Vous avez signé une promesse de vente au prix du marché, le notaire a déposé la déclaration d’intention d’aliéner, et la réponse de la mairie tombe : elle exerce son droit de préemption, mais à un prix très inférieur à celui convenu avec votre acquéreur. Dans une affaire jugée à Paris en 2023, une commune avait ainsi proposé 110 000 euros pour des lots déclarés à 515 000 euros, avant que le juge ne fixe le prix à 371 450 euros. L’écart entre ces trois chiffres résume la situation : ni le prix de la promesse ni l’offre de la mairie ne s’imposent d’emblée, et le dernier mot peut revenir au juge de l’expropriation. La question pratique est alors triple : la mairie a-t-elle le droit de casser le prix, devez-vous accepter son offre, et comment garder la maîtrise de la vente si le désaccord persiste. Cet article expose d’abord ce que la commune peut faire après votre déclaration, puis les trois issues qui s’offrent à vous et les délais qui les encadrent.

I. Après votre déclaration, la mairie peut proposer un prix inférieur, dans un cadre strict

A. La déclaration purge le droit de préemption et verrouille le point de départ des délais

Le droit de préemption urbain ne naît pas de rien : il suppose une délibération qui l’institue sur des zones déterminées. Aux termes de la loi, « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan » (article L. 211-1 du code de l’urbanisme). Avant de contester le prix, vérifiez donc que votre bien se situe bien dans le périmètre institué et que la délibération est opposable : sans périmètre régulier, il n’y a pas de préemption possible.

Le champ de la préemption est large. Sont notamment soumis au droit « Tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu’ils sont aliénés, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit » (article L. 213-1 du code de l’urbanisme), ainsi que les cessions de droits indivis et, sous conditions, les cessions de parts de société civile immobilière adossées à une unité foncière. Si votre opération entre dans ce champ, la déclaration est obligatoire, et son omission est sanctionnée lourdement : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. » (article L. 213-2 du code de l’urbanisme). La déclaration doit indiquer le prix et les conditions de l’aliénation projetée, ou l’estimation en cas d’adjudication, avec les informations environnementales exigées.

Cette déclaration fait courir un délai de deux mois pendant lequel le titulaire du droit peut demander une seule fois la communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble. Le silence gardé pendant ce délai vaut renonciation tacite, ce que rappelle la fiche officielle de Service-Public sur la vente d’un bien en zone de préemption : la commune peut renoncer expressément ou se taire, et l’acte authentique de vente ne peut être signé tant qu’elle n’a pas renoncé. Concrètement, une déclaration d’intention d’aliéner doit donc être complète et sincère, car toute inexactitude expose à une demande de déclaration nouvelle. La Cour de cassation l’a confirmé dans un arrêt du 7 juin 2018 : une déclaration qui mentionnait l’absence d’occupants alors que l’immeuble accueillait cinq locataires commerciaux était inexacte, et le maire était fondé à réclamer une nouvelle déclaration, de sorte que la condition suspensive de purge du droit de préemption n’était pas réalisée (Cass. 3e civ., 7 juin 2018, n° 16-28.357). Vérifiez chaque mention de votre déclaration, prix, occupants, servitudes et conditions, avant de l’adresser en mairie.

Par ailleurs, le délai de deux mois n’est pas un simple délai de courtoisie : son expiration sans réponse purge le droit sur cette aliénation précise, au prix et aux conditions déclarés. C’est pourquoi la tentation de déposer une déclaration volontairement allégée, en espérant passer sous le radar de l’estimation, se retourne contre le vendeur : outre la nullité encourue, une déclaration incomplète expose à une demande de pièces qui fait perdre du temps et à une nouvelle déclaration qui fait courir un nouveau délai. Faites établir la déclaration par votre notaire, avec le prix ferme, la désignation exacte du bien, la situation locative réelle et les conditions suspensives de la promesse, afin que la purge soit incontestable.

