes ou corrigées, et suspend le délai de recours contentieux jusqu’à la réponse de l’administration. Mais ce recours ne suffit jamais à lui seul, car le silence gardé pendant deux mois vaut rejet implicite et le pétitionnaire qui attend sans préparer le contentieux perd un temps précieux. Le recours devant le tribunal administratif de Paris, seul compétent pour les refus opposés dans la capitale, doit être formé « dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée », selon l’article R. 421-1 du code de justice administrative. Ce délai court contre le refus initial comme contre le rejet du recours gracieux, et son point de départ se prouve par l’accusé de réception de la lettre recommandée ou la date de notification électronique. En cas d’urgence, notamment lorsque le montage financier ou la promesse de vente dépend du permis, un référé-suspension peut être demandé en parallèle pour obtenir la suspension du refus en attendant le jugement au fond. La méthode complète de ces recours, gracieux, contentieux et indemnitaire, est détaillée dans l’analyse consacrée aux recours contre un permis refusé, du recours gracieux au tribunal, au référé et à l’indemnisation, qui sert de guide procédural pour tous les refus, y compris ceux fondés sur le PLU bioclimatique.

Les moyens se construisent à partir de la motivation du refus, que l’article L. 424-3 oblige à être intégrale. Chaque motif se teste séparément, car un refus fondé sur plusieurs motifs ne tombe que si chacun d’eux est illégal, et le juge applique la technique de la substitution : dans l’affaire montreuilloise précitée, la cour a censuré quatre motifs sur six mais rejeté la requête, au motif que le maire « aurait pris la même décision » sur le fondement des deux motifs restants, tirés de l’implantation par rapport aux limites séparatives et de la hauteur sous dalle du rez-de-chaussée. Le pétitionnaire parisien doit donc hiérarchiser ses critiques et traiter en priorité les motifs qui, à eux seuls, soutiennent le refus, plutôt que de disperser ses moyens sur des motifs accessoires.

Sur les règles de pleine terre et d’espaces libres, les moyens efficaces sont l’erreur de fait sur les surfaces et l’erreur de droit sur le déclenchement des bandes, comme l’illustre la décision du 20 avril 2023 : un plan de géomètre coté, un calcul contradictoire des espaces libres, végétalisés et de pleine terre, et la démonstration que telle voie déclenche ou non une bande de constructibilité emportent plus sûrement l’annulation qu’une discussion générale sur l’esprit du PLU bioclimatique. Sur les performances énergétiques, le moyen tiré de l’arrêt du 29 novembre 2024 consiste à établir que le dossier comprenait les certifications, labels, attestations et études thermiques prévus par les textes, de sorte que le refus fondé sur un objectif général manque de base légale. Sur l’insertion paysagère et l’aspect extérieur, que les mairies invoquent parfois en renfort des motifs bioclimatiques, la même cour a jugé que le maire avait procédé à une « inexacte appréciation » en estimant qu’un projet de facture classique portait atteinte au caractère des lieux avoisinants, dans un quartier sans homogénéité : un jeu de photographies, de coupes et de perspectives comparées reste donc indispensable. Sur les orientations d’aménagement et de programmation, le rappel est que les travaux doivent seulement être « compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation », selon article L. 152-1 du code de l’urbanisme, et la cour, dans son arrêt du 29 novembre 2024, n° 23PA03564, a ajouté qu’un permis « n’a pas d’autre objet que d’autoriser des constructions conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire », de sorte que la crainte d’une transformation future ne vicie le permis que « sauf le cas d’éléments établissant l’existence d’une fraude à la date de la délivrance du permis ». Un refus qui reproche au projet une incompatibilité avec une OAP sans citer l’objectif méconnu, ou qui spécule sur l’usage futur des locaux, encourt l’annulation sur ces deux fondements.

B. Comment sauver le projet sans repartir de zéro ?

L’annulation du refus n’est pas toujours la voie la plus rapide : lorsque le projet méconnaît réellement une règle bioclimatique, le plus efficace est de le corriger par un permis modificatif qui augmente la pleine terre, déplace les emprises, végétalise les toitures ou renforce la performance, puis de purger le vice devant le juge. Le législateur a organisé cette régularisation : l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme permet au juge qui estime « qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisé » de limiter « à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce » et de fixer le délai dans lequel le titulaire demandera la régularisation, « même après l’achèvement des travaux ». Le tribunal avait appliqué ce mécanisme dans l’affaire de Pierrefitte-sur-Seine en impartissant six mois pour régulariser le défaut d’espaces libres, et le Conseil d’État, dans l’affaire de Bondoufle, a rappelé le rôle du sursis à statuer de l’article L. 600-5-1, par lequel le juge laisse six mois au pétitionnaire pour corriger les vices avant de statuer. Concrètement, le pétitionnaire parisien dont le taux de pleine terre est inférieur de quelques points au seuil peut déposer un modificatif qui réduit l’emprise en cœur d’îlot ou convertit une aire minérale en jardin de pleine terre, puis demander au tribunal de surseoir dans l’attente de ce modificatif plutôt que d’annuler sèchement.

