L’office du juge judiciaire face à la domanialité publique immobilière : l’obligation de question préjudicielle consacrée par la troisième chambre civile (2025-2026)
I. La dualité juridictionnelle en contentieux immobilier, cadre historique d’une obligation procédurale renouvelée
A. Le principe de séparation des autorités, fondement de la compétence exclusive de la juridiction administrative sur le domaine public
La délimitation du domaine public immobilier constitue, depuis les lois fondatrices de la Révolution française, une prérogative exclusive de la juridiction administrative. En application de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III, il n’appartient en effet qu’à cette dernière de se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public. Cette règle de répartition des compétences, que la troisième chambre civile de la Cour de cassation a récemment rappelée avec une netteté particulière, irrigue l’ensemble du contentieux immobilier dans lequel une personne publique est partie à l’acte ou au contrat. Par un arrêt du 9 juillet 2026, promis à une publication au Bulletin, la Cour de cassation est venue préciser les conséquences procédurales exactes de ce principe lorsque le juge judiciaire des référés est saisi d’une exception d’incompétence fondée sur la domanialité du bien litigieux (Civ. 3e, 9 juillet 2026, n° 25-13.874, FS-B). L’affaire opposait un occupant d’un logement de fonction, titulaire d’un bail d’habitation consenti par un établissement public de gérontologie, à ce dernier qui invoquait la requalification du contrat en convention d’occupation précaire du domaine public.
La Cour de cassation a tout d’abord énoncé un attendu de principe dont la portée dépasse très largement le seul cas d’espèce. En application de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III, « il n’appartient qu’à la juridiction administrative de se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public ». Cette affirmation, qui s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence constante du Tribunal des conflits, a pour corollaire que le juge judiciaire ne saurait, par lui-même, trancher la question de savoir si un bien immobilier relève ou non du domaine public. Or, et c’est là que réside l’apport le plus significatif de l’arrêt commenté, cette impossibilité pour le juge judiciaire de se prononcer sur la qualification domaniale ne le dispense nullement de statuer sur les demandes dont il est saisi. Bien au contraire, elle lui impose de recourir à un mécanisme procédural spécifique, destiné à garantir à la fois la continuité de l’instance et l’effectivité du droit au recours du justiciable.
Par ailleurs, la Cour de cassation a rappelé le cadre textuel dans lequel s’inscrit ce mécanisme. L’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile dispose en effet que « lorsque la solution d’un litige dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie la transmet à la juridiction administrative compétente en application du titre Ier du livre III du code de justice administrative et elle sursoit à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle ». Ce texte, issu du décret n° 2015-233 du 27 février 2015, constitue la pierre angulaire de l’architecture procédurale qui permet d’articuler la compétence exclusive du juge administratif sur le domaine public avec la nécessité pour le juge judiciaire d’exercer pleinement l’office qui lui est dévolu par la loi. La troisième chambre civile en a déduit un principe d’une portée considérable pour la pratique du contentieux immobilier impliquant des personnes publiques.
B. L’office du juge judiciaire à l’épreuve de l’incertitude domaniale : de la déclaration d’incompétence à l’obligation de surseoir à statuer
La question de droit posée à la Cour de cassation dans l’arrêt du 9 juillet 2026 était celle de savoir quelle attitude le juge judiciaire des référés devait adopter lorsqu’il était saisi d’une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative, fondée sur la nature domaniale du bien immobilier litigieux. La cour d’appel de Versailles, par un arrêt du 13 février 2025, avait accueilli cette exception et s’était déclarée incompétente, au motif que la qualification de la domanialité du logement donné à bail était « sérieusement discutée » et que, dès lors, « le juge administratif est seul compétent pour en connaître », renvoyant les parties à « mieux se pourvoir ». Cette solution, qui pouvait paraître conforme à la logique de la séparation des autorités, a été censurée sans ambiguïté par la troisième chambre civile. En effet, la Cour de cassation a jugé que le juge judiciaire « doit la transmettre à la juridiction administrative compétente et surseoir à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle sans pouvoir se déclarer incompétente sur les demandes présentées devant elle, motif pris d’une contestation sérieuse ».
