Le recouvrement des créances publiques face au surendettement : suspension des poursuites administratives, sort des majorations fiscales et office du juge des contentieux de la protection

I. L’assujettissement des créances publiques à la discipline collective du traitement du surendettement

A. L’effet suspensif immédiat de la recevabilité sur les poursuites et les saisies administratives

La confrontation entre le recouvrement des créances publiques et le droit du surendettement des particuliers constitue une question juridique majeure au carrefour du droit civil et du droit public. D’un côté, le comptable public dispose traditionnellement de prérogatives exorbitantes du droit commun pour assurer la rentrée des deniers nécessaires au fonctionnement des services de l’État. De l’autre côté, le législateur a instauré un ordre public protecteur destiné à redresser la situation financière des personnes physiques confrontées à une insolvabilité manifeste. Dans cette perspective, l’article L. 711-1 du code de la consommation, issu de la loi du 14 février 2022, ouvre le bénéfice des mesures légales aux débiteurs physiques de bonne foi. Ce texte fondamental dispose en effet que la situation de surendettement est caractérisée par l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de ses dettes, professionnelles et non professionnelles, exigibles et à échoir.

La Deuxième chambre civile de la Cour de cassation a consacré la portée générale de cette règle dans un arrêt du 11 septembre 2025, pourvoi numéro 24-13.323. La haute juridiction a énoncé que « Selon ce texte, la situation de surendettement est caractérisée par l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de ses dettes, professionnelles et non professionnelles, exigibles et à échoir ». La Cour a censuré les juges du fond qui avaient cru pouvoir écarter du passif des cotisations dues à l’URSSAF et des impositions résultant d’une ancienne activité indépendante. Par ailleurs, dans son arrêt du 2 juillet 2026, pourvoi numéro 23-21.550, la Deuxième chambre civile a réaffirmé avec éclat ce principe d’universalité. Elle a jugé qu’ « Il résulte de ce texte que le bénéfice des mesures de traitement de la situation de surendettement est ouvert au bénéfice des personnes physiques de bonne foi qui se trouvent dans l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de leurs dettes, professionnelles et non professionnelles, sans distinction selon la part respective de ces dettes ».

Dès lors, les créances publiques participent de plein droit à la qualification de l’insolvabilité, sans qu’aucune distinction ne puisse être opérée entre les dettes de nature privée et les prélèvements obligatoires. Cette inclusion commande l’application immédiate des effets protecteurs attachés à la décision d’admission prononcée par l’institution administrative. Selon l’article L. 722-2 du code de la consommation, la recevabilité de la demande emporte suspension et interdiction des procédures d’exécution diligentées à l’encontre des biens du débiteur. Cette interdiction générale frappe de plein fouet les voies de contrainte administrative exercées par les comptables de la Direction générale des Finances publiques. En conséquence, les avis à tiers détenteur et les saisies administratives à tiers détenteur se trouvent immédiatement paralysés dès la notification de la recevabilité administrative.

Le comptable public ne peut plus pratiquer aucune retenue sur les comptes bancaires ou sur les rémunérations du contribuable surendetté à compter de cette décision. À cet égard, la Deuxième chambre civile a rappelé l’impérativité absolue de ce gel procédural dans son arrêt rendu le 8 février 2024, sous le pourvoi numéro 22-14.528. La haute juridiction a décidé qu’ « Il résulte de ce texte que la décision de recevabilité de la demande de traitement de la situation de surendettement emporte suspension et interdiction des procédures d’exécution diligentées à l’encontre des biens du débiteur ». Toute poursuite individuelle engagée par le Trésor public postérieurement à cette notification est atteinte d’une nullité d’ordre public que le magistrat doit sanctionner. Cette paralysie protectrice s’étend aux cessions de rémunérations et empêche toute appréhension directe des ressources indispensables à la subsistance quotidienne du foyer.

Or, cette interdiction des procédures d’exécution forcée est indissociable de la prohibition des sûretés et garanties réelles. L’article L. 722-5 du code de la consommation interdit au débiteur de payer toute créance antérieure ou d’accomplir des actes de disposition étrangers à la gestion normale de son patrimoine. Interprétant de manière combinée ces dispositions matérielles, la Deuxième chambre civile a fixé une règle déterminante dans son arrêt de principe du 28 mars 2024, pourvoi numéro 22-12.797. La Cour a affirmé qu’ « Il résulte de la combinaison des articles L. 722-2 et L. 722-5, alinéa 1er, du code de la consommation que lorsque la décision de recevabilité à la procédure de surendettement a été prononcée, il est interdit au créancier de prendre toute garantie, sûreté ou mesure conservatoire sur les biens du débiteur ».

