L’encadrement des pouvoirs d’inspection des autorités de concurrence à l’épreuve des droits fondamentaux : l’arrêt IMI de la Cour de justice du 16 juillet 2026
I. La confirmation par la Cour de justice de l’absence d’exigence d’autorisation judiciaire préalable pour les saisies de correspondances professionnelles
A. Le cadre juridique du renvoi préjudiciel et la portée de la solution dégagée
Par un arrêt de grande chambre rendu le 16 juillet 2026, la Cour de justice de l’Union européenne a apporté une réponse attendue à la question de savoir si les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, articles 7 et 8) imposent aux autorités nationales de concurrence l’obtention d’une autorisation judiciaire préalable avant de procéder, dans le cadre d’une inspection dans les locaux d’une entreprise, à la saisie de courriers électroniques professionnels (CJUE, grande chambre, 16 juillet 2026, IMI – Imagens Médicas Integradas, aff. jointes C-258/23 à C-260/23). Cette décision, qui s’inscrit dans le prolongement des conclusions de l’avocat général rendues le 23 octobre 2025, constitue un jalon important dans la construction prétorienne de l’équilibre entre l’efficacité de la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles et la protection des droits fondamentaux des entreprises, dans le cadre de la mise en œuvre des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE, articles 101 et 102).
Le litige au principal opposait les sociétés IMI – Imagens Médicas Integradas SA, Synlabhealth II SA et Siemens Healthcare Unipessoal Lda à l’Autoridade da Concorrência portugaise, à la suite d’une inspection menée par cette dernière dans les locaux des entreprises concernées. Les requérantes contestaient la légalité des saisies de documents professionnels issus de communications par courrier électronique, au motif que ces opérations n’avaient pas été préalablement autorisées par un juge, le mandat ayant été émis par le seul ministère public portugais. La juridiction de renvoi a donc interrogé la Cour de justice sur la conformité de cette procédure aux exigences de l’article 7 de la Charte, qui garantit le droit au respect de la vie privée et des communications, et de l’article 8 de la Charte, qui protège les données à caractère personnel, le tout dans le cadre des pouvoirs d’inspection conférés par le règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 (règlement (CE) n° 1/2003).
La Cour de justice a répondu par la négative, en considérant que les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne « ne s’opposent pas à la législation d’un État membre en vertu de laquelle, au cours d’une inspection dans les locaux d’une entreprise, menée dans le cadre d’une enquête pour violation de l’article 101 ou 102 TFUE, l’autorité nationale de concurrence procède à la perquisition et à la saisie de courriers électroniques dont le contenu est en relation avec l’objet de l’inspection sans disposer d’une autorisation judiciaire préalable ». Cette solution, qui conforte la position traditionnelle des autorités de concurrence dans l’Union, est toutefois assortie d’une condition essentielle tenant à l’existence d’un encadrement légal strict des pouvoirs de l’autorité et de garanties adéquates contre les abus et l’arbitraire. L’arrêt précise ainsi que les États membres demeurent libres d’adopter des standards de protection plus élevés, conformément à l’habilitation prévue par la directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 (directive (UE) 2019/1, dite ECN+).
En cela, la Cour de justice confirme la distinction entre, d’une part, les inspections menées dans les locaux commerciaux des entreprises et, d’autre part, les perquisitions opérées dans des domiciles privés, pour lesquelles l’exigence d’une autorisation judiciaire préalable est expressément prévue par le droit de l’Union, conformément à l’article 6, paragraphe 1, sous c), de la directive ECN+ précitée. Par ailleurs, la Cour rappelle que les autorités de concurrence ne recherchent pas des données à caractère personnel en tant que telles, mais des informations de nature commerciale susceptibles de démontrer un comportement anticoncurrentiel, ce qui limite la portée de l’atteinte aux droits garantis par la Charte. Cette solution s’inscrit dans le sillage d’une jurisprudence abondante de la Cour de justice sur les pouvoirs d’inspection en droit de la concurrence, dont l’arrêt du 14 novembre 2017, Président de l’Autorité de la concurrence c/ Orange (C-588/16 P), constitue l’un des précédents les plus significatifs.