Cette solution marque une évolution significative de la jurisprudence relative à l’articulation des compétences juridictionnelles en matière immobilière. Elle impose au juge judiciaire une obligation positive de transmission de la question préjudicielle, là où la pratique antérieure pouvait se contenter d’un simple renvoi des parties à mieux se pourvoir devant la juridiction administrative. La Cour de cassation a, ce faisant, tiré toutes les conséquences de la combinaison des textes fondateurs de la dualité juridictionnelle avec le mécanisme procédural de la question préjudicielle tel qu’organisé par l’article 49 du code de procédure civile. Dès lors que la solution de l’exception d’incompétence dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse de délimitation du domaine public, le juge judiciaire ne peut se contenter de décliner sa compétence : il lui faut saisir la juridiction administrative et suspendre l’instance dans l’attente de la réponse de celle-ci. L’article 4 du code civil, qui prohibe le déni de justice, trouve ici une application remarquable dans le contentieux immobilier.
La troisième chambre civile avait déjà eu l’occasion de se prononcer sur l’articulation des compétences juridictionnelles en présence d’une question domaniale complexe. Par un arrêt du 4 septembre 2025, elle avait ordonné le renvoi devant le Tribunal des conflits d’un litige portant sur la vente, par une commune, de biens dépendant de son domaine public à un syndicat des eaux, en application de l’article 35 du décret n° 2015-233 du 27 février 2015 (Civ. 3e, 4 septembre 2025, n° 23-17.912, FS). La Cour énonçait alors que « lorsque la Cour de cassation est saisie d’un litige qui présente à juger, soit sur l’action introduite, soit sur une exception, une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des ordres de juridiction, elle peut renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur cette question de compétence ». La décision du 9 juillet 2026 prolonge et complète cette jurisprudence en l’étendant au juge du fond, et plus particulièrement au juge des référés, dont l’office est ici sensiblement renforcé.
L’arrêt du 9 juillet 2026 s’inscrit ainsi dans une ligne jurisprudentielle qui tend à garantir l’effectivité du droit au recours du justiciable, y compris lorsque le litige soulève des questions de compétence complexes. En effet, la Cour de cassation protège le justiciable contre le risque d’un déni de justice qui résulterait mécaniquement de l’application trop stricte du principe de séparation des autorités. En obligeant le juge judiciaire à transmettre la question préjudicielle plutôt qu’à se déclarer incompétent, elle évite que le justiciable ne se trouve pris dans un conflit négatif de compétence, où aucune juridiction n’accepterait finalement de le protéger. Cette préoccupation est d’autant plus aiguë dans le contentieux immobilier, où les enjeux patrimoniaux et personnels peuvent être considérables pour les parties.
II. La portée pratique de l’obligation de question préjudicielle dans le contentieux immobilier impliquant des personnes publiques
A. L’interdiction de l’excès de pouvoir négatif par déclaration d’incompétence, garantie renforcée pour l’occupant privé
La censure prononcée par la troisième chambre civile le 9 juillet 2026 s’analyse, en réalité, comme la sanction d’un excès de pouvoir négatif commis par la cour d’appel de Versailles. En se déclarant incompétente au lieu de transmettre la question préjudicielle à la juridiction administrative, la cour d’appel avait en effet méconnu l’étendue de son office et privé le justiciable de la protection juridictionnelle à laquelle il pouvait légitimement prétendre. La Cour de cassation a ainsi jugé que l’exception d’incompétence « tendait à faire déclarer le juge judiciaire incompétent pour statuer sur l’action formée par M. [O], fondée sur l’exécution du contrat de bail consenti par l’établissement », et que cette exception « dépendait de la question de la domanialité du bien objet de ce contrat, qui impliquait, dès lors qu’elle présentait une difficulté sérieuse, de saisir, avant de se prononcer sur la compétence, la juridiction administrative d’une question préjudicielle ».
Cette solution consacre une protection renforcée de l’occupant privé d’un bien immobilier dont la domanialité est incertaine. En effet, dans l’espèce soumise à la Cour, le titulaire du bail d’habitation, qui occupait les lieux depuis 2002, s’était vu notifier par l’établissement public bailleur une requalification unilatérale du contrat en convention d’occupation précaire du domaine public, accompagnée d’une réévaluation substantielle de la redevance d’occupation. La cour d’appel de Versailles, en se déclarant incompétente, avait en pratique laissé le justiciable sans protection immédiate contre cette modification unilatérale des conditions de son occupation. La Cour de cassation, en imposant au juge des référés de surseoir à statuer plutôt que de se déclarer incompétent, préserve la possibilité pour le juge judiciaire de statuer, le cas échéant, sur les demandes provisionnelles du justiciable dans l’attente de la décision du juge administratif sur la question préjudicielle.