Cette solution fondamentale s’applique rigoureusement aux hypothèques légales du Trésor et aux inscriptions conservatoires sollicitées par les administrations financières. La Deuxième chambre civile a confirmé la solidité constitutionnelle de cette jurisprudence dans son arrêt rendu le 7 mai 2025, pourvoi numéro 25-40.005. Saisie d’une contestation invoquant le droit de propriété et la sécurité juridique, la Cour a refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel. Elle a jugé conforme aux exigences fondamentales l’interdiction faite aux créanciers d’inscrire des mesures conservatoires après le prononcé de la recevabilité du dossier. Les comptables publics ne peuvent donc contourner la discipline collective en grevant les actifs immobiliers du débiteur d’une charge provisoire nouvelle.

En contrepartie de cette paralysie générale des voies de droit, la législation préserve les droits substantiels du Trésor contre l’extinction par prescription. Dans son arrêt rendu le 23 octobre 2025, pourvoi numéro 23-12.623, la Deuxième chambre civile a précisé la nature exacte de cette protection légale. La Cour a jugé que « l’impossibilité d’agir dans laquelle la banque s’était trouvée du fait de la procédure de surendettement avait seulement eu pour effet de suspendre, et non pas d’interrompre, le cours de la forclusion, et ce seulement à compter de la date de la décision de recevabilité de la demande de traitement de la situation de surendettement ». Cette règle assure un équilibre scrupuleux en garantissant que les créances publiques ne périront pas pendant le temps nécessaire à l’élaboration du plan d’apurement. Dès lors, l’effet suspensif opère comme un bouclier juridique temporaire au bénéfice exclusif de la réorganisation ordonnée du passif.

B. L’intégration des dettes fiscales et sociales ordinaires dans les mesures de redressement

L’assujettissement des créances publiques au traitement collectif du surendettement ne se limite pas à la suspension provisoire des poursuites. Il entraîne également une modification profonde des modalités de règlement financier de ces dettes souveraines dans le cadre des plans d’apurement. En droit commun, les créances fiscales et douanières bénéficient d’un privilège général garantissant leur paiement prioritaire sur le produit des biens du redevable. Or, la logique distributive du droit du surendettement fait prévaloir la recherche d’une solution pérenne sur la hiérarchie traditionnelle des sûretés civiles. L’article 2285 du code civil dispose certes que les biens du débiteur sont le gage commun de ses créanciers et que le prix s’en distribue par contribution.

Cependant, l’article 2287 du même code écarte expressément cette règle au profit du traitement des situations de surendettement des particuliers. La Deuxième chambre civile a consacré l’autonomie souveraine du juge face à cette règle dans un arrêt du 4 juillet 2024, pourvoi numéro 23-17.625. Elle a jugé qu’ « Il résulte de ces textes que c’est dans l’exercice de son pouvoir souverain d’appréciation que le juge du surendettement détermine, pour chacune des dettes, les mesures propres à assurer le redressement de la situation du débiteur, sans qu’il soit tenu par les dispositions de l’article 2285 du code civil ». Cette prérogative découle directement de l’article L. 733-13 du code de la consommation qui investit le juge d’un pouvoir d’appréciation global. En conséquence, les comptables publics ne peuvent exiger d’être désintéressés avant les créanciers privés ordinaires lors de l’établissement du plan d’échelonnement.

Dans l’exercice de cette mission, la commission de surendettement ou le juge peut ordonner le rééchelonnement des créances publiques sur une durée maximale légale. Aux termes de l’article L. 733-1 du code de la consommation, les mesures peuvent consister à reporter ou rééchelonner le paiement des dettes pour une durée maximale de sept années. Les dettes d’impôt sur le revenu, de taxe foncière ou de contributions sociales non professionnelles peuvent ainsi faire l’objet de mensualités réduites et progressives. Par ailleurs, l’article L. 733-4 du code de la consommation autorise la réduction du taux des intérêts sur les sommes dues. La commission peut décider que les échéances reportées ou rééchelonnées porteront intérêt à un taux inférieur au taux légal ou ne porteront aucun intérêt.

