Proposition de loi déposée au Sénat le 17 septembre 2026, non adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur. Le 17 septembre 2026, Mme Monique de Marco a déposé au Sénat le texte n° 956 (session 2025-2026), une proposition de loi visant à renforcer le réseau d’ingénierie territoriale pour les transitions environnementale, énergétique et climatique. Le dossier législatif (https://www.senat.fr/dossierleg/ppl25-956.html), consultable sur le site du Sénat, indique que le texte a été envoyé à la commission des finances, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale. À ce stade de première lecture devant la Haute assemblée, aucune disposition de ce texte ne s’applique : les dotations, les affectations fiscales et les conventions qu’il dessine n’existent pas encore dans l’ordonnancement juridique. L’enjeu mérite pourtant une lecture attentive, car la proposition touche une difficulté concrète des communes et des intercommunalités : le manque de moyens humains et techniques pour concevoir, monter et suivre les projets de transition écologique, de rénovation énergétique, de gestion de l’eau ou de prévention des risques naturels. Le texte intégral (https://www.senat.fr/leg/ppl25-956.html), mis en ligne par le Sénat, tient en trois articles : la création d’une dotation de financement de l’ingénierie territoriale au profit des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui mutualisent leurs moyens, codifiée dans un futur article L. 2334-43 du code général des collectivités territoriales ; l’autorisation d’affecter tout ou partie du produit de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux à ce financement, dans un futur article 1635-0 quinquies A du code général des impôts ; et un gage financier classique par taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs. Le présent commentaire confronte ce dispositif au droit actuellement en vigueur, vérifié article par article, puis expose ce qui changerait concrètement en cas d’adoption et les étapes de la navette parlementaire qui restent à franchir.

I. Proposition de loi ingénierie territoriale du 17 septembre 2026 : que prévoit le texte pour les intercommunalités ?

A. Dotation ingénierie territoriale : quels EPCI peuvent en bénéficier et à quelles conditions ?

L’article 1er de la proposition de loi complète le chapitre IV du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales par une section 7 nouvelle, intitulée dotation de financement de l’ingénierie territoriale. Le coeur du mécanisme figure dans le futur article L. 2334-43, dont le paragraphe I institue une dotation au profit des intercommunalités à fiscalité propre qui mettent en commun leurs ressources d’expertise technique, juridique et financière, afin de prendre en charge des frais d’études et d’appui dans un périmètre étendu : environnement, climat, biodiversité, eau, énergie, renaturation, espaces verts, risques naturels et usage économe des sols. Le champ matériel est donc large et couvre à la fois l’atténuation et l’adaptation : climat, biodiversité, eau, énergie, sols. En pratique, une intercommunalité qui prépare un plan de rénovation énergétique de ses bâtiments, un schéma de gestion des eaux pluviales ou un projet de renaturation d’une friche entrerait dans le périmètre, à condition de remplir les conditions d’éligibilité posées par le paragraphe II.

Ces conditions sont au nombre de quatre et dessinent un modèle exigeant. La première exigence est la tenue d’une comptabilité séparée sous forme d’un budget annexe réservé à cette fonction d’appui. Le budget annexe est un instrument comptable connu des collectivités : il isole des recettes et des dépenses affectées, ce qui permet de tracer l’emploi des fonds et de soumettre la gestion à un contrôle distinct. Exiger un budget annexe dédié signifie que l’intercommunalité devra individualiser ses dépenses d’études, de diagnostics, d’assistance à maîtrise d’ouvrage et de personnels spécialisés, au lieu de les noyer dans son budget principal. Pour les élus et les contribuables locaux, cette traçabilité constitue une garantie : chaque euro de dotation pourra être suivi jusqu’à la dépense d’ingénierie qu’il finance. Pour les services, elle impose en revanche une rigueur de gestion et une comptabilité analytique que les petites structures ne possèdent pas toujours.

La deuxième condition porte sur la ressource : tout ou partie des recettes d’IFER encaissées par l’établissement, ou reversées par ses communes membres selon les règles fiscales, doit abonder ce budget annexe. L’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, dite IFER, frappe notamment les éoliennes, les centrales photovoltaïques, les stations radioélectriques ou les ouvrages de transport d’énergie. Le texte propose donc un circuit vertueux : les recettes fiscales tirées des infrastructures énergétiques implantées sur le territoire alimenteraient l’ingénierie des transitions. La rédaction laisse aux élus le choix d’affecter la totalité ou une fraction seulement du produit, ce qui préserve une marge d’arbitrage budgétaire. Mais elle suppose aussi que l’établissement ou ses communes membres perçoivent effectivement de l’IFER, ce qui n’est pas le cas partout : les territoires sans installation assujettie devront compter sur les reversements communaux ou sur d’autres apports.