B. L’offre décotée de la mairie est prévue par les textes, mais elle doit être motivée et notifiée dans les formes

Lorsque la commune décide d’acheter, elle n’est pas tenue de reprendre le prix de votre promesse. Le règlement prévoit trois réponses possibles : « a) Soit sa décision de renoncer à l’exercice du droit de préemption ; b) Soit sa décision d’acquérir aux prix et conditions proposés, y compris dans le cas de versement d’une rente viagère ; c) Soit son offre d’acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d’acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d’expropriation » (article R. 213-8 du code de l’urbanisme). L’offre à prix inférieur est donc une voie légale, adossée en pratique à l’estimation des services des domaines, comme dans l’affaire parisienne où l’offre de 110 000 euros reprenait l’estimation domaniale du 30 juin 2021.

Cette faculté n’est pourtant pas un blanc-seing. D’une part, la décision de préempter doit être motivée par un projet d’intérêt général : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 » (article L. 210-1 du code de l’urbanisme), ou pour constituer des réserves foncières en vue de telles opérations. Une motivation de pure circonstance, qui se bornerait à viser un objet général sans rattacher l’acquisition à une action identifiable, fragilise la décision et ouvre un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif. D’autre part, le bien préempté ne peut pas servir à n’importe quoi : « Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 » (article L. 213-11 du code de l’urbanisme). Si la commune revend ensuite le bien à un opérateur privé hors de ce cadre, sans la délibération motivée requise, cette revente peut être contestée.

Pour une vision d’ensemble de la procédure, depuis la déclaration jusqu’aux délais et aux voies de contestation, vous pouvez lire notre analyse complète de la préemption de la mairie, de la DIA au recours. Le titulaire du droit n’est pas toujours la commune elle-même : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. » (article L. 213-3 du code de l’urbanisme). Vérifiez donc qui signe la décision d’offre et au nom de qui : une offre notifiée par un délégataire sans délégation régulière est contestable. Quant à la décision elle-même, sa contestation relève du tribunal administratif, dans le délai de deux mois à compter de sa notification ou de sa publication, par un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’insuffisance de motivation ou l’absence de projet d’intérêt général identifiable. Ce recours administratif coexiste avec le débat judiciaire sur le prix, sans le suspendre automatiquement : menez les deux en parallèle, sans subordonner l’un à l’autre.

Retenez à ce stade l’essentiel : l’offre décotée doit vous être notifiée avec l’avertissement qu’à défaut d’acceptation le prix sera fixé par le juge, et vous n’êtes jamais tenu de l’accepter sur-le-champ.

II. Face à la décote, trois issues et des délais couperets pour garder la main

A. Accepter l’offre, retirer votre mise en vente ou laisser le juge fixer le prix

Première issue, la plus simple : vous acceptez l’offre de la commune, et la vente se réalise au prix proposé. Vérifiez alors que la décision d’acquérir est régulière, que le paiement interviendra dans le délai légal et que l’acte authentique reprend exactement le bien déclaré, sans extension ni réduction surprises.

Deuxième issue : vous retirez votre offre. La loi est explicite : « A défaut d’accord sur le prix, tout propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption, qui a manifesté son intention d’aliéner ledit bien, peut ultérieurement retirer son offre. » (article L. 213-7 du code de l’urbanisme). Ce retrait met fin au projet de vente avec la commune, et symétriquement « le titulaire du droit de préemption peut renoncer en cours de procédure à l’exercice de son droit à défaut d’accord sur le prix ». Si la commune a renoncé avant toute fixation judiciaire du prix, « le propriétaire peut réaliser la vente de son bien au prix indiqué dans sa déclaration révisé, s’il y a lieu, en fonction des variations du coût de la construction constatées par l’Institut national de la statistique et des études économiques depuis la date de cette déclaration » (article L. 213-8 du code de l’urbanisme). Attention toutefois au délai : « Si le propriétaire n’a pas réalisé la vente de son bien sous forme authentique dans le délai de trois ans à compter de la renonciation au droit de préemption, il dépose une nouvelle déclaration préalable », la loi visant ici la déclaration de l’article L. 213-2. Laissez passer trois ans sans acte authentique et vous repartez à zéro.