Cette neutralisation financière s’applique directement aux intérêts moratoires et aux pénalités de retard réclamés par les comptables de l’administration fiscale. Les créances publiques hospitalières, résultant de frais de séjour non pris en charge par la solidarité nationale, subissent ce même aménagement modérateur. De même, les créances de restauration scolaire ou d’accueil périscolaire détenues par les collectivités territoriales sont intégrées au plan selon les capacités contributives réelles du foyer. À cet égard, l’autorité judiciaire évalue l’ensemble des revenus et charges incompressibles pour définir un reste à vivre conforme à la dignité humaine. Le Trésor public ne peut réclamer une mensualité supérieure à la capacité de remboursement établie sous le contrôle du magistrat judiciaire.

L’absence d’actif patrimonial disponible conduit fréquemment à constater l’impossibilité d’exécuter un remboursement intégral au terme de la période d’échelonnement. La Cour de cassation a réaffirmé la primauté de cette appréciation factuelle dans son arrêt du 26 mars 2026, pourvoi numéro 23-17.670. La Deuxième chambre civile a souligné qu’ « Ayant retenu, dans l’exercice de son pouvoir souverain d’appréciation des éléments de fait et de preuve qui lui ont été soumis, que la débitrice ne disposait d’aucun bien réalisable en vue d’apurer ses dettes, c’est sans encourir les griefs du moyen que la cour d’appel a décidé que les mesures proposées par la commission de surendettement et adoptées par le juge devaient être confirmées ». Les juges du fond apprécient souverainement l’opportunité de subordonner ou non l’apurement à des cessions préalables d’éléments d’actifs. Dès lors, les créances publiques se trouvent contraintes d’épouser la trajectoire économique réaliste tracée par la décision judiciaire d’apurement.

II. Les limites substantielles et le contrôle juridictionnel du sort des créances publiques

A. Le régime d’exclusion légale des majorations fiscales non rémissibles et des indus frauduleux

Bien que les créances publiques soient soumises au principe de l’aménagement collectif, la loi pose des bornes rigoureuses destinées à sauvegarder l’ordre public budgétaire. Le législateur a entendu exclure du bénéfice des mesures d’effacement ou de remise les dettes nées d’une violation intentionnelle et grave des devoirs citoyens. L’article L. 711-4 du code de la consommation énonce de manière limitative les créances impérativement exclues de toute mesure de désendettement sans l’accord exprès du créancier. Ce texte fondamental instaure une distinction capitale entre les dettes publiques ordinaires et les créances résultant d’actes frauduleux pénalisant la collectivité. Sont ainsi visées au premier chef les pénalités fiscales majeures sanctionnant l’obstruction ou la mauvaise foi délibérée du contribuable.

Selon l’article L. 711-4, 4° du code de la consommation, sont exclues de toute remise les dettes fiscales dont les droits ont été sanctionnés par les majorations mentionnées à l’article 1756 du code général des impôts. Ces majorations non rémissibles répriment des infractions spécifiques telles que l’opposition à contrôle fiscal, les manœuvres frauduleuses ou l’exercice d’une activité occulte. La portée de cette exclusion a été examinée par la Deuxième chambre civile dans un arrêt du 6 février 2025, pourvoi numéro 22-24.319. Dans cette affaire, le débiteur avait subi des rappels d’imposition assortis d’une majoration de 100 % pour opposition à contrôle fiscal d’un montant de 31 640 euros. La juridiction d’appel avait cru pouvoir limiter l’exclusion à cette seule majoration sans priver le contribuable de l’effacement du montant principal des impôts contestés.

La Cour de cassation a censuré cette analyse en accueillant le pourvoi formé par l’administration des Finances publiques. La haute juridiction a relevé que « Pour limiter à la somme de 31 640 euros le montant de la majoration non rémissible, l’arrêt relève que la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 est une loi de procédure d’application immédiate et que les articles 1756 du code général des impôts et L. 711-4 du code de la consommation sont applicables au litige dont elle est saisie dans leur rédaction issue de ladite loi qui est entrée en vigueur au 1er janvier 2022 ». Or, la Cour a sanctionné la cour d’appel qui avait omis de statuer sur le moyen soutenant que la loi nouvelle étendait l’incompatibilité à l’ensemble de la cotisation. Elle a jugé que « En statuant ainsi, sans répondre aux conclusions de l’administration fiscale qui soutenait qu’en application de la loi nouvelle n° 2021-1900 du 30 décembre 2021, c’est l’ensemble des impositions de M. et Mme [C] portant sur les droits et les pénalités qui n’était pas rémissible, la cour d’appel n’a pas satisfait aux exigences du texte susvisé ».