Encore faut-il que la correction reste d’ampleur limitée, car l’administration n’est pas tenue d’accorder un permis assorti de prescriptions lorsque le vice exige un nouveau projet. La cour administrative d’appel de Paris l’a rappelé dans l’arrêt du 29 novembre 2024 : l’administration ne peut assortir l’autorisation de prescriptions qu’à la condition que celles-ci entraînent, selon ce même arrêt du 29 novembre 2024, n° 23PA03564, « des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d’un nouveau projet », afin d’assurer la conformité du projet aux règles applicables. Les non-conformités d’implantation et de hauteur constatées à Montreuil ne pouvaient pas être corrigées de cette manière et exigeaient un nouveau projet. Pour un dossier bioclimatique parisien, la frontière est la même : ajuster un coefficient de végétalisation, substituer des matériaux biosourcés ou ajouter des panneaux solaires relève des points précis et limités ; repenser l’implantation, la hauteur ou la bande de constructibilité impose un nouveau dépôt. Le pétitionnaire avisé chiffre donc ses deux options, modificatif ciblé ou nouvelle demande, avant de choisir, en intégrant que le modificatif conserve le bénéfice de la date de la demande initiale pour les pièces exigées, comme l’a jugé le Conseil d’État le 18 novembre 2024 à propos de l’attestation de performance.

Une fois le permis obtenu et les travaux engagés, la conformité d’exécution devient le dernier terrain d’affrontement. L’article L. 462-2 du code de l’urbanisme autorise l’autorité compétente, dans un délai fixé par décret, à procéder au récolement et, si les travaux ne sont pas conformes au permis ou à la déclaration, à « mettre en demeure le maître de l’ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité », faute de quoi elle ne pourra plus, passé ce délai, « contester la conformité des travaux ». Les surfaces de pleine terre et les toitures végétalisées promises dans la notice et les plans font partie de cette conformité : un constructeur qui minéralise un jardin annoncé en pleine terre ou qui supprime les plantations prévues s’expose à la mise en demeure, puis au procès-verbal et à l’arrêté de mise en conformité. La parade consiste à faire contrôler les surfaces avant la réception, à conserver les factures des terres végétales, des plantations et des complexes de toiture, et à déposer spontanément un modificatif si un ajustement de chantier a réduit la végétalisation, plutôt que d’attendre le récolement.

Pour les projets parisiens, trois points pratiques méritent une attention particulière. D’abord, l’architecte des Bâtiments de France est systématiquement consulté à Paris et la végétalisation des toitures et façades, imposée par l’indice de végétalisation du bâti, doit composer avec les protections patrimoniales : le commentaire du cabinet Gide souligne que les conditions de mise en oeuvre de cette exigence devant l’architecte devront être suivies de près. Ensuite, les servitudes de mixité sociale et fonctionnelle du nouveau PLU peuvent se cumuler avec les motifs bioclimatiques dans un même refus, et chaque motif doit être contesté pour lui-même. Enfin, les pétitionnaires d’Île-de-France hors Paris trouvent dans les trois décisions citées un mode d’emploi transposable : les plans locaux d’urbanisme intercommunaux de Plaine Commune, d’Est Ensemble et de Bondoufle appliquent des mécanismes identiques de coefficients, de certifications et de bandes, et les censures prononcées par le Conseil d’État et la cour de Paris pour erreur de droit, défaut de base légale et inexacte appréciation valent pour tout règlement de même nature. Le juge compétent reste alors le tribunal administratif du lieu du terrain, dans le même délai de deux mois à compter de la notification du refus.

Un refus fondé sur le PLU bioclimatique n’est donc ni une fatalité ni un simple prétexte : c’est une décision motivée, prise au regard d’un règlement dont les seuils se mesurent et dont les objectifs se prouvent par les certifications prévues. Le dossier qui l’emporte est celui qui relit la règle applicable à la date du dépôt, recalcule chaque surface, joint les attestations exigées et choisit entre correction ciblée et contestation frontale en fonction du nombre de motifs réellement fondés. Menée ainsi, la procédure transforme une norme climatique nouvelle en contentieux ordinaire du permis de construire, où l’erreur de calcul, le motif général sans base chiffrée et la pièce exigée hors délai continuent de faire tomber les refus mal fondés, à Paris comme dans le reste de l’Île-de-France.