La troisième condition ancre le dispositif dans les structures existantes et se décline ainsi : un programme d’actions pluriannuel construit avec les communes membres, adossé soit à une agence locale de l’énergie et du climat visée par le code de l’énergie, soit à un organisme relevant de la loi de 1977 sur l’architecture Deux voies sont ainsi ouvertes. La première passe par les agences locales de l’énergie et du climat, dont le code de l’énergie précise qu’il s’agit d’agences pouvant être créées par les collectivités et leurs groupements : « peuvent être créées par les collectivités territoriales et leurs groupements, en lien avec l’Etat, aux fins de contribuer aux politiques publiques de l’énergie et du climat » La seconde voie vise les organismes créés en application de la loi de 1977 sur l’architecture, c’est-à-dire les conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement qui conseillent déjà les collectivités. Le texte ne crée donc pas d’opérateur nouveau : il irrigue des relais existants. Le programme pluriannuel, adopté avec les communes membres, donne à l’ensemble une dimension stratégique : l’ingénierie financée devra s’inscrire dans une trajectoire partagée, et non dans une succession d’études ponctuelles.

La quatrième condition impose une échelle pertinente : des réalisations partagées entre plusieurs collectivités, pensées au niveau d’un bassin de vie ou du département. Le bassin de vie, territoire vécu des habitants autour des services et de l’emploi, et le département, échelon de solidarité et de contractualisation, deviennent les mailles de référence. Cette exigence écarte les projets strictement communaux et pousse les intercommunalités à coopérer entre elles, y compris au-delà de leurs périmètres. Pour un maire d’une commune de quelques centaines d’habitants, confronté à la rénovation d’une école ou à la protection d’un captage d’eau, le message est clair : l’aide passera par l’intercommunalité et par des projets partagés avec les voisins.

Le paragraphe III subordonne le bénéfice de la dotation à la conclusion d’une convention d’ingénierie territoriale entre les établissements et leurs communes membres. Cette convention précise notamment les moyens humains et financiers affectés, les modalités de mutualisation des personnels, des analyses, des expertises et des moyens techniques, les projets communs conduits à l’échelle du bassin de vie ou du département en tenant compte, le cas échéant, des besoins particuliers des communes de moins de 1500 habitants, les modalités de contribution financière des signataires, ainsi que les modalités de suivi et d’évaluation des actions financées. L’attention portée aux communes de moins de 1500 habitants mérite d’être relevée : ce sont elles qui souffrent le plus du déficit d’ingénierie, faute de services techniques propres. Le paragraphe IV détaille les dépenses éligibles : études préalables et de faisabilité, diagnostics territoriaux et environnementaux, missions d’assistance à maîtrise d’ouvrage, recrutement ou mise à disposition de personnels spécialisés, expertise technique, juridique, financière et environnementale, montage des dossiers de financement et des marchés publics, suivi et évaluation des projets et capitalisation des retours d’expérience. Autrement dit, toute la chaîne de production d’un projet public, de l’idée à l’évaluation, à l’exclusion des travaux eux-mêmes : la dotation finance l’intelligence des projets, pas le béton.

Le paragraphe V fixe les critères de calcul de la dotation : population totale et étendue géographique du périmètre, nombre et nature des projets mutualisés, exposition du territoire aux risques climatiques et environnementaux, effort financier des établissements prévu par la convention, dépenses de personnel et de fonctionnement de la structure mutualisée de l’exercice précédent dans la limite d’un plafond fixé par décret en Conseil d’Etat. La prise en compte de l’exposition aux risques climatiques introduit une logique de solidarité envers les territoires vulnérables, littoraux soumis à l’érosion, zones inondables, massifs exposés aux incendies. S’y ajoute une incitation rurale explicite : la dotation serait augmentée de 15 % quand la convention associe une part minimale de communes rurales au sens des critères statistiques nationaux ou des règles de la dotation de solidarité rurale. Le renvoi à la dotation de solidarité rurale, pilier du soutien aux petites communes, ancre la majoration dans un critère connu et contrôlable. Le paragraphe VI renvoie à un décret en Conseil d’Etat les modalités d’application, les critères d’éligibilité, le plafond des dépenses subventionnables et les conditions de contrôle de l’effectivité de la mutualisation. Ce renvoi est déterminant : sans ce décret, la dotation resterait inapplicable, et le contrôle de l’effectivité de la mutualisation conditionnera la crédibilité du dispositif face au risque de guichets captés sans coopération réelle.