Cette obligation de surseoir à statuer plutôt que de décliner sa compétence revêt une importance pratique considérable dans l’ensemble des contentieux immobiliers où une personne publique est partie. Elle concerne non seulement les baux d’habitation consentis par des établissements publics à leurs agents, mais également les baux commerciaux portant sur des dépendances domaniales, les conventions d’occupation du domaine public, les ventes de biens immobiliers par des collectivités territoriales, ou encore les litiges relatifs à l’exécution de travaux sur des immeubles dont la propriété publique est discutée. Dans toutes ces hypothèses, le juge judiciaire ne peut désormais se retrancher derrière l’incertitude domaniale pour refuser de connaître des demandes dont il est saisi. Il lui incombe au contraire de mettre en oeuvre le mécanisme de la question préjudicielle, garantissant ainsi au justiciable que sa cause sera entendue dans un délai raisonnable, conformément aux exigences de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
La Cour de cassation a, à cet égard, rappelé le même jour, le 9 juillet 2026, l’importance du droit à un recours effectif dans des contentieux immobiliers impliquant l’intervention d’une autorité publique. Dans un arrêt du même jour relatif au droit de préemption de la SAFER, la troisième chambre civile a en effet jugé que le délai de six mois prévu par l’article L. 143-13 du code rural et de la pêche maritime pour contester une décision de préemption ne pouvait courir contre l’acquéreur évincé à qui la décision n’avait pas été régulièrement notifiée, nonobstant sa connaissance de l’existence de cette décision par un autre moyen (Civ. 3e, 9 juillet 2026, n° 25-15.423, FS-B). Cette convergence jurisprudentielle témoigne de la volonté de la troisième chambre civile de renforcer les garanties procédurales offertes aux justiciables dans les contentieux immobiliers à dimension administrative.
Par ailleurs, le principe du contradictoire, dont l’article 16 du code de procédure civile assure le respect en toutes circonstances, trouve également à s’appliquer dans le contentieux de la compétence juridictionnelle. La troisième chambre civile a rappelé, par un arrêt du 2 juillet 2026, que « le juge doit, en toutes circonstances, faire observer et observer lui-même le principe de la contradiction » et qu’« il ne peut fonder sa décision sur les moyens de droit qu’il a relevés d’office sans avoir au préalable invité les parties à présenter leurs observations » (Civ. 3e, 2 juillet 2026, n° 24-18.769, F-D). Cet impératif procédural s’impose avec une acuité particulière lorsque le juge judiciaire envisage de soulever d’office une question de compétence, a fortiori lorsqu’une question préjudicielle doit être transmise à la juridiction administrative. La combinaison de ces principes – obligation de question préjudicielle, respect du contradictoire et protection du droit au recours – dessine un cadre procédural protecteur pour les justiciables du contentieux immobilier.
B. Les implications pratiques pour le praticien du droit immobilier confronté à l’incertitude domaniale
Pour l’avocat spécialisé en droit immobilier, l’arrêt du 9 juillet 2026 emporte plusieurs enseignements pratiques de première importance. En premier lieu, il convient de déterminer, dès l’introduction de l’instance, si le bien immobilier objet du litige est susceptible de relever du domaine public. Cette analyse doit être menée au regard des critères posés par le code général de la propriété des personnes publiques, et notamment de son article L. 2111-1 qui définit le domaine public comme l’ensemble des biens appartenant à une personne publique et qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public. Lorsqu’un doute sérieux existe sur la qualification domaniale du bien, le praticien doit anticiper la survenance d’une exception d’incompétence et préparer, le cas échéant, une demande de transmission de question préjudicielle.
En deuxième lieu, le choix de la juridiction initialement saisie revêt une importance stratégique particulière. La possibilité pour le juge judiciaire d’ordonner des mesures provisoires ou conservatoires dans l’attente de la décision du juge administratif sur la question préjudicielle constitue un avantage procédural que le praticien doit prendre en considération. Le juge des référés, dont la compétence est désormais clarifiée par l’arrêt du 9 juillet 2026, peut en effet accorder une provision au créancier ou ordonner l’exécution d’une obligation même en présence d’une contestation sérieuse, dès lors que cette contestation porte sur une question relevant de la compétence de la juridiction administrative et qu’elle fait l’objet d’une transmission pour question préjudicielle. Cette solution confère au juge des référés judiciaire un rôle de protection provisoire des droits du justiciable qui ne doit pas être sous-estimé dans la stratégie contentieuse.