B. Les garanties procédurales compensatoires exigées par la Cour de justice
La décision de la Cour de justice ne constitue nullement un blanc-seing accordé aux autorités nationales de concurrence pour procéder sans contrôle à des saisies massives de correspondances électroniques. Au contraire, le dispositif de l’arrêt subordonne expressément la validité de telles opérations à la condition « qu’un encadrement légal strict des pouvoirs de cette autorité ainsi que des garanties adéquates et suffisantes contre les abus et l’arbitraire, notamment un contrôle juridictionnel ex post des mesures en cause, tant au cours qu’à l’issue de la procédure d’enquête, soient prévus ». La Cour précise ainsi, en substance, que les États membres demeurent libres de prévoir, dans leurs droits nationaux respectifs, un mécanisme d’autorisation judiciaire préalable, mais que son absence ne constitue pas en soi une violation des droits fondamentaux garantis par la Charte, dès lors que des mécanismes de contrôle a posteriori suffisamment robustes sont institués.
Cette exigence d’un contrôle juridictionnel ex post effectif fait écho à la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme, laquelle a jugé, dans l’arrêt Delta Pekarny c/ République tchèque du 2 octobre 2014 (requête n° 97/11), que l’absence d’autorisation judiciaire préalable à une inspection de concurrence ne viole pas l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme si le droit interne offre des garanties suffisantes contre l’arbitraire, notamment par l’existence d’un contrôle juridictionnel a posteriori. Dès lors, l’arrêt IMI s’inscrit dans une convergence des standards européens de protection des droits fondamentaux, qui ne fait pas obstacle à l’efficacité des enquêtes de concurrence, mais exige des États membres qu’ils mettent en place des voies de recours effectives permettant aux entreprises de contester la régularité des opérations d’inspection.
À cet égard, la Cour de justice a également examiné la question particulière du rôle du ministère public portugais, en relevant que celui-ci, dès lors qu’il présente les attributs d’une entité indépendante, peut valablement délivrer l’autorisation préalable à une inspection, sans qu’un juge du siège soit nécessairement requis. Cette précision est d’une importance pratique considérable pour les États membres dont la tradition juridique confie au parquet un rôle de gardien des libertés individuelles, distinct de celui de l’autorité de poursuite. En conséquence, la décision IMI consacre une approche pragmatique et différenciée de la protection des droits fondamentaux, qui tient compte de la diversité des traditions constitutionnelles des États membres tout en garantissant un socle minimal de protection.
Le choix opéré par la Cour de justice s’explique également par la finalité spécifique des enquêtes de concurrence, qui visent à déceler des pratiques contraires à l’ordre public économique, conformément aux stipulations de l’article 3, paragraphe 1, et de l’article 5 du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité. Or, ces enquêtes présentent une technicité et une complexité telles qu’elles requièrent des pouvoirs d’investigation étendus, dont l’efficacité ne saurait être compromise par des exigences procédurales disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. Par ailleurs, la Cour rappelle que les autorités de concurrence sont confrontées à une incitation suffisante au respect du principe de proportionnalité, dès lors que la violation des garanties procédurales est susceptible d’entraîner l’invalidation de tout ou partie de l’instruction.
II. Les résonances de l’arrêt IMI en droit français : entre spécificité nationale et convergence européenne
A. Le dispositif français de l’article L. 450-4 du code de commerce : un standard de protection plus élevé que celui exigé par le droit de l’Union
Le droit français se caractérise par un standard de protection des droits fondamentaux dans le cadre des enquêtes de concurrence sensiblement plus élevé que celui exigé par l’arrêt IMI. L’article L. 450-4 du code de commerce (article L. 450-4 du code de commerce), dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2021-649 du 26 mai 2021, prévoit en effet que les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et de l’Autorité de la concurrence ne peuvent procéder à des visites et saisies que sur autorisation judiciaire donnée par ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés les lieux à visiter. Le juge vérifie que la demande d’autorisation est fondée et doit comporter tous les éléments d’information en possession du demandeur de nature à justifier la visite.
Ce dispositif, qui impose une autorisation judiciaire préalable délivrée par un magistrat du siège indépendant, excède donc manifestement les exigences minimales fixées par la Cour de justice dans l’arrêt IMI. En effet, alors que la Cour admet qu’un contrôle ex post puisse suffire au respect des articles 7 et 8 de la Charte, le législateur français a fait le choix d’un contrôle ex ante systématique, confié à un juge des libertés et de la détention dont l’indépendance est garantie par la Constitution. L’ordonnance du JLD peut faire l’objet d’un appel devant le premier président de la cour d’appel, puis d’un pourvoi en cassation, et le déroulement des opérations de visite et de saisie peut lui-même être contesté par un recours spécifique dans un délai de dix jours à compter de la remise du procès-verbal et de l’inventaire.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a, par un arrêt du 7 janvier 2026 (Cass. com., 7 janvier 2026, n° 23-20.219, publié au Bulletin), rappelé l’importance de l’encadrement des pouvoirs d’enquête des agents de l’administration, en jugeant que les dispositions de l’article L. 450-3 du code de commerce ne confèrent pas aux agents un pouvoir général d’audition et doivent tendre à la remise volontaire d’informations et non à l’obtention de l’aveu. La Cour précise que « les éléments recueillis en violation de ces dispositions ne peuvent être écartés des débats que s’ils font grief aux droits de la personne mise en cause », ce qui illustre l’importance du contrôle juridictionnel de la régularité de la collecte des preuves en droit français de la concurrence.