En conséquence, l’application d’une majoration pour manœuvres frauduleuses est susceptible d’interdire l’effacement de l’intégralité de la dette fiscale concernée. Ce même souci de moralisation préside au traitement des indus réclamés par les caisses de sécurité sociale et les organismes d’allocations familiales. L’article L. 711-4, 3° du code de la consommation exclut de tout effacement les dettes ayant pour origine des manœuvres frauduleuses commises au préjudice de la protection sociale. La Deuxième chambre civile a strictement encadré le régime probatoire de cette exception dans son arrêt du 12 décembre 2024, pourvoi numéro 22-20.051. La Cour a posé pour règle qu’ « Il résulte de ce texte que ce caractère frauduleux s’apprécie au jour où le juge statue et sur le fondement d’une décision de justice ou d’une sanction, notifiée et non contestée, prononcée par un organisme de sécurité sociale ».

Dès lors, l’organisme créancier ne peut se contenter d’allégations vagues pour réclamer l’exclusion d’une créance d’indu du passif rééchelonné ou effacé. Une qualification formelle et incontestable doit nécessairement exister à la date où la juridiction du surendettement se prononce sur le dossier. À défaut de décision judiciaire ou de sanction administrative devenue définitive, la dette de sécurité sociale doit être traitée selon les modalités du droit commun de la consommation. Par ailleurs, l’alinéa final de l’article L. 711-4 prohibe de manière absolue toute remise portant sur les amendes prononcées au titre d’une condamnation pénale. Cette rigueur pénale ne s’étend pas aux forfaits post-stationnement ou amendes administratives, qui conservent leur nature de créances civiles rééchelonnables.

En revanche, lorsque les dettes publiques ne relèvent d’aucune de ces exceptions légales, elles s’éteignent définitivement par le rétablissement personnel. Aux termes de l’article L. 741-2 du code de la consommation, le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire entraîne l’effacement de l’ensemble du passif non professionnel. La Deuxième chambre civile a rappelé avec rigueur cette portée extinctive dans son arrêt rendu le 23 novembre 2023, sous le pourvoi numéro 22-11.535. La haute juridiction a jugé que « Selon ce texte, en l’absence de contestation dans les conditions prévues à l’article L. 741-4, le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire entraîne l’effacement de toutes les dettes non professionnelles du débiteur, arrêtées à la date de la décision de la commission, à l’exception des dettes mentionnées aux articles L. 711-4 et L. 711-5 ». Les dettes fiscales et sociales ordinaires sont donc définitivement anéanties au jour de la décision constatant l’insolvabilité irrémédiable du redevable.

B. L’office du juge des contentieux de la protection face aux contestations des comptables publics

L’application effective de ces dispositions substantielles repose sur l’office régulateur du juge des contentieux de la protection siégeant en matière de surendettement. Ce magistrat spécialisé intervient lorsque le montant, la nature ou le mode de calcul d’une créance publique fait l’objet d’une contestation contradictoire. La vérification des créances publiques opérée dans ce cadre judiciaire obéit à une finalité procédurale propre et strictement cantonnée. La Deuxième chambre civile de la Cour de cassation l’a rappelé avec une grande netteté dans son arrêt du 23 octobre 2025, pourvoi numéro 24-12.104. La Cour a énoncé qu’ « Il résulte des articles 1351, devenu 1355, du code civil, et R. 723-7 du code de la consommation que la décision par laquelle le juge de l’exécution statuant en matière de surendettement vérifie la validité et le montant des titres de créance, pour les besoins de la procédure devant la commission afin de permettre à celle-ci de poursuivre sa mission, n’a pas l’autorité de la chose jugée au principal ».

En conséquence, la fixation opérée par le juge des contentieux de la protection ne lie nullement les juridictions administratives chargées du contentieux de l’assiette ou du recouvrement. Elle a pour unique objet d’établir le passif prévisionnel indispensable pour dimensionner équitablement le plan d’apurement ou constater l’état de rétablissement personnel. Par ailleurs, lorsque le juge est saisi d’une contestation dirigée contre les mesures imposées par la commission, son pouvoir d’investigation devient universel. Il se trouve investi d’une plénitude de juridiction qui lui fait obligation de traiter l’intégralité des dettes du particulier, même non déclarées à l’origine. La Deuxième chambre civile a fixé cette exigence dans son arrêt de référence rendu le 17 mai 2023, pourvoi numéro 21-15.373.