En troisième lieu, le praticien doit veiller à articuler correctement les différents délais de procédure. La transmission de la question préjudicielle a pour effet de suspendre l’instance devant le juge judiciaire, mais cette suspension n’est que temporaire et prend fin dès que la juridiction administrative a statué. Le justiciable doit donc être informé de ce que la durée de la procédure sera mécaniquement allongée par ce renvoi préjudiciel, sans que cela ne porte atteinte à ses droits substantiels. La Cour de cassation a d’ailleurs pris soin, dans l’arrêt du 9 juillet 2026, de rappeler que l’obligation de transmission de la question préjudicielle s’impose « sans pouvoir se déclarer incompétente sur les demandes présentées devant elle », ce qui signifie que le juge judiciaire conserve l’entière maîtrise de l’instance dans l’attente de la réponse administrative et pourra, le moment venu, statuer au fond sur l’ensemble des demandes.
En quatrième lieu, la décision du 9 juillet 2026 invite à une réflexion plus large sur l’évolution de l’office du juge judiciaire en matière immobilière. La troisième chambre civile a, au cours des dernières années, progressivement renforcé les pouvoirs du juge judiciaire, que ce soit en matière de contrôle de proportionnalité des sanctions, de modulation des effets de la nullité ou, désormais, d’articulation des compétences juridictionnelles. Cette évolution traduit une conception renouvelée de l’office du juge, qui n’est plus seulement l’arbitre passif d’un litige entre parties privées, mais devient le garant actif de l’effectivité des droits substantiels des justiciables. L’arrêt du 9 juillet 2026 s’inscrit pleinement dans ce mouvement, en imposant au juge judiciaire une obligation positive de transmission qui le fait participer activement à la résolution du conflit de compétence, plutôt que de simplement le constater.
En conséquence, la solution dégagée par la troisième chambre civile le 9 juillet 2026 constitue une avancée significative pour la protection des droits des occupants et propriétaires de biens immobiliers dont la domanialité est incertaine. Elle renforce la sécurité juridique en évitant les conflits négatifs de compétence et garantit au justiciable que sa cause sera entendue par une juridiction, fût-ce au prix d’un détour procédural par la question préjudicielle. Pour le cabinet d’avocats confronté à ce type de contentieux, la maîtrise de ce mécanisme procédural devient un élément essentiel de la stratégie contentieuse, tant en demande qu’en défense. L’arrêt commenté rappelle en définitive que la dualité juridictionnelle, loin d’être un obstacle à la protection des droits, peut au contraire constituer un instrument de garantie de l’État de droit, à condition que les mécanismes de coordination entre les ordres de juridiction soient correctement mis en oeuvre.
Enfin, la Cour de cassation a, dans le même sens, eu l’occasion de rappeler que le juge judiciaire ne peut méconnaître l’étendue de sa propre compétence sans commettre un excès de pouvoir négatif. Cette notion d’excès de pouvoir négatif, directement invoquée par le demandeur au pourvoi dans l’arrêt du 9 juillet 2026, est traditionnellement rattachée à la violation de l’article 4 du code civil, qui prohibe le déni de justice. La Cour de cassation, en visant expressément la loi des 16 et 24 août 1790, le décret du 16 fructidor an III et l’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile, a placé sa décision sur le terrain de la violation de la loi plutôt que sur celui du déni de justice, ce qui confère à sa solution une portée normative plus immédiate et plus contraignante pour les juges du fond.
Conclusion
L’arrêt rendu par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 9 juillet 2026 apporte une clarification essentielle à la pratique du contentieux immobilier impliquant des personnes publiques. En imposant au juge judiciaire de transmettre à la juridiction administrative une question préjudicielle, plutôt que de se déclarer incompétent, lorsque la solution de l’exception d’incompétence dépend d’une difficulté sérieuse de délimitation du domaine public, la Cour de cassation renforce la protection juridictionnelle du justiciable et prévient les conflits négatifs de compétence. Cette solution, qui s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence antérieure de la troisième chambre civile et du Tribunal des conflits, constitue désormais un outil procédural dont la maîtrise est indispensable pour tout praticien du droit immobilier confronté à la problématique de la domanialité publique. Elle témoigne, plus généralement, de la volonté de la Cour de cassation de promouvoir une conception active et protectrice de l’office du juge judiciaire, garant de l’effectivité des droits substantiels des justiciables dans le contentieux immobilier.
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