Par ailleurs, la chambre commerciale de la Cour de cassation avait déjà eu l’occasion de se prononcer, le 1er juin 2023 (Cass. com., 1er juin 2023, n° 21-18.558, publié au Bulletin), sur l’application du règlement général sur la protection des données (RGPD) aux opérations de visite et de saisie, en jugeant que le traitement de données à caractère personnel mis en œuvre par l’administration fiscale aux fins d’obtenir l’autorisation de procéder à des opérations de visite et de saisie entre dans le champ d’application du RGPD et que le juge doit vérifier le respect des obligations d’information prévues par ce règlement. Cette jurisprudence, qui impose au juge de l’autorisation un contrôle approfondi du respect de la réglementation relative à la protection des données, illustre la rigueur du standard français, qui va bien au-delà des exigences minimales dégagées par la Cour de justice dans l’arrêt IMI.
B. La QPC Legrand du 14 janvier 2026 et les tensions persistantes entre efficacité des enquêtes et droits de la défense
L’arrêt IMI trouve une résonance particulière dans le contexte du contentieux constitutionnel français, marqué par la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) renvoyée par la chambre commerciale de la Cour de cassation au Conseil constitutionnel le 14 janvier 2026 (Cass. com., 14 janvier 2026, n° 25-40.031). Dans cette affaire dite « Legrand », la Cour de cassation a transmis au Conseil constitutionnel une question portant sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles 92 à 99-5 du code de procédure pénale, en ce qu’ils ne prévoient pas une voie de recours permettant aux personnes ayant fait l’objet de perquisitions d’en contester effectivement la légalité ou la validité, et en ce qu’ils ne prévoient pas les garanties suffisantes pour éviter que soient saisis des documents relevant du secret professionnel des avocats.
La Cour de cassation a jugé que la question présentait un caractère sérieux au regard du principe du droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Relevant que l’Autorité de la concurrence peut, en vertu de l’article L. 463-5 du code de commerce, obtenir communication des pièces d’une procédure pénale et les utiliser pour fonder une notification de griefs puis une sanction, la Cour constate qu’une entreprise ayant subi une perquisition pénale peut se voir ultérieurement sanctionnée par l’Autorité sur le fondement de pièces issues de cette perquisition, sans avoir été en mesure d’en contester la régularité, faute d’avoir été mise en examen ou en raison de la tardiveté de sa mise en examen.
Or, cette QPC s’inscrit dans un contexte plus large de renforcement des garanties procédurales en matière d’enquêtes de concurrence, dont l’arrêt IMI constitue précisément l’une des illustrations les plus récentes au niveau européen. En effet, si la Cour de justice valide le principe de l’absence d’autorisation judiciaire préalable, c’est à la condition expresse qu’un contrôle juridictionnel ex post effectif existe. La QPC Legrand pose précisément la question de l’effectivité du contrôle juridictionnel des perquisitions pénales dont les pièces sont ensuite transmises à l’Autorité de la concurrence, ce qui rejoint la préoccupation centrale de l’arrêt IMI. Par ailleurs, la chambre commerciale de la Cour de cassation avait déjà, par un arrêt du 28 mai 2025 (Cass. com., 28 mai 2025, n° 24-10.054, publié au Bulletin), rappelé la nécessité d’un contrôle juridictionnel effectif des mesures d’enquête, en jugeant que l’accès par l’Autorité des marchés financiers aux données de connexion détenues par les opérateurs de communications électroniques est subordonné à la condition que « les éléments de fait justifiant la nécessité d’une telle mesure d’investigation répondent à un critère de gravité suffisant », dans le respect de la jurisprudence de la Cour de justice sur la protection des données de connexion.