B. IFER affectée à l’ingénierie territoriale et taxe sur les tabacs : comment la proposition finance le dispositif ?

L’article 2 de la proposition de loi insère dans le code général des impôts un article nouveau autorisant communes et intercommunalités à flécher vers l’ingénierie territoriale tout ou partie de leurs recettes d’IFER, selon les modalités du futur article du code général des collectivités territoriales. La portée de cette disposition est d’abord une levée d’obstacle : en l’état du droit, le produit de l’IFER entre dans les ressources générales de la collectivité bénéficiaire et ne peut pas être fléché vers un budget annexe dédié sans base légale. L’article nouveau fournit cette base et organise l’affectation. Lorsque le choix se porte sur une fraction seulement du produit, son niveau est arrêté d’un commun accord par les assemblées de l’établissement et des communes adhérentes, statuant chacune de leur côté. La délibération concordante, acte par lequel plusieurs assemblées délibérantes adoptent une décision identique, protège les communes membres : aucune ponction sur la part d’IFER qu’elles reversent ne pourra leur être imposée sans leur accord exprès. Enfin, la sanctuarisation est totale : une fois versées au budget annexe, ces recettes ne pourraient plus servir qu’aux frais d’ingénierie territoriale, à l’exclusion de toute autre dépense. L’adverbe exclusivement interdit tout détournement vers d’autres dépenses, même d’investissement écologique direct : les travaux restent financés par d’autres voies.

Ce montage appelle trois observations. D’abord, l’IFER est une ressource inégalement répartie : les territoires équipés d’éoliennes, de centrales solaires, d’ouvrages hydrauliques ou de stations radioélectriques en perçoivent, les autres non. La proposition parie sur les reversements des communes membres vers l’établissement pour élargir l’assiette, mais les intercommunalités rurales sans installation assujettie disposeront d’une ressource propre limitée et dépendront davantage de la dotation d’Etat. Ensuite, l’affectation d’une recette fiscale à une dépense déterminée déroge au principe d’universalité budgétaire selon lequel l’ensemble des recettes finance l’ensemble des dépenses. Cette dérogation n’est pas inédite en finances locales, mais elle rigidifie les budgets : une fois l’IFER fléchée vers l’ingénierie, elle ne pourra plus éponger d’autres besoins, même urgents. Les élus devront arbitrer en connaissance de cause, d’autant que la délibération concordante fige le taux de la fraction affectée. Enfin, la constitution d’un budget annexe alimenté par une recette affectée crée une transparence bienvenue mais aussi une contrainte de gestion : les crédits non consommés, les reports et les contrôles de la chambre régionale des comptes suivront des règles que les petits établissements devront apprendre à manier.

L’article 3 contient le gage financier habituel : toute charge nouvelle pour l’Etat serait compensée par une taxe additionnelle sur les tabacs, dans les conditions prévues par le code des impositions sur les biens et services. Cette clause, systématique dans les propositions de loi d’origine parlementaire, répond à l’exigence de recevabilité financière : toute création de charge publique doit être compensée. Elle ne préjuge ni du coût réel de la dotation, qui dépendra du décret d’application et des crédits ouverts en loi de finances, ni de l’adoption effective de la taxe. En pratique, si le texte prospérait, le financement de la dotation serait arbitré chaque année dans le projet de loi de finances, au même titre que les autres concours de l’Etat aux collectivités. Les élus locaux doivent donc lire l’article 3 pour ce qu’il est : une condition de procédure parlementaire, pas une garantie de crédits.