Troisième issue, la plus fréquente en cas de décote contestée : le désaccord sur le prix est tranché par le juge. « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi. » (article L. 213-4 du code de l’urbanisme). Concrètement, c’est le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire qui fixe la valeur, selon les règles de l’expropriation, avec une date de référence encadrée : pour les biens hors zone d’aménagement différé, la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes de planification délimitant la zone où se trouve le bien. Les améliorations postérieures à cette date ne sont pas présumées spéculatives, et à défaut de références suffisantes dans la même zone, le juge peut retenir des mutations de biens comparables dans des zones comparables. Préparez donc un dossier d’évaluation solide : actes de ventes voisines, avis de valeur argumentés, état du bien à la date de référence, et réponse point par point à l’estimation des domaines.

L’affaire parisienne illustre ce mécanisme : après le refus du vendeur de l’offre à 110 000 euros et le maintien du prix déclaré de 515 000 euros, la commune a saisi le juge de l’expropriation, qui a fixé le prix à 371 450 euros par jugement du 9 mai 2022, la commune interjetant ensuite appel (CA Paris, pôle 4 chambre 7, 11 mai 2023, RG 22/09278). Ni la décote ni le prix de la promesse ne l’ont emporté : le juge a tranché au milieu, au vu du transport sur les lieux et des références de valeur.

Après la décision définitive du juge, rien n’est encore joué : « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation. » (article L. 213-7 du code de l’urbanisme). Ce délai de réflexion de deux mois appartient aux deux parties : le vendeur peut renoncer à vendre plutôt que céder au prix judiciaire, et la commune peut renoncer à acheter. Mais « Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l’issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption. » Ne restez donc pas passif : faites notifier votre acceptation ou votre renonciation avant l’expiration des deux mois. Et si vous avez renoncé sans réserve en cours de procédure, sachez que la Cour de cassation en tire les conséquences : le département des Yvelines, qui avait renoncé sans aucune réserve à préempter par lettre du 14 mai 2002, n’avait plus d’intérêt à se pourvoir contre l’arrêt fixant le prix, et son pourvoi a été déclaré irrecevable (Cass. 3e civ., 13 novembre 2003, n° 02-70.097). Une renonciation claire vous libère, mais elle vous ferme aussi la voie du pourvoi sur le prix.

La procédure devant le juge de l’expropriation est écrite et technique : mémoires chiffrés, pièces de comparaison, visite des lieux, puis jugement fixant le prix, susceptible d’appel devant la cour d’appel. Dans l’affaire de 2023, le juge s’était transporté sur les lieux le 30 novembre 2021 avant de statuer le 9 mai 2022, et les dépens de première instance avaient été mis à la charge de la commune en application des règles de l’expropriation. Soignez la phase d’instruction : demandez le transport sur les lieux, discutez chaque terme de comparaison de l’estimation domaniale, et produisez vos propres références datées et localisées. Un cas mérite une mention propre : lorsque l’aliénation est envisagée moyennant une rente viagère, le titulaire du droit de préemption et, le cas échéant, la juridiction « doivent respecter les conditions de paiements proposées par le vendeur », même si le titulaire peut proposer, et la juridiction fixer, la révision du montant de cette rente (article R. 213-8 du code de l’urbanisme). Ne laissez donc pas la commune transformer votre montage viager en vente au comptant décotée.

B. Après le prix fixé, sécuriser le paiement, la revente éventuelle et les cas particuliers parisiens

Le prix fixé, même accepté, doit encore être payé dans les temps. La règle est la suivante : « Le prix d’acquisition est payé ou, en cas d’obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d’acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d’expropriation, soit la date de l’acte ou du jugement d’adjudication. » (article L. 213-14 du code de l’urbanisme). Et la sanction du retard joue en votre faveur : « En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien. » Si la commune ne paie ni ne consigne dans les quatre mois, adressez-lui une mise en demeure, constatez l’expiration du délai et reprenez votre liberté de vendre, y compris à votre acquéreur initial.