La décision rendue par la Cour de justice le 2 juillet 2026 dans l’affaire Google Android (CJUE, 2 juillet 2026, Google et Alphabet/Commission, C-738/22 P), qui a confirmé la sanction de 4,125 milliards d’euros infligée à Google pour abus de position dominante sur le marché des systèmes d’exploitation Android, offre un autre éclairage sur cette tension entre efficacité répressive et droits de la défense. La Cour de justice y a notamment jugé que le Tribunal pouvait tenir compte de l’ensemble du contexte économique pertinent sans qu’il soit nécessaire de procéder systématiquement à une analyse contrefactuelle, et a validé l’exercice par le Tribunal de sa compétence de pleine juridiction pour fixer le montant de l’amende, dont la motivation était suffisante et respectait les droits de la défense. Cet arrêt, comme l’arrêt IMI, illustre la recherche d’un équilibre entre la nécessité de sanctionner efficacement les pratiques anticoncurrentielles, au visa des articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce (articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce), et le respect des garanties procédurales fondamentales.
Dès lors, l’apport essentiel de l’arrêt IMI réside dans l’établissement d’un standard européen minimal de protection des droits fondamentaux dans les inspections de concurrence, qui laisse aux États membres la faculté d’adopter des standards plus protecteurs. Le droit français, avec son système d’autorisation judiciaire préalable par le juge des libertés et de la détention, se situe résolument au-dessus de ce standard minimal, ce qui le prémunit contre toute remise en cause à l’aune du droit de l’Union. En conséquence, l’arrêt IMI peut être lu comme une validation implicite de l’architecture française de contrôle des opérations de visite et de saisie, sans pour autant contraindre les autres États membres à adopter un système identique. À cet égard, la décision de la grande chambre conforte la légitimité du modèle français tout en préservant la diversité des traditions juridiques nationales dans le respect du socle commun des droits fondamentaux garantis par la Charte.
Par ailleurs, la décision IMI doit être mise en perspective avec l’arrêt rendu par la Cour de justice le 8 janvier 2025 dans l’affaire ITM/ministre de l’Économie (Cass. com., 7 janvier 2026, n° 23-20.219, publié au Bulletin), par lequel la chambre commerciale a rappelé avec force que les pouvoirs d’enquête des agents de la DGCCRF ne s’étendent pas à un pouvoir général d’audition et doivent tendre à la remise volontaire d’informations et non à l’obtention de l’aveu. Cette jurisprudence constitue un exemple supplémentaire de l’encadrement prétorien des prérogatives d’investigation en droit économique, qui rejoint l’exigence de proportionnalité posée par l’arrêt IMI. En cela, le juge français, qu’il soit judiciaire ou constitutionnel, assume pleinement son office de garant des libertés fondamentales dans le contentieux économique, dans une démarche de convergence avec les standards européens.
Or, si l’arrêt IMI clarifie les exigences minimales du droit de l’Union en matière d’inspections de concurrence, il laisse subsister des zones d’incertitude quant à l’articulation entre le contrôle ex post du juge national et le contrôle juridictionnel des décisions de l’Autorité de la concurrence par la cour d’appel de Paris, statuant en application de l’article L. 464-8 du code de commerce. En effet, la question de savoir si le contrôle exercé par la cour d’appel de Paris sur la régularité des opérations de visite et de saisie satisfait aux exigences de l’arrêt IMI pourrait donner lieu à un contentieux futur, notamment dans l’hypothèse où des pièces issues d’une inspection seraient contestées au stade du recours contre la décision de sanction. Dès lors, les entreprises mises en cause disposent d’un intérêt stratégique à veiller au respect scrupuleux des garanties procédurales dès le stade de l’enquête, afin de préserver la possibilité d’une contestation utile devant le juge de l’excès de pouvoir.
Conclusion
L’arrêt IMI du 16 juillet 2026 constitue une contribution significative à l’édification d’un droit processuel européen de la concurrence respectueux des droits fondamentaux. En affirmant que les articles 7 et 8 de la Charte n’imposent pas d’autorisation judiciaire préalable aux saisies de courriels professionnels, tout en exigeant un encadrement légal strict et un contrôle juridictionnel ex post effectif, la Cour de justice trace une voie médiane entre l’efficacité des enquêtes de concurrence et la protection des libertés individuelles. Cette solution, qui fait écho aux préoccupations exprimées par la chambre commerciale de la Cour de cassation dans la QPC Legrand du 14 janvier 2026, confirme la convergence des standards européen et français de protection des droits de la défense. Par ailleurs, l’arrêt Google Android du 2 juillet 2026 rappelle que la robustesse du contrôle juridictionnel est le corollaire indispensable de la sévérité des sanctions prononcées en droit de la concurrence. Dès lors, si l’autorisation judiciaire préalable n’est pas érigée en exigence conventionnelle absolue, le contrôle du juge, qu’il s’exerce ex ante comme en droit français ou ex post comme dans d’autres systèmes nationaux, demeure la pierre angulaire de la légitimité des procédures d’enquête en droit de la concurrence.
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