II. Ingénierie territoriale des communes : que dit déjà le droit en vigueur et que changerait l’adoption du texte ?

A. Mutualisation EPCI, DSIL, DSR et agences locales énergie-climat : sur quels outils les communes s’appuient déjà ?

Le droit en vigueur connaît déjà la mutualisation des moyens entre intercommunalités et communes. L’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales dispose : « En dehors des compétences transférées, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, une ou plusieurs de ses communes membres et, le cas échéant, un ou plusieurs des établissements publics rattachés à un ou plusieurs d’entre eux, peuvent se doter de services communs, chargés de l’exercice de missions fonctionnelles ou opérationnelles ». Les services communs d’instruction des autorisations d’urbanisme, de commande publique ou d’informatique en sont des illustrations courantes. La proposition de loi s’inscrit dans cette logique mais la déplace vers l’ingénierie des transitions, avec une dotation dédiée là où le droit actuel repose sur des conventions de mise à disposition et des remboursements de frais. La jurisprudence récente éclaire les fragilités de ces conventions. Par une décision du 17 avril 2025, le Conseil d’Etat a jugé, à propos d’une convention entre Toulouse Métropole et la commune de Mons : « Une convention de mise à disposition des services d’un établissement public de coopération intercommunale au profit d’une de ses communes membres qui prévoit, conformément aux dispositions du IV de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, le remboursement des frais de fonctionnement du service instructeur constitue un contrat prévoyant la rémunération d’une personne physique ou morale au sens des dispositions de l’article L. 2131-10 du même code. » Il en a déduit qu’« Une telle convention ne peut donc légalement contenir de clause stipulant que la commune concernée renonce à exercer toute action en responsabilité à l’égard de l’établissement public de coopération intercommunale. » Cette solution, rendue sous le n° 489542 et consultable sur le site officiel du Conseil d’Etat, rappelle que la mutualisation n’efface pas les responsabilités : la commune reste maîtresse de ses décisions et conserve ses recours contre l’établissement dont les services l’assistent. Les futures conventions d’ingénierie territoriale prévues par la proposition de loi devront intégrer cette leçon et éviter les clauses de renonciation à recours, sous peine d’illégalité.

Sur le plan financier, les concours existants de l’Etat soutiennent déjà l’investissement local dans les transitions. L’article L. 2334-42 du code général des collectivités territoriales dispose : « Il est institué une dotation budgétaire de soutien à l’investissement local en faveur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en métropole et dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. » Cette dotation de soutien à l’investissement local finance notamment la rénovation thermique, la transition énergétique et les énergies renouvelables. La différence avec la dotation projetée est nette : la dotation existante finance des travaux et des équipements, tandis que la dotation nouvelle financerait l’ingénierie en amont. Les deux seraient complémentaires, à condition d’articuler les calendriers : une étude financée par la dotation d’ingénierie devrait déboucher sur des travaux éligibles à la dotation d’investissement, faute de quoi les diagnostics resteraient lettre morte. Les services de l’Etat, préfets et directions départementales des territoires, auraient un rôle d’orientation à jouer pour éviter les ruptures de parcours entre études et réalisations.

La solidarité envers les communes rurales, que la proposition récompense par une majoration de 15 %, repose déjà sur la dotation de solidarité rurale. L’article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales prévoit que « La première fraction de la dotation de solidarité rurale est attribuée aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton, aux communes sièges des bureaux centralisateurs, ainsi qu’aux communes chefs-lieux de canton au 1er janvier 2014 ». Les critères d’éligibilité à cette dotation sont précis et éprouvés, ce qui donne au renvoi opéré par la proposition une base solide : les communes déjà reconnues comme rurales par le système de péréquation bénéficieraient mécaniquement de la majoration. Pour un maire d’une petite commune, l’enchaînement serait lisible : éligibilité à la dotation de solidarité rurale, intégration dans une convention d’ingénierie territoriale, majoration de la dotation nouvelle. Reste que la proportion minimale de communes rurales exigée dans la convention sera fixée par le décret en Conseil d’Etat, et que son niveau déterminera le caractère plus ou moins incitatif de la majoration.

Les opérateurs relais existent eux aussi. Les agences locales de l’énergie et du climat accompagnent déjà de nombreuses collectivités dans leurs stratégies énergie-climat, leurs documents de planification et le suivi chiffré des consommations et des émissions. En Île-de-France comme ailleurs, les établissements publics de coopération intercommunale recourent à ces agences ou à des structures départementales pour pallier l’absence d’expertise interne. La proposition de loi, en conditionnant la dotation à la création d’une telle agence ou au financement d’un organisme issu de la loi de 1977 sur l’architecture, valorise ces réseaux sans les étatiser. Pour les intercommunalités franciliennes, où les enjeux de rénovation énergétique des copropriétés, de gestion des îlots de chaleur et de renaturation se combinent avec une densité institutionnelle forte, l’échelle du bassin de vie exigée par le texte invitera à des coopérations entre établissements voisins, par exemple autour d’un contrat de bassin ou d’un plan climat-air-énergie territorial partagé. L’ingénierie mutualisée y trouvera un terrain naturel, à condition que les conventions règlent avec soin la répartition des coûts entre territoires aux potentiels fiscaux très différents.