La haute juridiction a décidé qu’ « Il résulte de la combinaison des articles L. 733-10 et L. 733-13 du code de la consommation que, par l’effet de la contestation des mesures imposées par la commission de surendettement, le juge est investi de la mission de traiter l’ensemble de la situation de surendettement des débiteurs, sans pouvoir écarter des créances qui n’avaient pas été déclarées devant la commission. Dès lors, il appartient au juge, qui ne peut refuser d’examiner une créance déclarée pour la première fois par le débiteur à l’occasion de la contestation des mesures imposées, d’appeler à la cause, par convocation, en application de l’article 14 du code de procédure civile, le créancier concerné ». Cette solution impose au magistrat d’appeler d’office le comptable public à l’instance lorsqu’une dette fiscale ou sociale nouvelle est révélée lors des débats judiciaires.

Cette extension de l’instance judiciaire doit s’opérer dans le respect scrupuleux des principes directeurs du procès civil et de l’égalité des armes. La Deuxième chambre civile a sanctionné avec sévérité les juges qui fondaient leur décision sur des courriers d’administrations absentes à l’audience. Dans son arrêt rendu le 21 novembre 2024, sous le pourvoi numéro 22-20.560, la Cour a rappelé le respect absolu de la contradiction. Elle a jugé qu’ « Il résulte de l’article 16 du code de procédure civile et de l’article R. 713-4 du code de la consommation que le juge, statuant en matière de surendettement, ne peut fonder sa décision sur les observations et les pièces contenues dans le courrier d’un créancier, absent lors de l’audience, sans les avoir préalablement portées à la connaissance des débiteurs ».

Dès lors, les comptables du Trésor et les caisses d’allocations familiales ne peuvent influencer la décision du juge par de simples notes internes non débattues. Toute pièce communiquée par l’administration financière doit être transmise au particulier pour lui permettre d’exercer pleinement ses droits de la défense. À cet égard, la motivation de la décision judiciaire constitue une garantie fondamentale protégeant le citoyen contre toute appréciation arbitraire. Dans son arrêt du 27 mars 2025, pourvoi numéro 23-14.506, la Deuxième chambre civile a censuré un arrêt au visa de l’article 455 du code de procédure civile, rappelant que tout jugement doit être motivé et que le défaut de réponse aux conclusions équivaut à une absence de motifs.

De surcroît, le contrôle du juge s’exerce sur la régularité temporelle des recours formés par les comptables publics à l’encontre des décisions administratives. Dans son arrêt du 3 octobre 2024, pourvoi numéro 22-19.032, la Cour a rappelé que l’inobservation des délais d’ordre public doit être vérifiée à partir des éléments de preuve régulièrement soumis. Enfin, la loyauté du débiteur demeure la contrepartie impérative de cette protection judiciaire renforcée contre les voies de contrainte administrative. L’article L. 761-1 du code de la consommation prononce la déchéance de la procédure à l’encontre de toute personne ayant sciemment dissimulé des biens ou fait de fausses déclarations. L’article L. 761-2 du code de la consommation permet également l’annulation des actes ou paiements préférentiels accomplis en violation des interdictions légales, garantissant l’équilibre vertueux du désendettement.

Conclusion

Le traitement des créances publiques au sein du surendettement illustre avec clarté l’évolution humaniste du droit contemporain de l’exécution en France. Loin de demeurer des créanciers intouchables, les comptables publics voient leurs prérogatives de contrainte subordonnées à la sauvegarde de la solvabilité du débiteur. La recevabilité du dossier neutralise immédiatement les saisies administratives à tiers détenteur et garantit au particulier un temps précieux de réorganisation matérielle. Or, cette protection bienveillante s’accompagne d’un respect scrupuleux des deniers publics, manifesté par l’exclusion de principe des majorations fiscales frauduleuses. Dans cet équilibre délicat, l’office du juge des contentieux de la protection garantit le triomphe du contradictoire et de la proportionnalité sur l’automatisme administratif. Par cette articulation juridique rigoureuse, notre droit assure le redressement des personnes en difficulté tout en préservant l’équité essentielle due à l’ensemble du corps social.