Plusieurs configurations appellent une vigilance propre. En cas de préemption partielle, lorsque la commune ne préempte qu’une fraction de votre unité foncière, la loi prévoit que le prix judiciaire « tient compte de l’éventuelle dépréciation subie, du fait de la préemption partielle, par la fraction restante de l’unité foncière » (article L. 213-4 du code de l’urbanisme). Faites chiffrer cette décote du reliquat par un expert, car elle majore le prix. La Cour de cassation a par ailleurs validé qu’une commune peut « valablement » exercer son droit « sur une partie de la parcelle », de sorte que la promesse de vente portant sur l’intégralité de la parcelle, assortie d’une clause prévoyant que « la vente serait considérée comme nulle » en cas de préemption, se trouve anéantie (Cass. 3e civ., 25 juin 2013, n° 11-28.021). Rédigez vos promesses en conséquence : prévoyez le sort du reliquat et le réajustement du prix en cas de préemption partielle.

À Paris et en Île-de-France, deux traits méritent une attention particulière. D’abord, la compétence préemptrice est souvent éclatée : droit institué par l’établissement public territorial, délégué à la commune, parfois adossé à un périmètre d’études avec un opérateur foncier, comme dans l’affaire de 2023 où la délégation venait d’un conseil territorial et où le projet invoqué mêlait réserve foncière, logement social et équipement public. Vérifiez la chaîne de délégation, la délibération qui l’autorise et la qualité exacte du signataire de la décision : une délégation irrégulière vicie la préemption. Ensuite, les estimations domaniales parisiennes, sur des marchés tendus et hétérogènes rue par rue, prêtent davantage à discussion : exigez la communication de l’avis des domaines et de ses termes de comparaison, et opposez-lui des mutations récentes d’immeubles réellement comparables, à Paris, dans le même arrondissement ou le même quartier, en corrigeant l’état, l’occupation et la constructibilité résiduelle. Le tribunal compétent pour fixer le prix reste le juge de l’expropriation du lieu de situation de l’immeuble, et l’appel relève de la cour d’appel territorialement compétente.

Enfin, anticipez l’après-vente forcée : si la commune revend le bien préempté à une personne privée hors du cadre légal, ou si le projet annoncé ne se réalise pas, des actions en nullité ou en dommages-intérêts restent envisageables devant le juge judiciaire, qui est le gardien de la propriété privée, tandis que la légalité de la décision de préempter relève du juge administratif dans un délai de deux mois à compter de sa notification ou de sa publication. Articulez les deux voies sans les confondre : le juge judiciaire fixe le prix et sanctionne les atteintes au droit de propriété, le juge administratif annule la décision irrégulière.

Surveillez enfin l’usage ultérieur du bien préempté : si la commune le revend à un opérateur privé sans délibération motivée, ou si le projet d’intérêt général annoncé ne voit jamais le jour, conservez toutes les pièces de la procédure, car l’ancien propriétaire peut disposer d’actions en nullité ou en responsabilité devant le juge judiciaire. Cette surveillance suppose d’avoir gardé copie de la décision de préemption, de sa motivation et des délibérations relatives à l’opération annoncée.

Face à une offre de préemption décotée, le vendeur n’est ni démuni ni prisonnier : il peut accepter, retirer son offre ou laisser le juge de l’expropriation fixer le prix, puis dispose encore de deux mois après la décision définitive pour accepter ou renoncer, et de quatre mois de délai de paiement pour recouvrer sa liberté de vendre en cas de défaillance de la commune. Chaque étape suppose une déclaration initiale exacte, une réponse notifiée dans les formes et des délais comptés au jour près. Constituez dès la réception de l’offre un dossier de valeur contradictoire, faites vérifier la délégation et la motivation d’intérêt général, et ne laissez jamais un délai courir sans acte exprès de votre part.