B. IFER, contentieux et navette parlementaire : quelles étapes avant une adoption éventuelle ?

L’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, que la proposition veut mobiliser, est une ressource fiscale contentieuse. Le code général des impôts organise diverses redevances et impositions au profit des collectivités : l’article 1519 dispose ainsi qu’« Il est perçu, au profit des communes, une redevance sur chaque tonne nette du produit concédé extrait l’année précédente par les concessionnaires de mines », illustration ancienne du lien entre exploitation d’infrastructures et ressources communales. L’IFER moderne, assise sur les éoliennes, les installations photovoltaïques, les ouvrages de transport et les stations radioélectriques, donne lieu à un contentieux nourri sur l’assiette et les assujettis. Le 5 février 2025, le Conseil d’Etat a ainsi rejeté les pourvois de la société Bouygues Telecom qui contestait des cotisations d’IFER sur ses stations radioélectriques : la Haute juridiction a relevé que « la société Bouygues Telecom a demandé au tribunal administratif de Poitiers de prononcer la décharge des cotisations d’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) sur les stations radioélectriques, d’un montant total de 1 088 994 euros, auxquelles elle a été assujettie au titre des années 2020 à 2022 », avant de conclure par son dispositif : « Article 1er : Les pourvois de la société Bouygues Telecom sont rejetés. » Cette décision, rendue sous les n° 495371 et suivants, confirme la robustesse de l’assiette de l’IFER sur les réseaux de téléphonie. Pour les collectivités, l’enseignement est double : l’IFER constitue une ressource juridiquement assise, mais son produit dépend d’installations dont l’implantation et l’évolution technologique leur échappent largement. Fonder durablement une politique d’ingénierie sur cette seule ressource exposerait les territoires aux aléas du déploiement des opérateurs.

Si la proposition était adoptée, les changements concrets pour les élus et les services seraient les suivants. Premièrement, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre disposeraient d’une dotation dédiée à l’ingénierie des transitions, calculée selon des critères mêlant population, projets, exposition aux risques et effort financier propre. Deuxièmement, ils pourraient flécher vers un budget annexe tout ou partie de l’IFER perçue ou reversée, avec la garantie d’une délibération concordante et d’une affectation exclusive. Troisièmement, les communes de moins de 1500 habitants deviendraient un public prioritaire des conventions, et les territoires ruraux bénéficieraient d’une majoration de 15 % sous conditions. Quatrièmement, les agences locales de l’énergie et du climat et les organismes issus de la loi de 1977 sur l’architecture verraient leur rôle de prestataires d’ingénierie conforté par des financements pérennes. En revanche, rien ne changerait pour les compétences elles-mêmes : le texte ne transfère aucune compétence nouvelle aux intercommunalités et ne modifie ni les documents d’urbanisme ni les polices spéciales. Il s’agit d’un texte de moyens, pas d’un texte de pouvoirs.

La procédure à venir s’inscrit dans la navette parlementaire ordinaire. Déposée au Sénat le 17 septembre 2026 et envoyée à la commission des finances, la proposition devra d’abord être examinée en commission, puis inscrite à l’ordre du jour et discutée en séance publique en première lecture au Sénat. En cas d’adoption, elle serait transmise à l’Assemblée nationale pour une première lecture, puis, en cas de désaccord persistant entre les deux chambres, une commission mixte paritaire serait chargée de proposer un texte commun, avant une promulgation et une publication au Journal officiel. Chaque étape peut modifier, enrichir ou vider le dispositif, et le décret en Conseil d’Etat prévu par l’article 1er ne pourrait intervenir qu’après la promulgation. Les élus et les praticiens ont donc intérêt à suivre l’examen en commission des finances du Sénat, où se joueront le calibrage des critères, le plafond des dépenses subventionnables et le contrôle de l’effectivité de la mutualisation. Aucun calendrier ne peut être tenu pour acquis à ce stade : l’inscription à l’ordre du jour dépend des groupes politiques et du Gouvernement, et de nombreuses propositions de loi ne parviennent jamais en séance.

Conclusion

Proposition de loi déposée au Sénat le 17 septembre 2026, non adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur. Telle est la donnée que les lecteurs, élus, agents et porteurs de projets doivent garder à l’esprit : la dotation de financement de l’ingénierie territoriale, l’affectation de l’IFER à un budget annexe et la majoration rurale de 15 % n’existent aujourd’hui que sur le papier du texte n° 956. Le droit applicable reste celui des services communs, des conventions de mise à disposition contrôlées par le juge administratif, des dotations existantes de soutien à l’investissement et de solidarité rurale, et des agences locales qui accompagnent déjà les transitions. Si le Parlement s’en saisit, la proposition comblera un manque identifié : financer l’intelligence des projets avant les travaux, à l’échelle des bassins de vie, avec une attention particulière aux petites communes. En attendant, les intercommunalités avisées peuvent préparer le terrain en recensant leurs besoins d’ingénierie, en rapprochant leurs services de ceux de leurs voisins et en nouant des liens avec les agences et organismes existants, afin d’être prêtes si la navette aboutit. L’examen par la commission des finances du Sénat constituera le premier test de la solidité du dispositif.

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